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Dei prezzi pubblici
Principi di Scienza delle finanze, Einaudi, Torino, 1949, libro I, cap. II



26. - PASSAGGIO DAL PREZZO QUASI PRIVATO AL PREZZO PUBBLICO. - Parlando del prezzo quasi privato, abbiamo veduto che lo stato provvede a soddisfare un bisogno individualizzato e divisibile degli uomini vendendo una merce a prezzi privati stabiliti sul mercato e procacciando loro in aggiunta il soddisfacimento contemporaneo di un bisogno indivisibile. Ad esempio, vende legna a prezzi di mercato soddisfacendo al loro bisogno individualizzato e divisibile di riscaldarsi e nel tempo stesso provvede a soddisfare, mercé la conservazione delle foreste, a bisogni igienici, di difesa dei terreni agricoli, ecc., che non possono facilmente individualizzarsi, che sono generali e indivisibili. Da questo caso al caso del prezzo pubblico il passaggio non è arduo. Basta che lo stato stabilisca i prezzi in un modo diverso da quello che sarebbe usato sul mercato libero. La caratteristica differenziativa del prezzo pubblico sta appunto nella adozione di prezzi diversi da quelli del mercato. Lo stato nel fissare tali prezzi può scostarsi più o meno dalle regole che determinerebbero il prezzo privato. In certi casi se ne discosta poco, in certi altri moltissimo; in genere potendosi affermare che, appena se ne discosta, siamo entrati nella categoria dei prezzi detti pubblici. Il bisogno da soddisfare col sistema dei prezzi pubblici è ancora un bisogno individualizzabile e divisibile; ma si ritiene che questo bisogno non possa essere soddisfatto dalle imprese puramente private, perché queste stabilirebbero dei prezzi puri privati, mentre si vuole che i prezzi siano stabiliti in altra maniera più conveniente ai consociati, il che può ottenersi soltanto facendo gerire l'impresa dallo stato o da privati delegati dallo stato. Di solito, dire che i prezzi devono essere stabiliti in maniera diversa da quella che sarebbe adoperata nelle contrattazioni private vuol dire che i prezzi devono essere fissati ad un livello più basso.


27. - QUATTRO ORDINI DI RICERCHE. - A questo punto quattro ordini di ricerche, essenzialmente diverse, si presentano dinanzi a noi. Una prima indagine consiste nel ricercare quali siano l'indole ed i connotati dell'impresa che si chiama pubblica, essendo esercitata dall'ente pubblico, e per i cui servizi si pagano prezzi pubblici. Quando si sappia quali sono i connotati caratteristici delle imprese pubbliche sorge un secondo problema subordinato: quali sono le ragioni che possono fare preferire piuttosto l'esercizio diretto a quello per delegazione dell'impresa per cui si è già riscontrato il carattere d pubblica? Terzo problema: quali sono i diversi metodi di esercizio diretto o per delegazione dell'impresa pubblica? Quarto problema: quali sono le regole da osservarsi per la formazione del prezzo pubblico, a differenza del prezzo privato?


A) Primo problema

28. - COME LE INTRAPRESE PUBBLICHE A PREZZI PUBBLICI NON SIANO FACILMENTE CARATTERIZZABILI: E COME LA NATURA TECNOLOGICA DI ESSE NON SIA SUFFICIENTE ALL'UOPO. - Sarebbe sommamente desiderabile di possedere un criterio semplice con cui potere caratterizzare le imprese che devono essere assunte dallo stato ed i cui prodotti devono essere venduti col sistema dei prezzi pubblici: ma nessuna industria possiede per sé caratteristiche tecniche che la dichiarino industria di stato. Lo stato o i municipi possono esercitare l'industria delle ferrovie, del gas, dell'acqua potabile ed in tal caso possono venderne i servizi a prezzi non più privati, ma pubblici, perché fissati secondo norme particolari. Lo stato può fare benissimo tutto questo: ma non già perché l'esercizio statale sia assolutamente necessario per ragioni tecniche. Perché, ad esempio, l'industria del gas non potrebbe essere gerita da un privato, invece che dal municipio? In molti casi il municipio può anzi esercitare la sua intrapresa in concorrenza con intraprese analoghe, gerite dai privati. Ciò può accadere perché queste intraprese non sono di per sé pubbliche; le poste sono di regola esercitate dallo stato, ma non dappertutto; così i telegrafi e i telefoni sono in certi paesi, come negli Stati Uniti, geriti da privati.


29. - LA CARATTERISTICA GENERALE DELLE INTRAPRESE PUBBLICHE STA NEL FINE PUBBLICO. - Non potendosi dire quali imprese siano tecnicamente pubbliche, bisogna limitarsi ad indicare i caratteri economici che in genere devono avere le industrie per essere considerate pubbliche. È evidente che soltanto nel fine, che lo stato persegue, è dato di trovare la caratteristica fondamentale dell'intrapresa pubblica. L'intrapresa diventa pubblica, qualunque sia l'industria cui si riferisce, quando lo stato ritiene di poter, meglio dei privati, tutelare certi interessi pubblici od ottenere una maggiore somma di utilità pubblica collettiva. La espressione qui usata non è rigorosa, sovrattutto perché è sommamente malagevole dire che cosa si intenda per "utilità pubblica collettiva"; noi diciamo che questa si ha quando il legislatore opina essersi verificate certe condizioni, la cui esistenza è da esso reputata necessaria all'uopo.


30. - DELLE CONDIZIONI DATE LE QUALI LA PUBBLICA INTRAPRESA SODDISFA NELL'OPINIONE COMUNE AL REQUISITO DI UTILITÀ COLLETTIVA: a) Necessità di ovviare a frodi - Caratteristiche della frode che legittima la pubblica intrapresa - La monetazione. - Uno dei casi principali nei quali si scorge la maggiore utilità collettiva della impresa pubblica in confronto alla privata è quello in cui sia evidente la necessità di ovviare a frodi che danneggerebbero i consumatori. Si sa che, spesso, la concorrenza fra produttori privati si esercita, non nel senso di abbassare il prezzo, vendendo merce buona, ma di abbassar il prezzo deteriorando la merce e falsificandola. È questo un fatto notorio, che è sempre esistito in tutte le epoche e in tutti i paesi e costituisce certo un pericolo per i consumatori. Il legislatore può efficacemente intervenire per lo più con mere norme di polizia, senza che occorra l'intervento dello stato sotto forma d'intrapresa pubblica. Perché le frodi diano luogo all'opportunità di una intrapresa pubblica devono rivestire un carattere di pericolosità specifica così grave che singoli consumatori non possano difendersene, senza sottostare a spese troppo elevate; ed inoltre i danni della frode dai direttamente danneggiati si diffondano facilmente su altre persone che non sono intervenute nell'acquisto, le quali si possono quindi anche meno difendere.


31. - L'intrapresa pubblica più caratteristica sorta per queste ragioni è la fabbricazione della moneta. Dal punto di vista della salute personale reca molto minor danno la falsificazione della moneta che non quella del pane. Tuttavia, sebbene vi siano stati degli economisti i quali sostennero l'opportunità della coniazione privata, tal compito non si può lasciare ai privati per molte ragioni. I danni invero della monetazione privata sarebbero gravissimi: i privati ogni volta che ricevessero una moneta dovrebbero pesarla e saggiarla, il che sarebbe impossibile per ragioni ovvie, a meno di sottostare ad un costo proibitivo. Il danno sarebbe tale, che i privati non se ne potrebbero da soli difendere. Se questa industria fosse lasciata ai privati sorgerebbero naturalmente molte fabbriche concorrenti le quali andrebbero a gara nel fabbricare monete sempre peggiori, le quali, per la nota legge di Gresham, secondo cui la moneta cattiva caccia via la buona, caccerebbero dal mercato la moneta buona. Si verificherebbe di nuovo ciò che già avvenne nel Medio Evo, quando molti piccoli feudatari avevano diritto di conio: la falsificazione sistematica cioè del medio metallico circolante. Abbiamo ancora tracce di queste falsificazioni del nostro sistema monetario, dove, a tacere delle modificazioni accadute dopo, fin da prima della guerra la nostra lira era il risultato delle successive degradazioni che avevano condotto la nostra lira antica che pesava una libbra (circa 450 grammi) fino al peso di cinque grammi. Altri, che si era fermato prima di noi nella pratica di diminuire il peso della unità monetaria, aveva unità, come la lira sterlina 25 volte o come il dollaro 5 volte la nostra unità. La legge per cui la moneta cattiva caccia la buona, ridonda a danno non solo dell'individuo danneggiato, ma di tutti, perché questo succedersi continuo di falsificazioni produce instabilità generale dei prezzi, danni gravissimi generali in tutti gli strati della società. Dal carattere speciale delle frodi nel conio monetario derivò che la fabbricazione fu, fin da tempo antico, affidata allo stato, sicché quest'impresa per tal modo divenne pubblica. In verità non è che in origine lo stato abbia considerato la regalia della fabbricazione delle monete come un mezzo di tutela dei consumatori: in origine anzi i re si arrogavano il diritto di conio per poter godere essi soltanto del potere di abbassare il titolo ed il peso delle monete, senza temere la concorrenza dei falsi monetari privati. Tuttavia, a poco a poco dal male venne il bene, e oggi è universalmente ritenuto che compito dello stato sia di coniare moneta buona.


32. - b) Aderenza dell'impresa alla strada - Valore mediocre di questo argomento preso a sé. - Un'altra condizione che può dar luogo all'impresa pubblica è questa: che si tratti di un'industria aderente alla strada, alla via pubblica, che per necessità debba essere esercitata sulla pubblica via, come, ad es., le tranvie. L'esercente di queste linee di comunicazione può essere un privato, ma il permesso di esercizio gli può venire solo dal comune o dallo stato, e quindi l'esercizio dell'industria tranviaria, anche se privata, non si può immaginare se non per una concessione del proprietario della strada. Così ancora per le ferrovie, le quali passano, è vero, su via propria, cioè non destinata ai pedoni, ma ciò nondimeno hanno pur sempre bisogno dell'intervento dello stato per una dichiarazione di pubblica utilità che permetta l'espropriazione dei terreni che si devono attraversare con linee ferrate. Ora, se in genere queste intraprese non possono sorgere senza servirsi della strada pubblica o senza ottenere concessione da parte dell'ente pubblico, è evidente che nasceranno rapporti di interesse tra l'ente pubblico e il privato che ottiene la concessione: l'esercente, mercé il diritto di uso della via, più facilmente si procaccerà la clientela ed otterrà un reddito elevato. Il vantaggio particolare che si ottiene mediante l'esercizio sulla pubblica via già costruita e mantenuta dall'ente pubblico deve trovare il suo contrapposto in un canone che l'impresa dovrà pagare all'ente pubblico. Di qui la necessità che, fra privato e ente, si stipuli uno speciale contratto. Sostengono parecchi a questo punto che sarebbe assai più semplice che le industrie di questo genere fossero esercitate dall'ente pubblico, perché può accadere che i privati diano un corrispettivo minore di quello corrispondente ai vantaggi effettivamente ottenuti, con danno evidente dei contribuenti; e perché può essere impossibile provvedere e regolare tutti i molteplici rapporti giuridici ed economici fra proprietario della strada ed industriale. L'argomento non ha gran valore in se stesso, essendo forse più facile che esistano le necessarie qualità di onestà, abilità pratica e capacità amministrativa nei gestori della cosa pubblica nel momento della concessione dell'impresa a privati, che non l'abilità richiesta per una gestione continuata diretta dell'impresa medesima.


33. - c) Monopolio in cui si esercita un'impresa - Come le imprese aderenti alle strade siano anche quasi sempre imprese monopolistiche. - Argomento più forte è quello del monopolio. L'argomento del monopolio dice: certe determinate intraprese, che sono quasi sempre aderenti alla strada, sono esercitate in regime di monopolio; cioè l'esercente di quella intrapresa diventerà fatalmente un monopolista e fisserà non il prezzo privato derivante dalla libera concorrenza di più imprenditori sul mercato, ma il prezzo privato fissato in regime di monopolio. I prezzi di libera concorrenza tendono verso il costo di produzione delle intraprese meglio organizzate, cosicché i produttori peggio organizzati sono via via eliminati da un mercato, il quale ha una indiscutibile tendenza verso i costi più bassi. Quindi, in regime di libera concorrenza, nell'economia privata i consumatori sono già tutelati dalla tendenza a prevalere delle intraprese che lavorano con costi più bassi. Quando invece vige il principio del monopolio, quando cioè vi è un solo produttore di una determinata merce, egli guarda solo il suo interesse e vende non a prezzo massimo o minimo, ma a quel determinato prezzo che gli dà il massimo guadagno. La condizione di monopolio si verifica spesso, quando l'intrapresa aderisce alla strada, perché è in tal modo impossibile immaginare una condizione di libera concorrenza perfetta; il moltiplicarsi delle intraprese è limitato da circostanze fisiche insormontabili che stanno nella natura stessa della strada e che non possono essere superate.


34. - Così accade per le tranvie: non si può immaginare la moltiplicazione dei binari sulla stessa strada; perché ciò porterebbe ingombro, e neppure l'uso degli stessi da parte di diverse società, perché sarebbe troppo difficile ripartire il costo del logorio della strada. Si potrà, è vero, stabilire un po' di concorrenza dando concessioni a diverse società, per vie diverse della città, con percorsi quasi paralleli che uniscano punti quasi identici, ma anche a questa concorrenza c'è un limite. Lo stesso dicasi ancora per l'acqua potabile e per le linee telefoniche. Vi è quindi una limitazione fisica assoluta nel numero delle intraprese che possono esercitarsi sulla strada. In conseguenza di ciò è assurdo il pensare al moltiplicarsi oltre misura del numero delle intraprese; quindi, quelle che hanno ottenuto la concessione godono di un vero e proprio monopolio. Se poi esistono due o tre società, esse troveranno ben presto la convenienza di mettersi d'accordo fra di loro. Non è detto che solo le imprese le quali passano sulla strada corrano il pericolo di diventare, se abbandonate all'iniziativa privata, monopolistiche. Anche altre imprese, avulse dalla strada, possono patire la stessa sorte; ed in tal caso varranno anche per esse le considerazioni ora fatte. Soltanto si nota che diventano spesso più facilmente monopolistiche le imprese aderenti alla strada.


