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Sullo Statuto speciale per la Sardegna
Atti parlamentari - Assemblea costituente – Assemblea plenaria, Discussioni, Roma, Tip. della Camera dei Deputati, s. d., seduta del 28 gennaio 1948, pp. 4072-4077



[Discussione del disegno di legge costituzionale Statuto speciale per la Sardegna. Gli articoli da 1 a 7 sono discussi e approvati. Viene quindi data lettura all'art. 8, che è del seguente tenore:

«Le entrate della regione sono costituite:
dai nove decimi del gettito delle imposte erariali sui redditi dei terreni e fabbricati, sui redditi agrari e di ricchezza mobile prodotti nel territorio della regione;
dal gettito fiscale, riscosso nella regione, dei monopoli di stato, del lotto e delle lotterie, dei canoni per le concessioni idroelettriche, dell'imposta sulla energia elettrica e sul gas, della imposta ipotecaria, dei diritti erariali sui biglietti dei cinematografi e dei pubblici spettacoli;
da una percentuale dell'imposta generale sull'entrata riscossa nella regione, da stabilirsi annualmente, fra lo stato e la regione, in misura non inferiore al 50%;
da contributi di miglioria ed a spese per opere determinate, da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri, che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia coi principi del sistema tributario dello stato;
da redditi patrimoniali;
da contributi straordinari dello stato per particolari piani di opere pubbliche»].


EINAUDI, Vicepresidente del consiglio, Ministro del Bilancio: Io sento il dovere, onorevoli colleghi, di prendere la parola su questo articolo 8, per manifestare le gravi preoccupazioni che la sua dizione fa sorgere in me a proposito del bilancio dello stato e del suo equilibrio. Passo sopra a qualche particolare anacronistico, come quello della attribuzione alla regione dei diritti erariali sui biglietti dei cinematografi e dei pubblici spettacoli. Se non erro, i diritti erariali sui biglietti dei cinematografi sono già stati trasferiti ai comuni, ed un provvedimento in corso, che si riferisce anche ai comuni sardi, provvede a trasferire altresì i diritti sui pubblici spettacoli. Se questa è un'osservazione della quale si può tener conto, eliminando la conclusione dei diritti erariali sui biglietti dei cinematografi e dei pubblici spettacoli, ha maggiore importanza, dal punto di vista del bilancio dello stato, questo fatto fondamentale: che, in sostanza, allo stato ben poco rimane. In virtù del primo comma, che si riferisce ai «nove decimi del gettito delle imposte erariali sui redditi dei terreni e fabbricati, sui redditi agrari e di ricchezza mobile prodotti nel territorio della regione», del capitolo delle imposte dirette rimangono allo stato soltanto l'imposta completamente ordinaria progressiva sui redditi e le straordinarie imposte patrimoniali, sulle quali, in una legge costituzionale, non si può fare troppo assegnamento, perché le imposte patrimoniali hanno per loro natura, in tutti i paesi, un carattere temporaneo. Sicché, in sostanza, in materia di imposte dirette, rimarrebbe al bilancio dello Stato soltanto il gettito dell'imposta complementare progressiva Sui redditi. Chi si contenta gode! Certo è che il bilancio dello Stato non può trarre oggi molto alimento dalla imposta complementare sui redditi. Il gettito, nella cifra complessiva del bilancio dello stato, è quasi evanescente.

La disposizione corrispondente dello Statuto che sarà proposto per l'Alto Adige, comprende in questo campo soltanto l'imposta erariale sui terreni e sui fabbricati e non quella dell'imposta di ricchezza mobile, riservando l'imposta di ricchezza mobile ad un articolo susseguente, nel quale solo una parte del gettito dell'imposta della ricchezza mobile é devoluta alla regione. Qui, invece, i 9/10 del reddito sarebbero devoluti alla regione.

Nel secondo comma, pur astraendo dalla singolarità per cui sarebbero trasferiti alla regione i diritti erariali sui cinematografi e sui pubblici spettacoli già trasferiti ai comuni e che non si possono trasferire una seconda volta alla regione, resta di fatto che alla regione sarebbe attribuita la massima parte dei tributi indiretti, cioè tutto l'intero gettito dei monopoli di stato, del lotto e delle lotterie, dei canoni per le concessioni idroelettriche, dell'imposta sull'energia elettrica e sul gas, dell'imposta ipotecaria. Allo stato rimarrebbe soltanto l'imposta di bollo e registro, l'imposta sulle successioni, le dogane e le imposte di fabbricazione. Quale parte del gettito totale rimanga allo stato e che cosa sia attribuito alla regione è molto difficile poterlo sapere.