35. - Qualunque sia però l'origine del monopolio, si deve concludere che una delle buone ragioni, anzi forse la migliore e più importante ragione, per la quale può convenire all'ente pubblico di assumere una intrapresa, è appunto quella di impedire i danni che derivano dai monopoli nelle industrie private. Naturalmente di monopoli ce ne sono di tante specie: vi sono i monopoli perfetti e quelli imperfetti, che in certi casi si chiamano consorzi o sindacati di industriali. Vi sono condizioni di oligopolio e di concorrenza imperfetta. Per tutti questi casi valgono leggi del prezzo proprie, diverse da quelle di monopolio puro. Quanto meno il monopolio è perfetto, tanto meno è necessaria l'assunzione della impresa da parte dello stato; il quale potrà provvedere con altri avvedimenti alla tutela dei consumatori.


36. - d) La non accumulabilità dei prodotti o servizi di una intrapresa. - Altra condizione che può deporre a favore dell'assunzione di una intrapresa a pubblica impresa è quella della non accumulabilità dei prodotti. Un'industria che produce panno o pane dà luogo ad oggetti accumulabili: il pane, se anche duro, nutre pur sempre; il panno anche quando logoro, può sempre servire. Invece altri prodotti non sono accumulabili: così il gas non si può conservare in grande quantità per il timore di penuria futura. Lo stesso accade per l'energia elettrica e per le ferrovie, di cui non possiamo servirci che volta per volta. Data questa circostanza, le interruzioni del lavoro finiscono di essere più dannose di quel che potrebbero essere nelle industrie che producono merci accumulabili. Se l'interruzione si riferisce al pane (ad es. a causa di sciopero o serrata nei paesi dove lo sciopero è lecito, di deficienza momentanea di approvvigionamenti ecc. ecc.), il danno sarà relativamente limitato: sarà sempre possibile trasportare il pane dai paesi circonvicini o stabilire dei forni provvisori. Il prodotto è accumulabile e quindi trasportabile, ed il danno non è insormontabile. L'interruzione della produzione o del funzionamento può invece dar luogo ad inconvenienti gravissimi e non sormontabili nel caso del gas, della luce elettrica, delle ferrovie. In quest'ultima intrapresa specialmente si è arguito che convenga esercitare tali industrie sotto forma di pubbliche intraprese, perché si afferma che le pubbliche intraprese, a preferenza delle private, sono maggiormente in grado di impedire le interruzioni del lavoro e principalmente quelle derivanti da scioperi o da serrate. La conclusione pare esagerata. Se si dovessero fare esercitare dallo stato tutte le intraprese, dove c'è minaccia di interruzioni dannose alla collettività, troppo grande sarebbe il numero delle imprese pubbliche. Ad evitare scioperi e serrate giovano rimedi adatti all'inconveniente che si vuole togliere: trattative fra associazioni padronali ed operaie, legislazione relativa ai tribunali del lavoro. Non è necessario ricorrere rimedi che col male non hanno un rapporto necessario.


37. - e) La necessità di raggiungere certi fini extra-economici. - Motivo più plausibile per la costituzione di pubbliche intraprese sarebbe la necessità che lo stato ha in certi casi di raggiungere dei fini extra-economici, non raggiungibili dalle imprese private. In parte era questo il caso delle foreste. Ora vi sono molte intraprese che sarebbero esercitate dai privati solo quando essi potessero ripromettersi il lucro corrente in consimili impieghi, mentre invece lo stato può proporsi fini non di lucro. Così accade per le poste; nessun impedimento ci sarebbe a lasciar esercitare le poste ai privati. Questi talora potrebbero perfino esercitarle meglio: così il trasporto delle lettere entro il perimetro delle grandi città potrebbe essere compiuto con un servizio forse più rapido, specie nei grandi centri, ove le lettere da trasportare sono numerosissime ed a tariffa minore dell'attuale. Però, naturalmente, i privati eserciterebbero il servizio solo in quei luoghi in cui esistesse la convenienza; non certo, ad esempio, tra una città ed un comune di montagna dove arrivano in media due o tre lettere alla settimana; quindi ecco che i trasporti delle lettere fra certi luoghi non si eserciterebbero. Invece allo stato, non per motivi economici, ma politici e generali di cultura, conviene di esercitare l'industria postale anche in quei luoghi dove i privati non l'eserciterebbero; lo stato, impiantando il servizio postale o telegrafico in un paesello di montagna, subirà delle perdite, ma otterrà dei vantaggi generali, come quello della più forte unione fra le varie parti della nazione, della maggiore facilità di esercitare sorveglianza sopra tutte le località dello stato e di poter così intervenire prontamente quando avvengano commovimenti sociali, e infine della diffusione della cultura. Questi risultati non si possono sempre concretare in moneta, ma sono vantaggi indiscutibili per la civiltà della nazione. Lo stato deve certamente colmare le perdite subite per tali scopi con altri proventi. Ed a questo punto si pone il problema: allo stato conviene maggiormente coprire questa perdita mercé imposte messe sui contribuenti in generale, o invece, con prezzi pubblici un po' più alti pagati da tutti i consumatori di quel medesimo servizio postale, il quale verrebbe così fatto pagare un poco più caro nei luoghi di grande comunicazione dove il detto servizio è produttivo? Quasi ovunque si è seguito questo secondo sistema, e facendo una media dei vari costi del servizio nei vari luoghi, si è costituita una specie di mutua assicurazione politica e di cultura tra i luoghi più favoriti topograficamente e più progrediti e i luoghi dove la cultura è meno diffusa, facendo pagare a tutti lo stesso prezzo. Per poter esercitare quest'opera altamente benefica, è necessario che l'impresa del servizio postale sia statizzata; e quindi costituisca un monopolio per mezzo del quale soltanto è possibile avvantaggiare le località meno favorite. Ecco dunque le ragioni extra-economiche per cui lo stato è indotto ad esercitare l'industria postale, ed ecco come, esercitandola, lo stato fissa i prezzi in maniera diversa da quella che sarebbe in economia privata; onde i prezzi si dicono pubblici. I casi in cui intervengono motivi entra-economici a consigliare la costituzione di intraprese pubbliche sono numerosi assai, e il più cospicuo è forse quello delle ferrovie. Ove queste fossero lasciate ai privati sarebbero impiantate solo nel caso in cui fosse probabile un esercizio economico; in cui cioè si presumesse di ricavare almeno il reddito corrente per impieghi industriali della stessa specie; quando non fossero produttive evidentemente i privati non le eserciterebbero; come avviene in Inghilterra e negli Stati Uniti dove le ferrovie sono esercitate da società private; sebbene si debba notare che in quei due paesi la rete ferroviaria si è straordinariamente infittita per il solo impulso dell'iniziativa privata. Comunque sia di ciò, nei paesi continentali l'impianto delle ferrovie è talvolta considerato conveniente non tanto dal punto di vista economico, quanto per gli accennati motivi di diffusione di cultura e di saldezza di organizzazione statale. Nelle città lontane dai grandi centri e nei paesi con lente e scarse comunicazioni l'economia è arretrata e permane uno stadio di civiltà inferiore, che si reputa interesse della nazione, dal punto di vista del suo progresso civile collettivo, di cancellare con ogni mezzo. In special modo quest'opera è ritenuta necessaria in Italia, dove esistono regioni economicamente poco sviluppate e dove per conseguenza, istituendo comunicazioni ferroviarie che agevolino i contatti, si cerca di promuovere un'unità di spirito nazionale. Finalmente intervengono motivi militari per la costruzione di ferrovie anche se sono passive. Nessun imprenditore privato osa costrurre una ferrovia con la speranza di ricavarne guadagno nel solo caso di una guerra; invece lo stato può costruirla per fini militari per rendere possibile una mobilitazione rapida; ed in questo caso è naturale che esso si assuma le spese o le passività per raggiungere il fine extra - economico della difesa della nazione.


38. - f) La necessità di impedire il sorgere di interessi privati contrastanti od interferenti coll'interesse pubblico - Le imprese di armamenti. - Può darsi che una intrapresa debba diventare pubblica per impedire che, abbandonata all'iniziativa privata, attorno ad essa si costituiscano gravi e potenti interessi privati contrari all'interesse pubblico od almeno siffatti da influire sulla condotta del governo e delle pubbliche amministrazioni in maniera da modificarle secondo direttive non conformi al pubblico interesse. Non è facile determinare con precisione il criterio sovra esposto: come nel caso della frode, occorre si tratti di un contrasto grave, manifesto, relativo agli interessi maggiori e fondamentali della collettività o dello stato. Il semplice contrasto fra l'interesse pubblico e quello privato non basta, potendosi esso eliminare altrimenti che con la statizzazione ed essendo l'interesse pubblico difficilissimo a definirsi e risultando dalla combinazione di numerosi interessi privati presenti e futuri, materiali ed ideali, contrastanti in parte tra di loro e quindi anche con la loro risultante complessiva, che è l'interesse pubblico. Il problema è di grado, sicché l'intervento dello stato apparirà consigliabile solo quando i danni all'interesse pubblico sorgenti dall'esistenza di intraprese private abbiano raggiunto un punto notevole di gravità. Il caso tipico è quello delle intraprese le quali provvedono alla fornitura di armi ed alla costruzione del naviglio da guerra. Trattasi di una industria, la quale ha caratteristiche speciali che la fanno differire dalle industrie normali.

1) Se un fabbricante italiano di paste alimentari riesce a venderne molte negli Stati Uniti, egli avvantaggia sé ed il paese e non cagiona nessun danno ai consumatori nazionali. Se invece un cantiere navale italiano (od inglese, o tedesco, ecc.), riesce a collocare alcune navi da guerra all'estero, siccome l'unico cliente possibile è lo stato, egli accresce la forza militare degli stati stranieri e diminuisce proporzionalmente la forza militare dell'Italia; sicché il nostro stato è costretto ad aumentare le sue ordinazioni di navi da guerra, per ristabilire la parità di posizione. È dannoso all'interesse pubblico, è contrario ai principi fondamentali del diritto pubblico che la politica militare ed i bilanci della guerra e della marina siano deliberati non dalla libera volontà, apertamente ragionata, dello stato, ma in seguito alla sua gestione provocata dalla iniziativa irresponsabile ed interessata di un fabbricante privato. L'esperienza sembra dimostrare che uno dei mezzi più efficaci di provocare una domanda interna di armi e navi da guerra è l'accorta conclusione di contratti di forniture con stati stranieri con cui esiste o si suppone esistere un contrasto di interessi.

2) Provocare una domanda maggiore di birra non è facile; poiché occorrerebbe crescere la sete od il desiderio di dissetarsi bevendo birra ed insieme i redditi necessari per acquistare la bevanda. Cosa la quale non è, se non in piccola parte, con adatta copia di annunci, in potere dei fabbricanti. Nel caso degli armamenti, l'unico consumatore è lo stato, i cui fondi sono o paiono illimitati, avendo desso la potestà di ripartire imposte sui contribuenti. Per ottenere ordinazioni il fabbricante di armi deve soltanto mantenere vivo il senso del timore di aggressioni dall'estero o di complicazioni internazionali. Lo stato ha interesse ad evitare il pericolo che un privato fabbricante mantenga l'opinione pubblica in quello stato di sovreccitazione e di apprensione che è assai propizio al moltiplicarsi delle ordinazioni militari.

3) A far questo, le ditte produttrici di armi e di navi da guerra sono spinte anche dalla necessità di tenere occupato il loro enorme capitale. Poche ordinazioni all'anno bastano a rimunerare largamente il capitale; e mancando queste il bilancio si chiude al contrario con ingenti perdite. Si comprende quindi come le imprese facciano ogni sforzo per provocare rivalità fra stato e stato negli armamenti. E poiché le rivalità degli armamenti sono causa potente di guerra, sembra contrario all'interesse generale che le guerre siano determinate da motivi certamente apprezzabili, ma non pubblici, come quello di rimunerare il capitale di alcune intraprese private.

Le quali ragioni paiono dimostrare essere conveniente per gli stati sopprimere, per tutto ciò che ha tratto alle forniture di armi, corazze, navi da guerra, ecc., l'interesse privato, considerando esclusivamente di interesse pubblico la fabbricazione delle armi, cannoni, e corazze di ogni fatta e la costruzione delle navi da guerra. Impresa pubblica non vuol dire esercizio diretto statale; ma anche opportuna delegazione dell'esercizio dell'impresa pubblica a società imprenditrici, le quali non potranno operare se non sotto la sorveglianza dello stato e sul fondamento di criteri pubblici. Non confondiamo invero la dichiarazione del carattere pubblico di un'impresa con l'esercizio diretto da parte dello stato dell'impresa medesima. Sono due concetti differentissimi; non essendo affatto sempre necessario l'esercizio diretto per le imprese aventi carattere pubblico.


39. - g) La sussidiarietà di una intrapresa ad altre intraprese già statizzate. - Un'ultima ragione a favore della costituzione di pubbliche intraprese si ha quando un'azienda è sussidiaria di altre che sono già esercitate dallo stato, per cui questo può avere convenienza ad esercitarla con un costo relativamente minore. È il caso del telefono o di telegrafo, che si possono considerare come industrie sussidiarie di quella postale. Nelle grandi città sono in verità industrie divise con spese separate; ma in moltissimi piccoli comuni lo stesso ufficiale postale può anche funzionare da ufficiale telegrafico o telefonico; quindi lo stato, nell'esercitare questi servizi, non andrà incontro ad un costo elevato, ma dovrà dare soltanto un supplemento di retribuzione all'impiegato postale, o un premio per ogni comunicazione; non avrà un costo separato per ogni servizio ed il costo complessivo sarà quindi minore per lui che per un privato.


40. - COME TRA LE RAGIONI DELL'IMPRESA PUBBLICA NON ABBIA LUOGO IL SEMPLICE SCOPO DI TRARNE REDDITO FISCALE. - Concludasi che il mero scopo di ottenere un reddito fiscale non sia una ragione sufficiente ed accettabile per legittimare l'assunzione di una impresa da parte dell'ente collettivo. Se, invero, il desiderio di reddito a pro dell'erario pubblico è il solo movente, noi non siamo più nel campo dell'impresa pubblica, ma del demanio fiscale puro, senza nemmeno quei vantaggi incidentali pubblici che si sono osservati nel caso delle foreste; non c'è più ragione di fissare prezzi pubblici, anzi si devono fissare quei medesimi prezzi che vigono sul mercato. La questione si riduce in questo caso, come già vedemmo parlando del demanio fiscale puro, alla seguente domanda: rimanendo uguali i prezzi da pagarsi dai consumatori, quale dei due, il privato o l'ente pubblico, è meglio capace a ridurre i costi di produzione del servizio? Già rispondemmo alla domanda, dicendo che in questo caso la palma spetta indubbiamente al privato; onde si vede la inopportunità per lo stato di assumere, su questo unico fondamento, una impresa economica.


B) Secondo problema

41. - COME SORGA IL PROBLEMA SUBORDINATO DELL'ESERCIZIO DIRETTO O DELL'ESERCIZIO PER DELEGAZIONE AD UN ESERCENTE PRIVATO. - Quando si sia pervenuti alla conclusione che per un'industria è opportuna l'assunzione in forma di pubblica intrapresa, il problema non può dirsi interamente risolto, inquantoché rimane la questione subordinata se la stessa debba essere esercitata direttamente dallo stato, oppure da esso delegata ad un'intrapresa privata sotto la sua sorveglianza e tutela, mediante vincoli all'esercizio, fissando, per esempio, il prezzo a cui l'intrapresa stessa dovrà attenersi nella vendita; prezzo che avrà quindi un carattere pubblico anziché privato. Anche qui una risposta generale ed unica non si può dare. Solo l'esame degli elementi caratteristici delle imprese pubbliche può guidare alla soluzione del problema.


42. - a) Le industrie complicate si prestano meno bene di quelle semplici all'esercizio statale. - Per molte industrie il pericolo di cattiva amministrazione da parte dell'esercente - stato è più grave che in altre. Così, mentre non esistono speciali difficoltà nell'esercizio delle poste, ove si tratta più che altro dell'organizzazione di uffici a rapido funzionamento affinché le corrispondenze appena impostate e appena ricevute vengano inviate alla giusta destinazione, il pericolo di cattivo funzionamento è più grave nell'industria ferroviaria ove non si tratta soltanto di organizzazione burocratica, come quella che occorre per smaltire le lettere impostate e recarle presto a destinazione, ma di risolvere volta per volta complessi problemi tecnici ed economici.


43. - Così, mentre non è necessaria una speciale eminente abilità nel fissare i prezzi dei francobolli, nell'amministrazione ferroviaria, invece, la formazione delle tariffe è problema assai complesso rispetto a cui bisogna tener conto di moltissime circostanze: come della qualità della merce, del suo prezzo, dei mercati che si tratta di conquistare, ecc. Occorre inoltre tener conto delle distanze e se per esse convenga porre tariffe proporzionali e differenziali. Sono questi problemi delicatissimi che l'esercente deve risolvere secondo il suo interesse e la sua esperienza. L'amministrazione di stato si trova di fronte a maggiori difficoltà da superare, in confronto di una impresa delegata la quale ha notevole facilità di adattamento alle mutazioni della tecnica e dei mercati. Dal punto di vista dell'esercizio, le ferrovie presentano del pari problemi complicatissimi, nella scelta del tipo di materiale rotabile, oltre che nell'acquisto del medesimo, come del momento più adatto per comperare il carbon fossile sul mercato mondiale. Tutte queste abilità non sempre possono averle gli impiegati dell'amministrazione di stato non spinti da interesse diretto, per cui è lecito concludere che l'esercizio ferroviario presenta per l'ente pubblico difficoltà più gravi che non quello delle poste. Presenta pure delle difficoltà non lievi per lo stato una buona amministrazione telefonica perché in essa l'elemento tecnico assume proporzioni importantissime, ed inoltre bisogna impiegare capitali ingenti, con larga previsione dell'aumento degli abbonati.


44. - b) Così pure sono meno adatte le imprese soggette all'alea di nuove invenzioni. - Occorre inoltre osservare in special modo se si tratta di una intrapresa la quale si presti a rapide modificazioni per nuove invenzioni, inquantoché se l'intrapresa è già stabilizzata nella sua forma, così che i nuovi ritrovati riguardino i dettagli più che l'essenza stessa dell'industria, sarà più facile che la intrapresa possa essere gerita direttamente dallo stato, non trattandosi di modificare poco per volta gli impianti che già esistono; mentre, invece, se l'industria può dar luogo a rivoluzioni tecniche e nuovi metodi possono essere inventati, i quali realizzino un progresso tale che convenga sostituirli agli antichi, l'esercizio dello stato può essere di remora grandissima al progresso.


45. - Il che pare si sia verificato in talune città dove l'industria della illuminazione era stata municipalizzata. In una città ove l'illuminazione a gas sia esercita dal municipio e sia dimostrato utile di sostituire ad essa interamente o parzialmente l'illuminazione elettrica, il municipio che ha impiegato un forte capitale nei gasometri, può trovare poco conveniente sacrificarlo per impiegarne dell'altro nell'impianto elettrico, anche perché può darsi che il primo capitale l'abbia tolto a prestito e non abbia peranco ultimato l'ammortamento. Quel municipio penserà quindi di ritardare la nuova applicazione finché abbia ammortizzato il capitale impiegato precedentemente; mentre nel caso di società private delegate la sostituzione può avvenire subito, perché la perdita degli azionisti non può impedire il beneficio collettivo della sostituzione di un metodo più moderno d'illuminazione quello più antico. Se il municipio non ha dato alla società concessionaria il monopolio della illuminazione in genere, ma solo quella dell'illuminazione a gas, sarà sempre lecito al municipio non preoccuparsi delle sorti degli azionisti della società concessionaria - i quali al postutto sapevano di impiegare i propri capitali in un'impresa aleatoria - e concedere l'illuminazione elettrica ad altre imprese delegate. Il pericolo grave di perdite, che si manifesta nelle industrie soggette a rapide mutazioni tecniche, dimostra la necessità da parte degli enti pubblici di non gerire direttamente tali intraprese. Altrettanto succederebbe qualora si mostrasse la convenienza di sostituire su vasta scala le ferrovie a vapore con quelle elettriche. In questo caso lo stato perderebbe molti suoi capitali, restando svalutati quelli impiegati sotto la forma precedente. Questo pericolo non ha importanza nelle industrie, ad es., in quella postale, per la quale non si prevedono mezzi tecnici nuovi per il trasporto delle corrispondenze. Si potrà prevedere un miglioramento nella parte ferroviaria di questa industria, cioè nel trasporto della posta da un paese all'altro, ma non nel ricevimento e distribuzione delle lettere, in cui dal tempo dei romani non si sono, si può dire, fatti notevoli progressi. Lo stesso si può dire per l'acqua potabile, perché l'industria di prendere l'acqua dove si trova e trasportarla nella città dove manca, è industria che per molto tempo ancora non si potrà presumibilmente impiantare ed esercitare in un modo notevolmente diverso da quello che si usava fin dall'epoca romana, né è prevedibile che i capitali impiegati possano essere fortemente svalutati.


46. - c) Meno adatte sono altresì le imprese che, coi loro redditi variabili, possono pregiudicare il bilancio dello stato. - Un altro elemento di cui si deve tenere conto per giudicare se convenga o no l'esercizio diretto, è l'influenza che i risultati di quella determinata industria possono avere sul bilancio dello stato. Se l'industria è tale che i rendimenti e i costi siano poco variabili da anno ad anno, allora l'intrapresa potrà essere gerita in modo diretto dall'ente pubblico. Il contrario accade se si tratta di industrie a rendimenti netti, positivi o negativi, assai variabili d'anno in anno.


47. - L'industria del gas, sotto questo rispetto, può essere esercitata direttamente dall'ente pubblico, perché il bilancio pubblico non corre rischio, salve le epoche di forti mutazioni monetarie, di essere soggetto a gravi oscillazioni: saranno, in ogni caso, oscillazioni in aumento progressivo col progredire della popolazione della città e del benessere economico. Quando poi il municipio gerisce insieme gas e luce elettrica, allora le oscillazioni tra l'una e l'altra industria si possono compensare e il reddito netto del municipio si può considerare come quasi costantemente crescente. Anche le tramvie sono industrie adatte dal punto di vista dei redditi, perché non sono soggette a variazioni molto forti di redditi. I cittadini non perdono facilmente l'abitudine di andare in tramvia; anzi nuovi strati della popolazione andranno man mano acquistando questa abitudine. Quindi aumento graduale dei redditi e variazioni lente del reddito nel senso della progressione.

Riassumendo, nella gestione del gas, tramvie, luce elettrica, acqua potabile, ecc., non si verifica l'inconveniente di forti oscillazioni del rendimento lordo. Oscillazioni possono bensì verificarsi a causa del variare delle spese di produzione; e sotto questo rispetto si può distinguere tra le imprese dell'acqua potabile, delle poste, e in minor grado dei telegrafi e dei telefoni e delle tramvie, dove non vi sono materie prime, variabilissime di prezzo, da acquistare e trasformare, ma solo spese di personale, di forza motrice e di ammortamento degli impianti, le quali variano assai meno rapidamente, e le imprese di illuminazione elettrica, per le quali si devono fare impianti sussidiari a vapore, e del gas, e v'ha l'alea del prezzo variabile del carbone, la quale può far diminuire il reddito netto, pur crescendo il reddito lordo. Onde le imprese di illuminazione si prestano ad essere gerite in maniera diretta meno convenientemente degli acquedotti. Altre industrie vi sono il cui bilancio è in continuo movimento e da cui perciò possono derivare avanzi e disavanzi nel bilancio generale dello stato. Le ferrovia sono aziende le quali danno luogo a variazioni notevoli di reddito, che prima della guerra si calcolavano in decine di milioni ed ora in centinaia e migliaia di milioni di lire. Variazioni di crisi e di prosperità, variazioni notevoli del costo di esercizio, concorrenza di trasporti automobilistici possono trasformare il reddito netto di un anno nella perdita dell'anno successivo. Può essere perciò conveniente per lo stato delegare l'esercizio delle ferrovie ad una impresa privata dietro compenso di un canone fisso, sul quale fare assegnamento come su un'entrata annua invariabile; e di una partecipazione agli utili netti oltre una data cifra, partecipazione che potrebbe essere anche liquidata sulla media del quinquennio precedente per normalizzare il più possibile il reddito dello stato.


48.- d) Influenza del numero dei dipendenti. - Un altro elemento che influisce sul giudizio della opportunità della delegazione a un'intrapresa privata, è quello del numero degli operai ed impiegati necessari all'esercizio dell'impresa stessa. L'elemento di cui si parla aveva importanza nei tempi nei quali la scelta dei governanti centrali e locali aveva luogo per mezzo di elezioni. Epperciò qui se ne parla come ricordo storico per il nostro paese e di cosa attuale pei paesi dove vigono sistemi di elezione. Se l'impresa era gerita da un numero di agenti relativamente piccolo, allora non vi erano gravi inconvenienti: in tal caso infatti gli agenti, essendo pochi, non potevano aver alcuna influenza politica; i consiglieri comunali, i deputati, non andavano certo a cercare i voti di poche centinaia di persone; quindi il voto di quegli agenti aveva un valore puramente individuale, pari a quello di qualsiasi altro elettore. Quando invece i dipendenti di una pubblica impresa erano molti, il loro voto poteva essere prezioso e poteva spostare la vittoria da un candidato ad un altro; ora, questi molti finivano di comprendere la convenienza di organizzarsi e spostarsi tutti verso l'una o l'altra parte politica, a seconda delle maggiori o minori promesse che ogni parte era spinta a fare. In una città grande, 1.000 agenti dell'impresa municipale del gas vedevano presto essere ad essi conveniente votare per il candidato che faceva loro le promesse migliori; di diminuzione di orario, di concessioni disciplinari, di aumento di salario e così via. Il risultato era quindi dannoso alla finanza municipale perché i candidati promettevano prima delle elezioni ogni sorta di concessioni apportatrici di notevoli aggravi all'amministrazione pubblica.


49. - Sotto questo aspetto, l'esercizio diretto delle poste era meno pericoloso di quel che non fosse l'intrapresa diretta delle ferrovie. L'intrapresa postale è sempre stata esercitata con un numero di agenti, grande in senso assoluto, ma piccolo relativamente, in quanto che essi possono essere compatti e organizzati solo nei maggiori centri, ove perciò potevano avere qualche importanza nell'esito delle elezioni politiche ed amministrative; mentre nei collegi rurali ove ci sono pochissimi impiegati in ogni comune, non potevano i loro voti decidere della vittoria; quindi le loro rivendicazioni non avevano probabilità di essere così facilmente ascoltate. Invece i ferrovieri sono moltissimi ed avevano un'importanza elettorale stragrande in molti collegi; facilmente potevano spostare il loro domicilio politico quindi le sorti di non pochi collegi dipendevano da loro; ciò rendeva la loro massa assai influente sull'esito delle elezioni.


50. - Questa è forse la ragione più grave la quale possa, nei paesi dove i governi sono a base di maggioranze parlamentari, sconsigliare dall'esercizio diretto di un'impresa pubblica. Col rimedio della impresa delegata a privati concessionari, il male non viene tolto del tutto; perché gli agenti numerosi possono ugualmente esercitare una pressione elettorale sui rappresentanti affinché questi si impegnino a far concedere dallo stato alla compagnia delegata esercente un ribasso di canone o un compenso sufficiente a permettere alla impresa delegata stessa di dare aumenti di salario od altre concessioni agli agenti elettorali. Ma, indubbiamente, il giro da compiersi è più lungo; e la riuscita meno sicura. L'impresa delegata agisce come un cuscinetto che ammorza gli urti che gli agenti organizzati muovono alla finanza pubblica. Nel tentare di vincere questo ostacolo intermedio un po' della forza esercitata dagli agenti si perde; ed è più probabile che si raggiunga un risultato conforme o meno contrario all'interesse generale.