Nel terzo comma, allo stato viene attribuita una percentuale inferiore al 50% dell'imposta generale sull'entrata. L'imposta sull'entrata, come tutti sanno, è una delle colonne fondamentali del bilancio dello Stato. Attribuiamola pure alla regione, ma sappiamo bene però che togliamo allo stato una delle sue entrate maggiori.

Il problema che noi dobbiamo considerare, è di sapere se ci sia qualche regola per poter distribuire il gettito complessivo delle imposte, che finora sono state erariali, fra la regione e lo stato. Debbo confessare che questa regola non la conosco. Forse la Commissione ha scoperto principi sicuri a questo riguardo, ma io confesso di non averne, e confesso di non vedere quale possa essere la regola della distribuzione. In primo luogo, noi non sappiamo nulla intorno a quello che sarà il costo dei servizi passati alla regione. Ci sono dei servizi che passando alla regione non ritengo possano occasionare delle spese rilevanti. Per esempio, per l'articolo 32, l'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della regione e lo stato giuridico del personale sono un qualcosa che si esaurisce nella legge, sono un qualcosa che si esaurisce nello stabilire quali siano gli uffici, ma non possono dar luogo a spese rilevanti.

Per le circoscrizioni comunali, quando queste sono stabilite, non vedo quale debba essere l'elemento di costo. C'è, invece, la materia riguardante opere di miglioramento agrario e fondiario, bonifiche ecc.; ma sono di quelle spese che si possono un po' paragonare alla fisarmonica, nel senso che possono essere allargate o ristrette a volontà, a seconda della disponibilità del bilancio. Non è quindi qualche cosa che possa essere preordinato: è la conseguenza di un'opera o di opere che la regione svolgerà in avvenire e che darà luogo ad un apprezzamento della spesa; ma finora un apprezzamento serio noi non lo possiamo compiere.

Le acque minerali e termali daranno forse qualche reddito, ma non vedo perché siano cagione di spesa. I diritti demaniali sulle acque pubbliche, anch'essi saranno una fonte di reddito più che una fonte di spesa. Per quanto riguarda il turismo e l'industria alberghiera, potrà essere materia di premi che la regione potrà dare in modo minore o maggiore, a seconda delle risorse che la regione stessa avrà; ma non si può a priori stabilire un ammontare di spesa da cui derivi una attribuzione di imposte che finora sono dello Stato e che dovrebbero diventare della regione.

Molte di queste discipline, che sono attribuite alla legislazione primaria o secondaria della regione, non si sa quale ammontare di spesa comportino, e se debbano cagionare un ammontare di spesa o qualche volta, invece, entrate provenienti dal loro esercizio.

Se un criterio per stabilire l'ammontare della spesa noi non l'abbiamo, non abbiamo nemmeno un criterio per quanto si riferisce all'ammontare delle entrate da dividere.

Qui il problema è stato risoluto nel senso che si trattasse dei 9/10 del gettito delle imposte erariali ecc.; risolvendo così in via costituzionale un problema che è di carattere pratico, che è molto difficile risolvere a priori, ed imponendo al legislatore futuro di usare un certo sistema di tassazione dei redditi, che esso potrebbe invece ritenere necessario di mutare.

Finché parliamo quindi di imposta sui terreni, sul reddito agrario, sui fabbricati ecc. siamo su un terreno abbastanza fermo, perché nessuna regione potrà mai tassare una fabbrica, un terreno ecc. che siano ubicati fuori dai suoi confini; ma quando passiamo invece all'imposta di ricchezza mobile, siamo su un terreno assolutamente incerto. Non si può sapere a priori quale sia il reddito di ricchezza mobile prodotto nella regione; ed anzi il pretendere di tassare il reddito di ricchezza mobile prodotto nella regione implica una modificazione sostanziale della legislazione vigente in materia di imposta di ricchezza mobile.

La legislazione vigente in materia di ricchezza mobile, che rimonta al 1864 - e che a parer mio è una delle più sapienti legislazioni relative alla tassazione dei redditi mobiliari che esista nel mondo - questa legislazione è informata al criterio della tassazione nel luogo di residenza del contribuente, dove cioè ha il suo domicilio fiscale, oppure dove la società produttrice del reddito ha la sua sede.

Vogliamo noi modificare questa struttura fondamentale della nostra imposta di ricchezza mobile, creando una figura di reddito che non esiste nella nostra legislazione? Questo è uno dei problemi che io pongo, perché notevoli complicazioni sorgono circa il modo di attuare i nuovi criteri immaginati. Se l'imposta di ricchezza mobile fosse fondata sul criterio della tassazione nei singoli luoghi di produzione, noi potremmo anche accettare la proposta, e studiarne la possibilità di attuazione; ma essendo l'imposta di ricchezza mobile fondata su un criterio completamente diverso, la proposta non trova possibilità di concreta realizzazione.