51. - Un'altra soluzione, che aveva in addietro incontrato molta simpatia presso certe classi di agenti, è quella che si sintetizza colla formula: la ferrovia ai ferrovieri. In concreto essa vorrebbe dire che la impresa privata delegata dallo stato ad esercitare la ferrovia sia costituita dalla associazione dei ferrovieri medesimi; i quali dovrebbero pagare allo stato un canone fisso ed una quota di utili, esercendo poi l'impresa a loro rischio e beneficio. Formula di assai ardua applicazione. Come troverebbero gli agenti il capitale circolante necessario per l'esercizio? Se lo dovesse fornire lo stato, questo non correrebbe troppi rischi, senza alcuna garanzia, nell'abbandonare in mano a nullatenenti la gestione di un capitale del valore di parecchi miliardi o decine di miliardi di lire? Che garanzie darebbero gli agenti del pagamento puntuale del canone? Come sarebbe governata questa cooperativa ferroviaria? Che autorità avrebbero i capi di fronte agli inferiori? Come sarebbe mantenuta la ferrea disciplina necessaria in un'azienda così delicata, quando i capi dipendessero più o meno dal beneplacito dei più numerosi inferiori, loro soci nella impresa esercente? A queste e somiglianti formidabili domande è assai difficile rispondere, talché la soluzione della ferrovia ai ferrovieri parve ai più sconsigliabile in confronto a quella della delegazione ad un'impresa privata ordinaria.


52. - e) Pericolosità del fattore "pressione degli utenti". - Vi sono intraprese pubbliche nelle quali è pericolosa la pressione dei consumatori i quali chiedono di continuo una diminuzione dei prezzi pubblici che l'azienda di stato fa loro pagare. I prezzi pubblici, si dice, sono istituiti per qualche finalità, tanto che se essi fossero uguali ai prezzi privati, le intraprese pubbliche non avrebbero ragione di esistere; questi prezzi adunque, per raggiungere il loro scopo, devono essere inferiori ai prezzi privati; quindi, non appena un'intrapresa da privata diventa pubblica, sorge il pericolo che i consumatori chieggano diminuzione dei prezzi. Le pressioni per la riduzione dei prezzi pubblici non si verificano soltanto per i viaggiatori, ma anche per le merci. Alcune regioni possono essere temporaneamente soggette a crisi o difficoltà nella vendita dei loro prodotti: se le ferrovie sono in mano a privati delegati, questi certo non vorranno andare incontro alla propria rovina per favorire i colpiti dalla crisi; questi ultimi, invece, se lo stato è il gerente dell'azienda ferroviaria, pretendono di essere soccorsi, mercé il trasporto delle loro derrate a prezzi bassissimi; e così infatti ci sono delle tariffe che non hanno alcun fondamento tecnico - economico, ma sono motivate unicamente dalla necessità di soccorrere regioni disagiate. Non si vuole con ciò dire che lo stato non debba usare una politica di prezzi pubblici che sia atta a promuovere il trasporto di merci povere e che non debba perciò sottostare magari a perdite temporanee. Anzi, vedremo in seguito come sia ufficio dello stato ferroviere di foggiare per tal modo le tariffe da rendere massimo il vantaggio del trasporto degli utenti. Ma se la riduzione si estende da taluni luoghi soltanto a tutto il paese e a tutte le merci indistintamente, il costo di esercizio dell'impresa diventerà superiore al preventivo, giungendosi magari in definitiva all'ideale, per gli utenti, della ferrovia così detta gratuita. Ma poiché nessun servizio può essere attuato senza un costo di produzione, la gratuità è in tal caso soltanto metaforica e si ridurrà a questo: che non pagheranno più i viaggiatori e gli speditori di merci, ma pagheranno i contribuenti che forse dovranno sottostare ad imposte più elevate per sopperire alle spese ferroviarie, quand'anche non si servano mai delle ferrovie stesse. Questo inconveniente si verifica per l'appunto nell'esercizio di stato.


53. - f) È da tenersi conto altresì della pressione dei fornitori delle imprese pubbliche. - Oltre quella dei consumatori e degli agenti, l'impresa pubblica deve temere un'altra pressione: quella dei fornitori delle materie prime, dei combustibili, del macchinario di cui essa abbisogna. Una impresa delegata non sottostà a simili pressioni; perché si può supporre che i suoi amministratori abbiano per unico intento di comprare sul miglior mercato, non monta se nazionale od estero, la miglior merce al più basso prezzo possibile. Non così l'impresa pubblica direttamente esercitata dallo stato. I fabbricanti nazionali pretendono che lo stato, quale padre e provvidenza di tutti i suoi concittadini, debba provvedersi esclusivamente all'interno; dando all'uopo la preferenza ai produttori nazionali in confronto ai produttori esteri. Su di che nessuno avrebbe nulla da ridire se la preferenza fosse data a parità di condizioni. Non così la intendono gli industriali nazionali; i quali cominciano a chiedere la preferenza anche se il loro prezzo è del 5% superiore a quello più basso dei concorrenti esteri, prezzo quest'ultimo il più spesso già caricato di forti dazi protettivi; poi vogliono che la preferenza sia data anche se il loro prezzo è superiore del 5% non più al basso dei prezzi esteri, ma alla media dei tre o cinque prezzi più bassi esteri; poi ancora vogliono escludere dal formare la media il più basso od i due più bassi prezzi esteri, dichiarando che trattasi di prezzi inferiori al costo e perciò sleali; in seguito ancora non si contentano del 5% e vogliono il 10%. Finalmente, chiedono ché ad alcuni appalti siano ammessi solo concorrenti nazionali. E quando il legislatore ha accettato tutte queste condizioni, i fornitori, posti al sicuro dalla concorrenza, si coalizzano e si fanno pronti ad imporgli prezzi di monopolio. Che meraviglia, dopo ciò, che il costo di esercizio delle imprese esercite direttamente dagli enti pubblici sia elevato? L'unica garanzia per ottenere prezzi bassi, od i più bassi possibili, è la concorrenza; e questa non si ha quando lo stato stesso la distrugge, concedendo privilegi a talune dei concorrenti a danno della collettività. I fornitori nazionali per farsi preferire hanno un ben giusto mezzo, consentano all'interesse pubblico, che è quello di fornire merci uguali a prezzi più bassi o merci migliori a prezzi uguali a quelli dei concorrenti esteri. Tutto il resto non è che un mezzo per vendere allo stato a prezzi che nessun privato accetterebbe e che quindi nemmeno lo stato dovrebbe accettare nell'interesse della generalità. Le considerazioni ora fatte riguardano l'ipotesi che le preferenze concesse dallo stato siano rivolte a procurare vantaggio ai fornitori delle imprese pubbliche. Esse non riguardano l'altro caso in cui quelle preferenze siano invece volute dallo stato medesimo per conseguire fini reputati dallo stato di interesse al pubblico. È il caso della politica detta autarchica. Qui lo stato vuole conseguire certi fini; ed è pronto a sostenere, temporaneamente e forse anche permanentemente, costi più elevati di quelli che si dovrebbero sopportare se si ricorresse all'estero. L'elemento "costo" non è qui il più rilevante; anzi il "maggior costo" può essere condizione necessaria per la consecuzione dello scopo voluto dallo stato. Ma deve essere "maggior costo" sostenuto dallo stato nell'interesse "pubblico", non mai col risultato di procacciare maggiori profitti ai fornitori.


54. - g) Il tesoro dello stato non può assumere di non veder diminuito mai il reddito netto. - Pericolo di veder trascurati gli ammortamenti. - A queste pressioni un'altra se ne aggiunge in contraddizione ad esse; il tesoro dello stato vuol talvolta ottenere quel tanto di reddito netto a cui s'era abituato o su cui aveva fatto assegnamento per pagare almeno in parte gli interessi e l'ammortamento dei capitali presi a prestito per gerire la stessa pubblica impresa. Le ferrovie di stato si trovano così sottoposte ad una quadruplice pressione in senso opposto: dei ferrovieri per l'aumento delle paghe, degli utenti per la diminuzione delle tariffe, dei fornitori per l'aumento di prezzo delle loro forniture e del tesoro per il consolidamento del reddito netto. Come se ne esce? La soluzione si trova facilmente ed è quella di affidare la risoluzione del problema del bilancio ai posteri. Basta far figurare un reddito invariabile anche se le spese aumentino e scendano le entrate: e si ottiene l'intento specialmente con il trascurare o diminuire gli ammortamenti. L'ammortamento è l'operazione economica per cui si mette da parte una determinata somma per potere entro un certo tempo ricostruire quel valore che tecnicamente si è andato esaurendo negli impianti eseguiti. Supponendo una nuova spesa per materiale rotabile di 50.000.000 lire, coperte con il prestito, nel bilancio delle ferrovie dovrà essere iscritta ogni anno una tale somma che (supponendo di circa 40 anni la vita media del materiale acquistato) conduca alla ricostituzione dei 50 milioni in 40 anni, quando cioè i carri si saranno logorati e non avranno più che un valore zero. Occorre all'uopo che non si diminuisca, in isfregio alla saggia norma ora detta, la quota di ammortamento al mero intento di chiudere in pareggio o con avanzo il bilancio. In una intrapresa delegata, il pericolo di trascurare gli ammortamenti è minore; perché se anche non se ne curassero gli amministratori, c'è un giudice indipendente, la borsa, la quale valuta le azioni e le obbligazioni emesse dalla società delegata non al valore nominale, e neppure al valore che piace agli amministratori di fissare, ma al valore che effettivamente hanno. La borsa valuta care le azioni e le obbligazioni se si fanno gli ammortamenti necessari e quindi il patrimonio sociale è mantenuto in buono stato; e le deprezza se si trascurano. Onde in questo caso gli azionisti sono messi sull'avviso; ed il consiglio di amministrazione deve prendere provvedimenti. Questo freno non esiste nell'esercizio di stato, perché non esistono azioni; e le obbligazioni emesse dallo stato per sopperire alle spese degli impianti ferroviari non possono deprezzare, se anche la ferrovia va male, perché esse sono garantite non dalle sole entrate ferroviarie ma da tutte le entrate dello stato e quindi anche dalle imposte.


55. - I pericoli di tal genere saranno molto meno gravi in un impianto per l'acqua potabile, perché in questo e le condutture siano caso, quanto gli impianti fatte bene, la durata potrà essere di secoli; cosicché non essendo in questo caso molto forte la spesa di ammortamento, l'esercizio diretto non presenta gravi inconvenienti. Nelle ferrovie, invece, il materiale mobile va soggetto ad una rapida svalutazione, non solo fisica, ma economica. È quindi necessario un continuo rinnovo di materiale se non si vuole conservare in vita un materiale antiquato se non si vogliono aggravare eccessivamente le generazioni future.


56. - Le osservazioni ora fatte non hanno riguardo ad un paese piuttosto che ad un altro, ad un'epoca piuttosto che ad un'altra; ma sono il riassunto di osservazioni di molte e varie esperienze storiche. È ovvio che la pressione degli interessati sarà maggiore o minore a seconda della educazione politica, della forma di governo, della potenza dell'opinione pubblica a difesa degli interessi generali. Quindi un sistema di esercizio diretto che in un paese può condurre a risultati finanziariamente disastrosi, in un altro può essere applicato con successo. Qui si è voluto solo mettere in luce le circostanze delle quali occorre tener conto per risolvere caso per caso convenientemente il problema.


C) Terzo problema

57. - QUALI SONO I DIVERSI METODI DI ESERCIZIO DIRETTO O PER DELEGAZIONE DELL'IMPRESA PUBBLICA? - Quando si sia risolto sulla base delle considerazioni precedenti il primo quesito: se l'impresa sia pubblica, ed il secondo: se sia meglio esercitarla direttamente o per delegazione, rimane da risolvere il terzo problema: quale sia il metodo da seguire sia nell'un caso che nell'altro.


58. - I DIVERSI TIPI DI ESERCIZIO DIRETTO - L'ESERCIZIO COME UNA BRANCA ORDINARIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. - Il tipo più semplice di esercizio diretto e che si applica appunto nei casi più semplici è quello in cui lo stato (o la provincia, o il comune) esercita l'impresa per mezzo dei suoi funzionari, come un ramo ordinario dell'amministrazione pubblica. Ciò accade per le imprese più semplici, per le quali non francherebbe la spesa di creare un'amministrazione a sé stante. Sia, a ragion d'esempio, l'impresa delle pubbliche affissioni in una città. Basta un impiegato, qualche ufficiale d'ordine e una squadra di attacchini. In certi giorni quel funzionario o i suoi dipendenti possono persino essere, per mancanza di lavoro, adibiti a funzioni affini. Ciò sarebbe difficile se si trattasse di una amministrazione autonoma; non lo è più se si tratta di un ufficio ordinario dell'amministrazione pubblica.


59. - AZIENDA CON BILANCIO AUTONOMO. - Per lo più, il metodo ordinario non è tuttavia soddisfacente, perché non consente di mettere in, evidenza le entrate e le spese proprie dell'azienda. Si crea allora l'azienda autonoma del gas, o della luce elettrica, ecc. Se l'autonomia è solo di bilancio, essa consiste unicamente nel versare tutte le entrate dell'azienda in una cassa speciale e nel far fare tutte le spese di essa dalla medesima cassa. Così si sa se l'azienda si chiude con un profitto o con una perdita. L'autonomia è meramente contabile, non di gestione; ma anche così limitata, essa fornisce notizie preziose, le quali permettono di correggere errori, ridurre le tariffe troppo pesanti o diminuire le spese.


60. - AZIENDA CON AMMINISTRAZIONE AUTONOMA. - Si fa un passo innanzi quando, oltre all'autonomia di bilancio, si ha la creazione di un'amministrazione speciale per gerire l'impresa il cui esercizio fu assunto dallo stato. L'impresa non è più gerita da un direttore generale dipendente direttamente dal ministro, dal quale ultimo discende tutta l'autorità ed a cui fa capo tutta la responsabilità. Invece si ha una ripartizione di poteri; il ministro ha taluni poteri propri, a lui riservati, di solito per le deliberazioni di maggior momento. Al disotto di lui un "consiglio di amministrazione", con poteri propri di prendere deliberazioni definitive, senza bisogno di attendere l'autorizzazione del ministro, per certe altre materie, pure importantissime. Finalmente, il direttore generale, a cui sono riservati altri poteri di deliberare, senza revisione o controllo, su materie d'importanza minore. Scopo di tale sistema è di introdurre nelle imprese esercitate dallo stato o dai comuni un po' dello spirito industriale di sottrarre l'azienda alle influenze politiche. Membri del consiglio e direttori generali sono tecnici, uomini tratti dall'industria, che hanno l'abitudine alle pronte deliberazioni. Non si può del tutto raggiungere lo scopo di reggere le imprese statizzate con spirito industriale, perché nel maneggio del denaro pubblico sono necessari controlli e regolamenti meticolosi, da cui può fare astrazione il privato il quale lavora nel suo interesse. Ma un qualche risultato utile pur si ottiene.


61. - ESERCIZIO PER DELEGAZIONE. - Talvolta, invece, si delega l'esercizio dell'impresa ad un concessionario, singolo o società, il quale esercisce l'impresa non a suo talento, ma in conformità di una convenzione, con allegati quaderni di oneri, tariffe, ecc.


62. - I DIVERSI TIPI DI DELEGAZIONE A PRIVATI - LA QUESTIONE DEL TEMPO DELLA CONCESSIONE. - Nel concedere a privati la delegazione dell'esercizio di un'impresa pubblica si presenta innanzitutto il problema: per quanto tempo? E sconsigliabile il tempo troppo lungo, per es., 50 anni. Possono nel frattempo cambiare prezzi, costi di produzione, metodi di esercizio, ambiente economico. Il massimo di prezzo stabilito, a garanzia dei consumatori, supponiamo in una lira per unità venduta poteva essere ragionevole nel momento della concessione, se l'unità di prodotto costava appunto, compreso un equo profitto, una lira. Ma se il costo discende poi a 20 centesimi, ecco che il concessionario, pur osservando il capitolato di oneri, può ottenere, utili esorbitanti. D'altro canto, non si può stabilire neppure un tempo troppo breve: 5 anni, perché il concessionario non avrebbe modo di ammortizzare le spese d'impianto, di rifarsi delle perdite iniziali. Bisogna ché il tempo della concessione sia abbastanza lungo, praticamente, in molti casi, da 10 a 20 anni, per consentire al concessionario di impiegare capitali nella industria e di ammortizzarli. Il momento più difficile della concessione è sempre quello degli ultimi anni, quando il concessionario non ha più interesse a spendere nuovi capitali, perché non ha più tempo di ricuperarli. E lascia deperire gli impianti, facendo appena il minimo di riparazioni che gli è assolutamente imposto dai capitolati e nulla più. Perciò è opportuno che le concessioni siano di mutuo accordo rinnovate prima del termine e prima che giunga il punto critico in cui il concessionario lascia deperire gli impianti.


63. - LA QUESTIONE DELLA PARTECIPAZIONE DELLO STATO (O COMUNE) AGLI UTILI NETTI DELLA CONCESSIONE - IL CANONE FISSO. - La concessione ad un privato di un'impresa pubblica che per lo più gode di un monopolio, può essere fatta in modo che il concessionario si obblighi a non superare tali massimi di prezzo di vendita delle merci o dei prodotti, sicché egli non goda se non il comune guadagno industriale. In tal caso nulla è dovuto all'ente concedente. Ma se i prezzi massimi fissati nel capitolato di oneri lasciano un margine, questo deve andare a favore dello stato. L'industriale concessionario non vi ha alcun diritto, perché nel prezzo fu già tenuto conto di un costo comprensivo dell'interesse corrente sul capitale da lui impiegato e dell'ordinario guadagno di intrapresa. Se il margine è noto, lo stato potrà imporre un canone fisso; e in tal caso non nasce alcun inconveniente. Il concessionario, pagato il canone ed osservate le altre clausole del capitolato, può ordinare industrialmente l'esercizio nella guisa che a lui sembri più opportuna.


64.- IL CANONE VARIABILE IN RAGIONE DEL PRODOTTO LORDO. - Ma talvolta il margine non è calcolabile in maniera esatta ed allora lo stato (o comune) deve escogitare un sistema che nel tempo stesso gli assicuri un provento costante minimo e lo faccia partecipare ai maggiori guadagni. Ed in primo luogo il canone può essere fissato in ragione del prodotto lordo dell'impresa. Il metodo è erroneo ed ha le stesse conseguenze dannose che derivano dalle imposte stabilite in ragione del prodotto lordo e che per brevità non si ripetono; bastando il rinvio che qui si la a quella trattazione (cfr. libro secondo, cap. quarto, sez. seconda).


65. - In Italia, lo stato, nelle convenzioni del 1885-1905, con le quali l'esercizio delle ferrovie statali italiane fu concesso alle tre società: mediterranea, adriatica e sicula, cercò di stabilire un canone che fosse possibilmente al sicuro da ogni diminuzione e da ogni alea. Notiamo anzitutto che il sistema delle convenzioni del 1885 non era di concessione intera vera e propria come in Francia, dove i diversi gruppi di linee ferroviarie furono concessi a società private, delegate sotto certe condizioni di tariffa, ecc., le quali società dovevano provvedere a trovare l'intero capitale necessario per la costruzione e l'esercizio delle linee. In Italia si seguì un sistema intermedio, distinguendo l'impianto dall'esercizio, ossia le spese in conto patrimoniale necessarie per la costruzione delle linee, stazioni, per la compra del materiale ferroviario, ecc., dalle spese in conto esercizio che si devono fare per la gestione della ferrovia, come: salari agli agenti, compra del carbon fossile, riparazione ai veicoli ed alle strade, ecc. Purtroppo il sistema misto seguito presentava tutti gli inconvenienti del regime; privato senza eliminare quelli del regime pubblico. Infatti, per provvedere alle spese d'impianto, siccome non se ne potevano incaricare le società, se ne affidò il carico a certe cosiddette casse patrimoniali le quali dovevano provvedere agli aumenti di patrimonio od ampliamenti richiesti dall'aumento del traffico, ecc. A tal uopo le casse erano alimentate con assegni sugli incrementi di prodotto lordo oltre i prodotti iniziali, ossia oltre i prodotti che si avevano prima del 1885. Ora accadde che, specialmente dal 1887 al 1900, gli incrementi di prodotto che si prevedevano non si verificarono. Erano quelli tempi in cui l'Italia attraversava una lunga e grave crisi economica e finanziaria, cosicché, pochi anni dopo la firma delle convenzioni, cominciò a manifestarsi un decremento, poi una stazionarietà nei prodotti lordi ferroviari. Quando le convenzioni si firmarono, la nazione si trovava in un periodo di floridezza che si sperava durevole; ma la rottura del trattato di commercio con la Francia, la guerra d'Africa, la crisi edilizia, la depressione economica mondiale, con ribasso di prezzi, sopravvennero a far diminuire i redditi ferroviari. Epperciò le casse patrimoniali rimasero sprovvedute di dotazioni e gli impianti nuovi, insieme col miglioramento del materiale rotabile, avrebbero dovuto far carico al bilancio dello stato. Il quale bilancio trovandosi anch'esso in disavanzo, male poteva provvedere a spese in conto patrimoniale a pro delle ferrovie. Donde il memorabile disservizio ferroviario che funestò l'Italia negli anni 1905 - 1908, conseguenza della imprevidenza dello stato e dei conflitti d'interesse tra stato e società nel periodo precedente. Anche rispetto all'esercizio il sistema misto era difettoso. Infatti il sistema adottato era quello non del canone fisso ma della compartecipazione dello stato ai prodotti lordi. Siccome si era veduto che negli anni precedenti al 1885 lo stato aveva speso circa il 62,50%, delle entrate per spese d'esercizio, così si disse: alle società esercenti spetti il 62,50% dei prodotti come compenso per l'esercizio e allo stato il 27,50% come sua compartecipazione, andando il restante 10% ai fondi di riserva, diversi dalla cassa per gli aumenti patrimoniali, destinati essi fondi a provvedere ai danni prodotti da forza maggiore ed alla rinnovazione della parte metallurgica dell'armamento e del materiale rotabile resi inservibili dall'uso. I fondi di riserva, che dovevano servire altresì come corrispettivo dell'uso del materiale mobile d'esercizio, si palesarono insufficienti alle rinnovazioni, ossia alla conservazione del materiale esistente; come già la cassa si è visto essere stata incapace a provvedere all'aumento del materiale richiesto dalle nuove esigenze del traffico. Inoltre, il sistema di ripartizione dei prodotti lordi tra le società e lo stato, sia pure che, oltre il prodotto iniziale, la quota delle società discendesse al 56% e quella dello stato aumentasse al 28% e quella dei fondi di riserva e della cassa per gli aumenti al 16%, non era opportuno per nessun verso; in primo luogo perché lo stato poteva non avere convenienza a far nuovi impianti, perché l'aumento dei prodotti conseguente sarebbe andato a beneficio in gran parte delle società, ed in secondo luogo perché le società non avevano interesse a promuovere il traffico con diminuzione di tariffe, perché in questo caso il beneficio sarebbe andato anche a vantaggio dello stato. Invero, una riduzione di tariffa, provocando l'aumento del traffico, ha per effetto un aumento delle spese d'esercizio le quali, secondo il contratto, erano tutte a carico delle società esercenti. Ammettiamo che per l'aumento del traffico in seguito a diminuzione di tariffe si fosse dovuto spendere 100 in più: tutta questa cifra sarebbe a carico delle società; supponiamo che in seguito sempre all'aumento di traffico il prodotto lordo fosse aumentato di 110; se tutto il prodotto lordo in più fosse toccato alle società, esse avrebbero avuto interesse a diminuire le tariffe, perché avrebbero ottenuto un vantaggio di 10, anzi avrebbero avuto il tornaconto anche se il vantaggio fosse stato, per ipotesi, solo di 1 o di 2. Ma date le condizioni del contratto con lo stato, che limitavano la quota parte delle società al 62 o 56% esse non avrebbero percepito che 68,20 o 61,60 unità sull'aumento di 110, mentre il resto sarebbe stato devoluto allo stato. Quindi esse avrebbero dovuto spendere 100 per ottenere 68,20 o 61,6o, il che sconsiglia loro una ardita politica ferroviaria.


66. - IL CANONE VARIABILE IN RAGIONE DELL'UTILE NETTO. - Quando l'impresa si presti ad una sorveglianza esatta sui conti, è piuttosto consigliabile il sistema della partecipazione dello stato ai benefici netti, oltre un minimo d'interesse al capitale impiegato. Per esempio, In Italia l'emissione dei biglietti è affidata alla Banca d'Italia. Siccome il privilegio dell'emissione dei biglietti di banca è redditizio, si dovette studiare il modo di far partecipare lo stato al reddito. Sul reddito netto ottenuto si comincia a prelevare la somma necessaria a pagare il 5% d'interesse al capitale del banco; se c'è un avanzo, su tutto l'avanzo medesimo, ossia su tutta la parte del reddito che supera il 5% del capitale del banco, lo stato preleva la metà, rimanendo l'altra metà al banco esercente. Il sistema funziona da parecchi anni egregiamente, con buoni risultati.


67. - DELEGAZIONE AD UNA SOCIETA ANONIMA CON LO STATO AZIONISTA. - Viste le difficoltà, sia di esercitare direttamente sia di affidare a concessioni le imprese pubbliche, parve a taluno opportuna un'altra soluzione: quella di affidare l'esercizio ad una società di cui sia principale azionista lo stato. Su un capitale di 100 milioni, lo stato sottoscriverebbe per 51 milioni, il resto sarebbe sottoscritto da capitalisti privati. Gli azionisti nominerebbero il consiglio di amministrazione, che gerirebbe l'impresa come un'altra qualsiasi impresa privata, con gli stessi criteri di rapidità, oculatezza, economia. Se ci saranno utili, lo stato vi parteciperà in proporzione alle proprie azioni. L'esempio più noto di società con lo stato azionista è quello della società (francese) del canale di Suez, di cui il principale azionista è lo stato inglese, per acquisto fatto di un grosso pacco di azioni dal kedivè d'Egitto. Ma gli esempi si sono moltiplicati, durante e dopo la guerra del 1914-918, sia in Italia come all'estero. Se il sistema presenta qualche pregio innegabile, non bisogna credere che esso risolva senz'altro il problema. Quesiti molteplici si pongono: la maggioranza delle azioni spetterà allo stato od ai capitalisti privati? Se al primo, si troveranno risparmiatori disposti a dare il proprio denaro ad una società dominata dallo stato, senza avere almeno una garanzia di reddito minimo e di una rappresentanza nel consiglio di amministrazione? Se ai capitalisti privati, come potrà lo stato dare il denaro pubblico in padronanza di un consiglio di amministrazione composto in prevalenza di delegati di azionisti privati? Per risolvere queste difficoltà, fu proposto di dare a ciascuna delle due sezioni di azionisti - stato e privati - il diritto ad una proporzionale rappresentanza nel consiglio di amministrazione; e fu proposto altresì che la parte che si trovasse in minoranza, invece di sottoscrivere azioni ordinarie, che fanno correre tutte le alee, potesse sottoscrivere azioni privilegiate, sia per l'interesse, sia per il capitale, danti cioè il diritto a prelevare con priorità una parte degli utili, se utili ci sono, fino, ad es., al 6% o al 7% e a rimborsarsi di preferenza per il capitale nei proventi di una eventuale liquidazione. Ma la altre difficoltà possono sorgere. I rappresentanti dell'azionista stato in seno al consiglio di amministrazione potranno deliberare con quella rapidità di cui godono i consiglieri nominati da azionisti privati? O non vorranno, riflettendo che essi sono custodi di denaro pubblico, riferirne al loro mandante, ossia al loro ministro? E non accadrà quindi che le deliberazioni più importanti non saranno prese e le occasioni migliori saranno perdute per la lentezza dei consiglieri statali a riferire ed a decidere? Le difficoltà tendono in Italia ad essere superate attribuendo la proprietà della maggioranza e per lo più della totalità delle azioni aventi diritto di voto a qualche ente pubblico; il quale si procurerà i capitali necessari con emissioni di obbligazioni od altrimenti. Principale tra gli enti pubblici proprietari delle azioni di imprese pubbliche è in Italia oggi l'I.R.I. (Istituto per la ricostruzione industriale), dal quale dipendono le tre grandi banche di interesse nazionale (Banca commerciale, Credito italiano, Banco di Roma), le massime imprese siderurgiche (Finsider), i cantieri navali, le grandi imprese di navigazione (Finmare), ecc., ossia sovrattutto le imprese che sovra si disse avere carattere pubblico per la loro importanza ai fini degli armamenti.


D) Quarto problema

68. - LA FORMAZIONE DEL PREZZO PUBBLICO. - Ora che si sono vedute quali siano le caratteristiche che distinguono l'impresa pubblica e le condizioni che, a volta a volta, possono far preferire l'esercizio diretto o l'esercizio per delegazione, passiamo allo studio delle norme che regolano la determinazione dei prezzi a cui sono venduti i servizi di esse, prezzi che, come si è detto, sono stabiliti con regole divergenti, se non nelle linee fondamentali, nelle modalità di applicazione, da quelle dei prezzi privati.


69. - Si SCEGLIE L'INTRAPRESA FERROVIARIA COME ESEMPIO PER LO STUDIO DELLA FORMAZIONE DEI PREZZI PUBBLICI. - La teoria dei prezzi pubblici può essere evidentemente formulata in modi diversi a seconda della natura delle singole intraprese pubbliche. Noi non possiamo partitamente esaminare questi vari modi, e ci limiteremo ad esporre un esempio, che è il più caratteristico e quello che presenta maggior interesse; cioè ci riferiremo all'intrapresa ferroviaria. Il riferimento è, da un certo punto di vista, anacronistico; poiché esso parte dalla premessa che le ferrovie siano destinate, per ragioni economiche e tecniche, al regime del monopolio. Il che era vero sino, all'incirca, al 1910. Non è più vero oggi che il mezzo ferroviario è battuto in breccia dalla concorrenza degli automezzi. Ma noi possiamo assumere ancora oggi l'ipotesi del monopolio: 1) come un'ipotesi teorica, utile per studiare il tipo di tariffe conseguente al monopolio; 2) come un'ipotesi la quale, oltrché teorica, esercita di fatto un'influenza spesso decisiva sulle menti dei dirigenti le imprese ferroviarie. Questi agiscono e decidono i tipi di tariffe ancora oggi sulla base dell'ipotesi di monopolio. Epperciò l'ipotesi medesima ha importanza attuale grandissima.


70. - L'INTERVENTO DELLO STATO È DETERMINATO DALLA INEVITABILITÀ DEL MONOPOLIO PRIVATO. - Se esistesse libera concorrenza nelle ferrovie, i trasporti verrebbero eseguiti al costo, con vantaggio degli utenti, mancando così ogni ragione allo stato di intervenire. Senonché l'ipotesi della libera concorrenza nel caso delle ferrovie non ha avuto per lungo tempo alcun riferimento alla realtà. L'esperienza basta di per sé a provarlo; finché è assente la concorrenza degli automezzi, nelle ferrovie esiste una specie di monopolio naturale in mano di una sola o di parecchie società che trovano sempre convenienza ad accordarsi, appunto per l'impossibilità di una perfetta libera concorrenza. Se esse si facessero concorrenza presto finirebbero per ridurre i prezzi di trasporto a meno del costo. In una intrapresa ordinaria, quando gli affari vanno male si potrà sospendere l'esercizio e vendere il macchinario; esso potrà essere venduto per demolizione o passerà intatto ad altre industrie. Ma nell'intrapresa ferroviaria, come si potrebbe utilizzare il capitale già impiegato? La strada non può essere utilizzata; le gallerie restano inservibili. Soltanto i carri ferroviari e le locomotive possono essere venduti e le stazione realizzate in qualche grande città come mercati coperti o aree fabbricabili. In caso di cessazione di esercizio molta parte del capitale impiegato è dunque perduta. Dato che il capitale è fisso, immobilizzato, è naturale che alla società convenga lavorare in concorrenza fino a che ricava il costo vivo di esercizio, e talvolta anche meno. Se il costo è 50 centesimi per viaggiatore - chilometro, i concorrenti possono ribassare i prezzi a 40, a 30, a 20, a 10, fino a zero, nella speranza di vincere l'avversario. Si perde di meno, trasportando in perdita per un anno, piuttosto che rischiare di perdere l'intiero capitale. Ciò alla lunga conduce all'accordo; perché le due società comprendono agevolmente che non è comodo seguitare nell'industria, vendendo a tariffe che sono a mala pena uguali alle spese vive di esercizio e forse neppure a queste. Le due società adunque si accorderanno per fondersi in un'impresa sola, oppure, restando tecnicamente indipendenti, stabiliranno accordi commerciali per la ripartizione del traffico. Così la libera concorrenza dell'intrapresa ferroviaria va fatalmente trasformandosi in monopolio. Instaurato il monopolio, è ben difficile poterlo demolire. Messe d'accordo fra loro le società concorrenti, come potrà un nuovo capitalista avere il coraggio di iniziare la costruzione di una terza, di una quarta linea concorrente per portar via alle altre società riunite una parte del traffico? Il costo è enorme, già si prevede che il capitale impiegato non può dare nessunissima rimunerazione, perché dove c'è concorrenza la tariffa si riduce al costo vivo di esercizio; il capitalista dunque sa che la sorte sua è di non guadagnare; può sperare tutt'al più di farsi ammettere nel gruppo monopolistico e quindi può indursi a costrurre la linea non per fare concorrenza, ma per minacciarla e indurre così gli altri concorrenti a comperarla, forse ad un prezzo maggiore di ciò che la costruzione gli è costata. Il monopolio spessissimo esiste fin dagli inizi; essendovi talvolta infatti disposizioni legislative che proibiscono il sorgere della concorrenza. All'art. 269 della nostra legge 20 marzo 1865 sui lavori pubblici è detto: «Il concessionario di una ferrovia pubblica ha il privilegio esclusivo di qualsivoglia altra concessione di ferrovia parimenti pubblica che congiunga due punti della sua linea o le corra parallelamente, entro quel limite di distanza che verrà determinato nell'atto di concessione». Il legislatore ha voluto impedire così perdite inutili di capitali che sarebbero andati dispersi nelle linee parallele concorrenti le quali alla fine si sarebbero forse fuse in un monopolio.


71. - QUALE SIA IL CRITERIO SECONDO CUI SI FISSANO I PREZZI DI MONOPOLIO - PREZZO UNICO E PREZZI MOLTEPLICI DI MONOPOLIO. - Questa è, adunque, la fine delle intraprese ferroviarie: la costituzione del monopolio. Ed ecco che si ripresenta il problema che si è studiato prima per le intraprese in regime di libera concorrenza. Per queste intraprese si era detto: è inutile l'intervento dello stato perché quando esiste la concorrenza, il prezzo si riduce inevitabilmente al limite del costo. Ma noi abbiamo visto che il prezzo si riduce anche al disotto del costo totale di produzione sino al limite del costo vivo di esercizio e continuando in questa diminuzione oltre misura, la libera concorrenza lascia il posto al monopolio. Qual è il prezzo in questo caso? Quello che il monopolista ha interesse di stabilire. In questo caso, che è il caso reale, c'è un dissidio tra l'interesse dell'esercente e l'interesse dell'utente. Monopolista è un produttore che domina il mercato, producendo egli solo una determinata merce e può quindi stabilire quel prezzo che gli tornerà più conveniente. Nel caso delle ferrovie il monopolio non sarà assoluto, perché limitato da una certa concorrenza, sia pure esigua, di altri mezzi di trasporto che possono servire di freno alle tariffe eccessive. Ad ogni modo si tratta pur sempre di freni di limitata importanza. In sostanza, per i trasporti a grande distanza e che necessitano di una certa rapidità la ferrovia impera sovrana. Perciò, dato che vi sia il monopolio, quale prezzo avrà interesse a stabilire il monopolista? Evidentemente quello che gli dà il massimo guadagno netto: non quindi il prezzo più elevato, il quale distruggerebbe il traffico; non il più basso, perché gli annullerebbe il profitto, ma quello intermedio, tra i tanti possibili, che gli darà il massimo profitto. Anzi, spesso il monopolista cercherà di stabilire non un prezzo unico, ma prezzi molteplici, per ricavare il massimo profitto dal suo monopolio. Se il monopolista fissa, ad esempio, il prezzo unico di 10 cent. per tonnellata - chilometro, egli subisce dite danni: 1) fa pagare 10 cent. anche alle merci ricche che potrebbero pagare 15, 20 e 30 cent. perdendo tutto il maggior lucro che potrebbe così ottenere; 2) perde tutto il traffico sulle merci povere e pesanti, per cui il prezzo di cent. 10 è troppo elevato; né lo possono sopportare. Ed allora egli stabilirà varie tariffe: cent. 30 per le merci più ricche; 25 per le merci ancora di valore; 20 per le merci più correnti; 15 per le merci meno elaborate; 10 per le merci di consumo generale; 5 cent. per le merci povere e pesanti. Egli fisserà la sua tariffa in modo tale da assorbire quasi tutto il vantaggio che il mittente riceve dal trasporto, in guisa da lasciare il minimo margine sufficiente per indurre a spedire. Così il monopolista fisserà le tariffe di prima, seconda e terza classe per i viaggiatori in guisa da trarre partito dalle abitudini, dai gusti, dalla ripugnanza di taluno a viaggiare confuso con il pubblico ordinario, ecc.


72. - NECESSITÀ DELL'INTERVENTO DELLO STATO. - Concludendo, l'esercente, in caso di monopolio, ha interesse di stabilire una tariffa molteplice così frazionata da assorbire a proprio favore tutto il vantaggio del trasporto. Se la merce vale 10 lire per unità nel mercato di produzione e 12 lire nel mercato di vendita, l'esercente la ferrovia ha interesse di stabilire un prezzo di trasporto quasi uguale a 2, e cioè di così poco minore a 2 quanto basti a lasciare ancora al produttore la convenienza di trasportare. Se la tariffa è 1,95, il produttore preferisce trasportare e vendere sul mercato di arrivo a 12, perché 12, prezzo di vendita finale, pur diminuito del costo del trasporto di 1,95 è quantità maggiore di 1O, che sarebbe il prezzo di vendita sul luogo di produzione. Ma appunto questa massima convenienza riguardo all'esercente fa nascere la necessità dell'intervento dello stato. Lo stato interviene cioè per far sì che l'esercente non assorba egli, con le tariffe molteplici, tutto l'utile derivante dal trasporto. Lo stato però, intervenendo, ha interesse a conservare il sistema, già stabilito dal monopolista, delle tariffe molteplici. Infatti, se lo stato stabilisse una tariffa unica, ricadremmo nel caso di prima, in cui andava perduta una parte di trasporti possibili ad effettuarsi, ossia il trasporto delle merci povere.


73. - METODO SEGUITO DALLO STATO. - Lo stato non fisserà dunque una unica tariffa di 8 centesimi per tonnellata - chilometro, sebbene 8 sia minore del 10 che stabilirebbe l'esercente privato, se dovesse contentarsi di un unico prezzo. Rimarrebbe l'inconveniente che abbiamo già esposto. Invece lo stato adottando ancora il metodo delle tariffe molteplici, invece di fissare, come farebbe il monopolista privato, i prezzi di 30, 25, 20, 15, 10 e 5 centesimi per tonnellata - chilometro, adotterà, rispettivamente, i prezzi di 20, 15, 10, 8, 6, 3, ossia prezzi tutti più bassi. Con qual criterio li fisserà? Non più con lo scopo di ottenere il massimo utile netto, sibbene con l'altro molto diverso di coprire il costo totale di produzione del servizio di trasporto e di lasciar così godere all'utente un vantaggio nel trasporto, che il vettore privato avrebbe confiscato a suo beneficio.


74. - LO STATO PUÒ PERÒ STABILIRE DEI PREZZI MOLTEPLICI PUBBLICI ANCHE DELEGANDO L'INGERENZA AD UN PRIVATO. - Ma ammesso questo principio, sarà indispensabile a tal uopo un esercizio diretto da parte dello stato? Questo è il secondo problema che si deve sempre esaminare in tema di pubbliche intraprese, quando già sia dimostrata la necessità di un intervento dello stato. Non c'è nulla di assurdo nel pensare che sia possibile per lo stato la delegazione dell'intrapresa ad una società privata, per mezzo di un capitolato che fissi le tariffe a seconda della merce. La società cioè deve essere vincolata allo stato da una serie di patti di cui i più importanti sono appunto quelli riferentisi alle tariffe ed alla classificazione delle merci nelle varie categorie di quelle. Se il periodo di concessione non è più lungo di dieci o quindici anni, è possibile fissare tariffe economicamente convenienti per quel periodo di tempo e fare una classificazione delle merci in guisa che l'esercente privato, anche volendo, non riesca ad ottenere un utile superiore a quello che otterrebbe lo stato. Il principalissimo vantaggio dell'intervento dello stato è quello, in sostanza, di fissare i prezzi pubblici. E questo intento lo si può ottenere anche mediante delegazione ad un'impresa privata concessionaria. Privata, si disse, ma meglio si direbbe semi-pubblica perché l'impresa concessionaria non è più veramente privata, ossia libera assolutamente delle sue azioni; ma è semi-pubblica, ossia vincolata a obblighi di tariffe massime, di viaggi, ecc., ecc.


75. - COME GLI ERRORI SIANO MENO PERICOLOSI NEL SISTEMA DELLA DELEGAZIONE AD UN'INTRAPRESA PRIVATA CHE NELL'ESERCIZIO DIRETTO. - Anzi, in questo caso i danni possono essere meno facilmente riparabili; infatti, se si concede l'impresa ad una società con un canone fisso, e la classificazione è stata, per ipotesi, sbagliata, di guisa che l'esercente non ottenga soltanto la somma che deve pagare come canone allo stato, ma un utile maggiore; i conti metteranno questo fatto in luce, e in base a ciò alla scadenza del contratto si muterà la classificazione delle merci e si correggerà l'errore. Inoltre, si potrebbe usare il sistema stabilito per gli istituti di emissione, cioè, quando la società ottenga un provento netto superiore ad un limite prestabilito, addivenire ad una ripartizione del maggior utile fra lo stato e l'esercente. Se invece lo stato, esercente diretto, applica una tariffa errata e ottiene un margine nel bilancio, nasceranno agitazioni da parte del personale ferroviario per ottenere aumenti di paghe, degli utenti per ottenere ribassi immediati di tariffe, con grave danno per la stabilità del bilancio stesso nel caso che il maggior utile fosse dovuto a circostanze transitorie. Nell'economia dell'esercizio diretto delle ferrovie, può anche darsi che lo stato stabilisca tariffe che non gli danno modo di coprire l'interesse e l'ammortamento dei capitali impiegati. L'Italia si trova appunto in una situazione consimile, perché, per quanti sforzi si siano fatti, l'azienda delle ferrovie di stato non è mai riuscita a versare al tesoro una somma di utili, sufficienti a pagare per intero l'interesse e l'ammortamento sul capitale "antico", e cioè investito al 1 luglio 1905; i quali sono appunto a carico direttamente del tesoro.


76. - IN TEMPI DI COSTI CRESCENTI, LA DELEGAZIONE A PRIVATO CONCESSIONARIO È UNA SALVAGUARDIA PER GLI UTENTI CONTRIBUENTI. - Quale dei due metodi è meglio in grado di procacciare ribassi di prezzi agli utenti? Il problema non è più quello politico, a cui sopra si accennò, se gli utenti siano in grado di esercitare a tal uopo una pressione politica sullo stato. Il problema è invece: dato che aumentino i costi di esercizio delle ferrovie, con qual metodo gli utenti ed i contribuenti congiuntamente sono meglio garantiti da un rialzo delle tariffe? Nel caso dell'esercizio diretto, lo stato ha tre vie aperte dinanzi a sé: ridurre i costi, rialzare le tariffe a carico degli utenti, far sopportare una maggior perdita ai contribuenti. Fare economie, far rendere di più il personale, utilizzando meglio i carri oppure aumentare le tariffe (a carico degli utenti) o le imposte (a carico dei contribuenti). Lo stato può senz'altro ricorrere a qualcuna di queste vie, quando lo voglia. Gli ostacoli possibili si superano quando la necessità spinga l'erario ad un rimedio. Quando l'esercizio è delegato ad una società concessionaria questa non può aumentare le tariffe senza il consenso dello stato. Quest'ultimo, invece di aver interessi propri, erariali, contrastanti agli interessi degli utenti e dei contribuenti, si erige difensore di essi, ed ostacola tenacemente ogni proposito della società di aumentare le tariffe.


77. - Un esempio di ciò ci è fornito dalla relativa facilità con cui nei paesi ad esercizio diretto, negli anni dal 1918 poi, in seguito al costo crescente di esercizio (ondate dei prezzi all'aumento, ecc.), furono ripetutamente aumentate le tariffe dallo stato esercente, in proporzioni ragguardevoli; e dalle estreme difficoltà con cui le ferrovie private americane poterono ottenere, dopo anni ed anni di lotta, e di dimostrazioni giudiziarie in contraddittorio con gli utenti, dalla Interstate Commerce Commission (commissione federale di sorveglianza sulla gestione delle ferrovie negli Stati Uniti) l'autorizzazione ad elevare le tariffe fino al massimo moderatissimo del 5% e del 10%, per una parte sola del territorio, e per una parte sola delle merci. Lo stato ha una tendenza spiccatissima a rovesciare sugli azionisti il maggior costo di esercizio; ed è questa una potente molla che spinge le ferrovie ad inoltrarsi sulla via dura e faticosa delle economie e semplificazioni e perfezionamenti di esercizio; essendo loro preclusa quella facile degli aumenti delle tariffe. Di che si giova, in ultimo, l'intera collettività. Un altro esempio calzante si ebbe durante la guerra europea. Aumentati in Italia enormemente i prezzi del carbone, e quindi i costi del coke e del gas-luce, i comuni esercenti diretti delle imprese di gas non ebbero ritegno veruno nell'aumentare i prezzi del gas per i consumatori. Dovevano forse le finanze dei comuni cadere in rovina? Dove invece le imprese di gas erano esercite da compagnie concessionarie, i comuni si fecero paladini degli interessi dei consumatori. Dovevano forse lasciare spogliare gli utenti dagli avidi azionisti delle ricche società del gas? Onde divieti, ostacoli, contro i tentativi delle società di aumentare i prezzi. I prezzi furono aumentati, ma solo dopo lunga resistenza.


78. - ANCHE NELLE IMPRESE PUBBLICHE SI USANO I PREZZI MOLTEPLICI. - Abbiamo ora veduto quale sia la regola fondamentale a cui si ispirano i prezzi pubblici: essere congegnati dal monopolista stato in guisa d ottenere in complesso nulla più e nulla meno del rimborso del costo totale (spesa generale e spesa di esercizio) dell'impresa, distribuendo questo costo complessivo sulle diverse unità di servizio venduto a seconda della capacità delle diverse specie di servizio a sopportarne il peso. Ciò si è dimostrato per il prezzo pubblico detto tariffa ferroviaria; ma vale anche per altra specie di imprese pubbliche. Difficilmente, anzi quasi mai, la differenziazione del prezzo potrà spingersi sino ai limiti a cui arriva nelle ferrovie; e ciò per la maggior semplicità delle altre imprese, che impedisce le minute distinzioni di prezzi. Nelle tramvie si distinguerà fra prezzi delle prime ore del mattino e prezzi delle altre ore. Per l'acqua potabile si potranno stabilire prezzi diversi a seconda del valore locativo degli appartamenti serviti. Dappertutto il criterio sarà lo stesso; rendere massimo il consumo, compatibilmente con la necessità di far fronte a tutto il costo.


79. - CONCORRENZA DEGLI AUTOMEZZI. - Le nozioni sopra esposte fanno astrazione dal fatto caratteristico del tempo posteriore al 1920 e cioè dalla concorrenza, divenuta vivacissima in tutti i paesi del mondo, degli automezzi alla ferrovia. Tuttavia una teoria soddisfacente dei metodi effettivamente segnati nella fissazione dei prezzi di trasporto nel nuovo ambiente di concorrenza non è stata ancora sviluppata per parecchie ragioni:


80. - 1) i sistemi di determinazione delle tariffe non furono sinora mutati dalle imprese ferroviarie. Le tariffe sono tuttora ispirate agli antichi concetti. I dirigenti sono in casi singoli autorizzati a fissare tariffe speciali di favore per mezzo di trattative private con gli utenti più importanti, quando si manifesti la opportunità di controbattere la concorrenza degli automezzi. Per i viaggiatori, le ferrovie cercano con ribassi particolari per treni singolari, per viaggi in comitive, per solennità, gite in montagna, ai bagni, a mostre, ecc. ecc., di assicurarsi la clientela minacciata dalle vetture automobili. Tutto ciò significa che il prezzo di trasporto dal tipo di monopolio tende, qua e là e in modo non sistematico, a ritornare al tipo di concorrenza;


81. - 2) la concorrenza degli automezzi è stata limitata dall'intervento del legislatore preoccupato dei dannosi effetti che essa poteva avere sui bilanci ferroviari. Furono introdotti sistemi di licenze per l'esercizio pubblico del trasporto automobilistico di persone; e sovrattutto per i trasporti con automezzi di merci di terzi. Nei limiti nei quali le limitazioni restrinsero la concorrenza, esse tendono a tenere in piedi il criterio antico di fissazione delle tariffe ferroviarie;


82. - 3) talvolta le imprese ferroviarie si consacrarono esse stesse al trasporto pubblico con automezzi, coordinandolo con il proprio servizio ferroviario; abbandonando i percorsi ferroviari non remunerativi e sostituendoli con quelli automobilistici; aggiungendo, agli antichi, nuovi servizi di presa e consegna a domicilio delle merci trasportate;


83. - 4) una tendenza notevole nella legislazione più recente è quella del coordinamento obbligatorio tra ferrovia ed automezzi; cosicché il lavoro sia ripartito, secondo criteri ritenuti di interesse pubblico e razionali, tra le due specie di trasporto. Nei limiti nei quali siffatta tendenza si affermerà di fatto, tenderà a ricostituirsi la situazione preesistente alla concorrenza degli automezzi. Ferrovie ed automezzi provvederebbero, in tale ipotesi, al traffico congiuntamente. Lo stato veglierebbe a che le tariffe non diano un provento complessivo superiore al costo totale, pur rimanendo i singoli prezzi diversi da merce a merce, da percorso a percorso, da classe a classe, a seconda delle varie possibilità degli utenti di pagare. Nulla sarebbe mutato in principio. Se però l'automezzo avrà avuto la virtù di ridurre il costo dei propri trasporti, e quella di indurre le ferrovie a perfezionarsi l'utente alla fine potrà ottenere il risultato di tariffe situate, a parità di servizi, ad un livello inferiore all'antico, o di servizi, a parità di tariffe, migliori di quelli antichi. Un'altra ipotesi potrebbe essere formulata: che il legislatore assistesse impassibile alla concorrenza degli automezzi, limitandosi a farsi rimborsare tutto il maggior costo di costruzione e di mantenimento delle vie ordinarie da essi utilizzate, in confronto al costo quale si dovrebbe sostenere se di automezzi non si parlasse. Forse non tutta la rete ferroviaria sarebbe abbandonata; ché, per certi trasporti e per certi percorsi, le ferrovie si paleserebbero superiori agli automezzi. Certo, il sistema delle tariffe di trasporto, sia sulle ferrovie che sugli automezzi, subirebbe trasformazioni profonde; avvicinandosi rapidamente al tipo dei prezzi economici variabili a seconda delle condizioni del mercato e tendenti verso il costo di produzione marginale. Ma è ipotesi sulla quale pare fuor d'opera indugiarsi soverchiamente, non essendo notevole la probabilità che essa abbia a trovare di fatto attuazione.


84. - LE VARIE SPECIE DI TARIFFE. - Supponendo dunque che nulla sia mutato nelle grandi linee nei criteri fondamentali della formazione delle tariffe, ci attende ora un altro studio, quello dei modi concreti di attuare il concetto generale, ossa di formare le tariffe dei prezzi. Anche qui ci varremo soprattutto dell'esperienza ferroviaria, che è la più ricca di insegnamenti.


85. - LA TARIFFA A BASE COSTANTE. - La maniera più semplice è la tariffa a base costante, intendendo per base il prezzo unitario che è fatto pagare per ogni unità di trasporto, la quale si può anche chiamare unità di traffico: viaggiatore-chilometro e tonnellata - chilometro. Il sistema a base costante è il più semplice: il prezzo del trasporto è direttamente proporzionale alla distanza, ossia esso viene ad essere aumentato sempre della medesima somma coll'aumentare del numero dei viaggiatori-chilometro e delle tonnellate-chilometro. Se, per esempio, si fissa la base di tariffa in 5 centesimi per chilometro, si avrà la base costante quando il viaggiatore pagherà 5 centesimi per un chilometro, 50 centesimi per 10 chilometri e 50 lire per 1.000 chilometri. Spesso però si comincia a stabilire per la tariffa un minimo che rimane immutato qualunque sia il numero dei chilometri percorsi. Per esempio, un biglietto per viaggiatore non viene venduto a meno di 50 centesimi per quanto breve sia la distanza; il che si capisce, perché vi sono certe spese fisse qualunque sia la distanza percorsa, ad esempio, quelle del biglietto, del bigliettario, del controllo, ecc. A questo minimo si aggiunga poi una ulteriore quota, crescente regolarmente di 5 in 5 cent. per unità di trasporto. La tariffa a base costante, applicata quasi esclusivamente in Italia fino al passaggio delle ferrovie allo stato dà luogo a critiche che sono fondate, così da consigliare l'applicazione di sistemi diversi da questo primo e più semplice.


86. - CRITICA DELLA TARIFFA A BASE COSTANTE. - Tali sono i sistemi di tariffa a base variabile, la quale può essere in senso crescente o decrescente. Il sistema più importante è quello a base variabile decrescente: di quello a base variabile crescente, che ha un'applicazione più ristretta, parleremo più tardi. Il sistema di tariffe a base variabile decrescente si fonda, appunto, sulla critica del sistema a base costante.


87. - LE TARIFFE HANNO PER MASSIMO IL VANTAGGIO DEL TRASPORTO E PER MINIMO IL COSTO PARZIALE DEL TRASPORTO. - La critica muove da alcune considerazioni relative al vantaggio del trasporto e al costo del trasporto. Le tariffe devono essere in funzione dell'uno o dell'altro elemento. La tariffa, è evidente, non può essere superiore al vantaggio del trasporto per l'utente; se il trasporto dà un vantaggio di 5 lire all'utente, la tariffa non può essere di 6 lire. Il minimo limite, d'altra parte, è rappresentato dal costo del trasporto e lo si è già dimostrato; infatti se fosse inferiore ad esso costo, ci sarebbe una perdita per la nazione complessivamente considerata.


88. - IL VANTAGGIO DEL TRASPORTO PER TONN.-KM. O VIAGGIATORE-KM. È DECRESCENTE COL CRESCERE DELLA LUNGHEZZA DEL TRASPORTO - QUINDI DECRESCENTE DEVE ESSERE LA BASE DELLA TARIFFA - Il vantaggio del trasporto nasce da una quantità di coefficienti diversi; rispetto alle merci, esso è uguale alla differenza fra il prezzo che una merce ha nel luogo di produzione e quello che ha nel luogo di consumo. In Sicilia gli agrumi abbiano un determinato valore di 50 lire la cassa di 300 frutti, mentre nell'Alta Italia invece il valore sia di 80 lire. Conviene allora spedire agrumi dalla Sicilia nell'Alta Italia finché il costo del trasporto sia po' inferiore a 30 lire la cassa tanto più converrà quanto più il costo del trasporto stia sotto a questa cifra che è supposta uguale a vantaggio del trasporto. In caso contrario non si effettuerà più. Questo ragionamento, a dir vero, non è completamente esatto, come, in genere, non sono mai esatti questi giudizi in materia economica che procedono con soverchio semplicismo; infatti il costo del trasporto reagisce sulla differenza del prezzo della merce nel luogo di produzione e in quel di consumo. Se la tariffa di trasporto fosse solo di 10 lire ed il vantaggio del trasporto degli agrumi tra la Sicilia e Torino fosse di 30 lire la cassa (differenza tra i due prezzi di partenza e di arrivo), subito ci sarebbe convenienza ad organizzare il grande trasporto degli agrumi. Speculatori si recherebbero in Sicilia ed effettuerebbero i trasporti della merce facendo aumentare i prezzi a Palermo per la gran richiesta e diminuire i prezzi a Torino per la cresciuta offerta, fino a che la differenza del prezzo tra Torino e la Sicilia non fosse superiore al costo di trasporto. Ma noi possiamo fare astrazione pel momento da questa reazione del costo di trasporto sui prezzi e possiamo supporre che il prezzo del trasporto sia uno soltanto degli elementi che influiscono sui prezzi, ed essendo quindi, la sua, un'influenza parziale, possiamo ritenere che in un primo momento essa sia trascurabile ed i due prezzi siano perciò indipendenti dal costo del trasporto. È dunque lecito affermare che il prezzo del trasporto non deve essere superiore al vantaggio del trasporto. Questa tesi generale porta alla condanna della tariffa a base costante. Infatti, se questa fosse razionalmente giustificata, vorrebbe dire che il vantaggio del trasporto cresce proporzionalmente al crescere delle distanze. Ossia, poiché la tariffa non deve andare al di là del vantaggio del trasporto, questo dovrebbe crescere nelle medesime proporzioni con cui cresce la tariffa; così se lo speditore ricavasse un vantaggio di 5 cent. a spedire una tonnellata a un chilometro dovrebbe ricavarne uno di 50 a spedirla a 10 km., di 50 lire a 1.000 km., ecc. La distanza dovrebbe essere un coefficiente di alimento di prezzo regolare; dovrebbe bastare lo spedire una merce a 10 km. per potersela far pagare 50 cent. di più che sul posto; mentre spedendola a 100 km. ci si dovrebbe attendere a vendere a 5 + 50 lire quella merce stessa che sul posto si vende a 5 lire. Ora ciò appunto non si verifica; poiché normalmente il vantaggio del trasporto cresce in misura minore della distanza. Lo stesso dicasi per i viaggiatori, specialmente per quelli di commercio. Essi per breve distanza possono avere vantaggio a viaggiare. Ma se le distanze crescono ed essi devono aumentare le spese, gli affari non crescono punto necessariamente in ragione dell'aumento di spesa. Noi abbiamo quindi dimostrato che per ciò che si riferisce al vantaggio dei trasporti l'aumento non è proporzionale all'aumento della distanza.


89. - ANCHE IL COSTO DEL TRASPORTO NON CRESCE NELLA STESSA PROPORZIONE DELLE DISTANZE. - Rispetto al costo del trasporto si può dire, in altri termini, la stessa cosa. Anche il costo del trasporto non cresce nelle stesse proporzioni con cui cresce la distanza. Infatti, se il viaggio è brevissimo, il costo per unità di trasporto è molto alto perché deve coprire le spese fisse inevitabili all'inizio del trasporto: il rilascio del biglietto, il controllo, le spese di stazione, le spese dell'amministrazione centrale, le spese di carico e scarico sono le stesse tanto per chi viaggia o spedisce merce a 10 km. come a 100; quindi il costo di ogni chilometro risulta più basso nel secondo caso che nel primo: perché l'identico costo, per esempio, 1 lira, bisogna nell'un caso dividerlo per 10 e nell'altro sì può dividere per 100.


90. - LE TARIFFE A BASE VARIABILE DECRESCENTE. a) Tariffa differenziale a base variabile decrescente applicata all'intero percorso. - Da questo fatto, appunto, è sorta l'idea di fare la stessa cosa per le tariffe, di stabilire, cioè, un sistema di tariffe a base variabile decrescente in cui si prendono basi diverse e sempre più piccole per calcolare le tariffe. Avremo anzitutto la tariffa differenziale a base variabile decrescente applicata all'intero percorso. Il principio della differenzialità fu all'inizio applicato nel senso che per le distanze maggiori si adottò bensì una base minore, ma questa agì su tutta la distanza a cominciare dal principio. Il sistema è difettoso perché può darsi che il percorso minore, a cui è applicata una tariffa unitaria (per km.) maggiore, paghi di più del percorso maggiore, a cui si applichi una tariffa unitaria minore. Il difetto è frequente nei passaggi da una zona di tariffa a quella successiva e dicesi difetto od errore del salto. Esso è proprio anche, in senso inverso, nei sistemi di imposte progressive, in cui le aliquote maggiori si applichino sull'intero reddito più alto, senza distinzione di zona (cfr. Il sistema, libro II, cap. XI, sez. 6a).


91. - Supponiamo che fino a 100 km. valga la tariffa di 8 cent. per tonnellata-chilometro, oltre 100 km. si applichi a tutta la lunghezza la tariffa di 6 cent. per tonnellata - chilometro; oltre i 200 quella di 5 cent. e via dicendo. Così, per esempio, si pagherà:

Per un percorso di km.di centesimi Una tariffa per ogni km. percorso Per tutto il percorso lire
1 8 0,08
10 8 0,80
100 8 8 --
101 6 6,06
150 6 9 --
200 6 12 --
201 5 10,05

Si vede subito quale è l'inconveniente della tariffa: basta confrontare ciò che accade passando dal km. 100 al km. 101, dal 200 al 201. Al km. 100 si paga 8 cent. per km., e quindi 8 lire, al km. 101, benché si viaggi di più, pure, essendo diminuita la base della tariffa, si pagano solo L. 6,06; e così via.


92. - b) Tariffa differenziale a base variabile decrescente applicata ai tratti successivi del percorso. - Per togliere questo inconveniente si ricorse ad un tipo di tariffa differenziale nella quale si applicano basi diverse per i tratti successivi del percorso. Vale a dire che il prezzo chilometrico stabilito per i piccoli percorsi che si chiama base iniziale (supponiamo 8 centesimi) non si applica che ai primi 100 km.; per chi percorre distanze maggiori si aggiunge al prezzo totale dei primi 100 km., calcolato sempre, come sopra, sulla base di 8 cent., una tassa calcolata su una base meno elevata, per esempio, di 6 cent. e ciò per tutti i chilometri percorsi in più fino ai 200 km.


93. - Così evitiamo i salti, perché per un percorso di 101 km. si fanno pagare 0,08 per i primi 100 km. = 8 lire; e poi 0,06 x 1 = 0,06 per il centounesimo chilometro, così da avere un prezzo complessivo di 8,06. Superata la distanza di 200 chilometri si prende per i percorsi successivi una terza base ancora più ridotta, supponiamo di 5 cent. e ciò fino ai 300 km. Cosicché chi percorra 201 chilometri paga per i primi 100 chilometri 100 x 0,08 = 8 lire; per il secondo centinaio di chilometri 100 x 0,06 = 6 lire e per il 201° km. 5 cent.; ed in tutto L. 14,05. E così di seguito. La tariffa in tal modo congegnata è forse la più perfetta, perché il prezzo del trasporto aumenta gradatamente di km. in km., e, pur aumentando sempre meno velocemente, non subisce mai salti repentini nei punti dove si ha un mutamento di tariffa. Questo metodo ha trovato applicazioni numerose anche in altri campi della finanza pubblica; ad evitare, ad es., che la progressività nelle imposte conduca a sbalzi repentini quando si passa dal limite superiore di una categoria di reddito tassata, ad es., coll'1% al limite inferiore della categoria successiva tassata coll'1,50%.


94. - TARIFFE A BASE VARIABILE CRESCENTE. - Prima di por termine a questo argomento dobbiamo ricordare, oltre la tariffa a base variabile decrescente, anche quella cui già si è accennato a base variabile crescente. Può a prima vista sembrare strana una forma di tariffa di questa specie, la quale dovrebbe avere nella prima zona per base 3 cent., nella seconda per base 4, nella terza 5, nella quarta 6, e così via. Può sembrare assurdo, ripetiamo, che si applichi questa tariffa per cui i viaggi sono tanto più costosi quanto più sono lunghi, mentre pare che la ferrovia dovrebbe favorirli come quelli che ha più convenienza ad effettuare. Ma bisogna appunto notare che questa tariffa non si applica per i viaggi a lunga distanza ma esclusivamente per le brevi distanze. In questo ambito è conveniente allo stato favorire con le tariffe più i viaggi brevissimi che i brevi. Il concetto su cui è basata questa tariffa, che dicesi vicinale, è invero il seguente: la ferrovia è monopolista, ma entro certi limiti; perciò lo stato deve pensare che quanto più decresce la distanza tanto più diviene sensibile la concorrenza che le muovono altri mezzi di trasporto o di locomozione: per recarsi da Torino a Moncalieri, se il prezzo della ferrovia è troppo alto, il viaggio potrà inoltre essere compiuto con tramvie, ecc. La spesa sarà forse minore, e minore forse anche il tempo. Per i trasporti di merci, poi, si sa come sia diffusa l'industria dei conducenti. Tra ogni capoluogo di provincia e i centri minori, e talora anche tra varie province, questa industria si esercita su vasta scala, sia per ragioni di tariffa meno elevata, che per ragioni di comodità. Lo stato è quindi interessato ad applicare una tariffa variabile crescente, che però ha avuto applicazione ristretta a talune linee. È evidente che diminuendo la possibilità della concorrenza col crescere della distanza, non sarà più necessario per lo stato mantenere bassa la tariffa. Essa quindi andrà aumentando fino ad arrivare alla zona in cui si inizia il sistema normale della tariffa a base variabile decrescente.


95. - TARIFFA A BASE FISSA, TARIFFA POSTALE. - Un'ultima forma di tariffa trova applicazione propria in un altro servizio: quello postale. È la tariffa a base fissa. Non bisogna prendere troppo alla lettera la parola "fissa". Non si vuole con essa dire che per qualsiasi lettera, di qualunque peso e per qualunque distanza si faccia pagare un medesima somma. No. La tariffa a base fissa si riferisce ad una sola zona di trasporti postali o telegrafici o telefonici; entro la qual zona, del resto abbastanza ampia, il prezzo è fissato in somma sempre identica.


96. - Così, ad esempio, le lettere che vanno oltre il distretto postale e non superano 15 grammi, pagano tutte in Italia per qualsiasi distanza una identica somma di L. 0,50. Per qualunque telegramma che non superi 10 parole a qualunque distanza si pagano L. 2; per avere l'abbonamento al telefono (1939) un privato paga nelle reti con più di 10.000 abbonati L. 575 all'anno qualunque sia il numero delle telefonate. Anche questa tariffa può sembrare alquanto illogica, inquantoché pare che diverso debba essere il casto ed il vantaggio del trasporto di una lettera da Torino a Moncalieri, da Milano a Monza, che da Torino o Milano a Trapani. Ed è infatti diverso. Sembrerebbe quindi giusto graduare le tariffe in proporzione delle distanze, come si faceva prima del 1860 nel Regno di Napoli, nel Lombardo - Veneto, nello Stato Pontificio. Fu sir Rowland Hill, direttore delle poste inglesi, che nel 1830 dimostrò l'errore del sistema a base variabile. Egli fece un calcolo basato sul costo del trasporto delle lettere a distanza diversa: osservò ad esempio, quanto fosse a 100 a 200 a 1.000 km. il costo del trasporto di una tonnellata di lettere; trovò una differenza reale ma così irrilevante rispetto al resto del servizio, che il costo totale poteva quasi considerarsi come fissa qualunque fosse la distanza.


97. - Se si bada, infatti, alla natura del servizio postale, si vede che questo costo si distingue in due parti: vi è la minima rappresentata dal costo del trasporto e si può calcolare nel 2 o 3% del costo totale. Questa parte varia col decrescere della distanza: ma cosa monta una sua pure cospicua variazione proporzionale, quando assolutamente è così poca cosa? parte massima, il 95-98% della spesa, è data dalla spesa iniziale e da quella terminale, cioè: dalla raccolta delle lettere e dallo smistamento per le varie destinazioni; poi, arrivate le lettere a destinazione: nuovo smistamento per le varie zone della città, ulteriore smistamento compiuto dai portalettere, secondo i vari destinatari e consegna alle rispettive dimore. Ora è evidente che se 97 lire di spesa rimangono fisse e solo 3 variano, anche ammesso che queste variino da L. 0,50 a L. 3, la variazione totale sarà solo fra 97+0,50 e 97+3, ossia fra 97,50 e 100; variazione troppo piccola, perché franchi la spesa di tenerne conto. Inoltre, se nel servizio postale si applicasse la tariffa a zone, il servizio stesso crescerebbe di spesa perché gli impiegati, oltre al solito lavoro di smistamento per paesi, ne dovrebbero compiere un altro per zone. Gli impiegati dovrebbero, per ogni lettera, perdere un tempo enorme a sfogliare prontuari per accertare le distanze fra località di partenza e la località di arrivo; e verificare se l'affrancazione è corretta ovvero se bisogna applicare la multa. Tanto tempo andrebbe perso in questo lavoro che il servizio diverrebbe decuplicato e la maggior spesa per lo stato supererebbe quel che ricuperebbesi in più per la tassa così aumentata. Anzi, i prodotti sarebbero diminuiti per il rincaro o la lentezza del servizio. Perciò si è compreso essere miglior partito applicare la tariffa a base unica fissa, che era da noi di 15 e poi fu cresciuta a 20, a 25, a 60 e poi ridotta a 50 centesimi per 15 grammi.



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