Una ditta industriale o commerciale è un'unità, le cui parti non possono essere scisse l'una dall'altra. E quindi questo nuovo criterio di difficilissima se non di impossibile applicazione, noi non possiamo affermarlo in una legge costituzionale.

Dunque, poco si sa su quello che sia il costo dei servizi pubblici da passare alle regioni. Difficile apprezzare questo costo, difficile poter anche stabilire quali siano le imposte che afferiscono alla regione, che sono prodotte nella regione. Si sa quelle che sono riscosse nella regione; ma sapere quel che è riscosso nella regione non ci dice nulla su quello che è prodotto in essa e ci obbligherebbe ad una mutazione fondamentale del sistema seguito dalla nostra legislazione fin dalle origini, e che ha dato buona prova.

Per cambiare questo sistema dovremmo mutare molte altre cose nella legislazione italiana sull'imposta di ricchezza mobile. Se poi si sapesse qualche cosa (e non si sa) intorno all'ammontare delle spese e all'ammontare delle entrate che si riferiscono alla regione, sorgerebbero quesiti intorno alla quota che, delle imposte che si producono nella regione, deve spettare alla regione stessa e quella che, invece, deve spettare allo stato. Ora, su questo punto debbo chiaramente manifestare la mia vivissima preoccupazione in materia. Oggi, tanto per fare delle cifre molto grossolane, molto generali, gli enti locali che conosciamo e che sono in atto - le provincie e i comuni - spendono, anzi hanno speso, nel 1947, circa 120 miliardi di lire, compreso il contributo di integrazione che lo stato dà per completare il disavanzo degli enti locali, integrazione che è uno dei più funesti istituti della nostra legislazione finanziaria, perché ha tolto il senso di responsabilità agli amministratori dei comuni e delle provincie. Costoro spendono e poi lo stato paga. Sta di fatto che le spese locali delle provincie e dei comuni sono di quest'ordine di grandezza, circa 120-130 miliardi di lire. Io ho avuto occasione di esporre in un recente Consiglio dei ministri (e la cifra è stata comunicata alle pubbliche stampe) che le previsioni delle spese dello stato al 31 dicembre 1947 si aggiravano, senza tener conto delle perdite per i prezzi politici, intorno ai 1.200 miliardi. Quindi il rapporto tra le spese degli enti locali e le spese dello stato è da 1 a circa 10.

Ammettiamo pure che alle regioni si trasferiscano spese di attuale competenza dello stato, per cui la proporzione tra le spese degli enti locali, compresa la regione, e le spese dello stato diventi anche di due a undici o di tre a undici (sono previsioni grandemente esagerate, a parer mio: al di là non si può certamente andare); non si vede quale giustificazione vi sia per dare, invece, alla regione la massima parte delle entrate oggi proprie dello stato. Noi capovolgiamo completamente il rapporto che vi deve essere tra le spese locali e le spese dello stato, rapporto che ci sarà sempre e che c'è in tutti i paesi, perché in tutti i paesi la massima parte delle spese pubbliche - in Svizzera, come in Inghilterra e negli Stati Uniti - è fatta e sarà sempre più fatta dallo stato.

Non sono gli enti minori i quali spendono di più, è lo stato che, per via della sua crescente potenza od invadenza, per via del suo sempre più profondo intervento - bene o male che sia, non voglio giudicare; ricordo i fatti come sono - per via del suo intervento crescente negli affari economici, è lo stato che spende la massima parte di quella che può essere considerata la spesa pubblica. La quota delle spese di carattere locale, in confronto al totale delle spese pubbliche, sarà di 2 a 10 o, ammettiamo pure per larghezza assurda, di 3 a 10. Questa, dunque, all'incirca deve essere la guida la quale ci deve orientare nella ricerca di una soluzione. Noi dobbiamo riconoscere che la maggior parte delle spese pubbliche continuerà sempre a dover essere sopportata dallo stato; saremo nel rapporto di tre a uno, di quattro a uno, ma non arriveremo mai ad un rovesciamento dei rapporti. Qui, invece, con questa disposizione, noi arriviamo ad un vero rovesciamento dei rapporti: alla regione si dà la massima parte delle entrate generali, allo stato rimane la parte minore delle entrate tributarie. Quindi noi, con questa norma, creiamo un sistema il quale è instabile, un sistema il quale non può certamente durare.

Io mi chiedo se sia opportuno inserire nella Costituzione norme le quali certamente non potranno essere applicate, che daranno luogo ad inconvenienti gravi e che fossilizzeranno la nostra legislazione. Ritengo che sarebbe più opportuna - è un'opinione che io manifesto per la preoccupazione che ho per il bilancio dello stato - qualche disposizione che si richiamasse alla legislazione futura, alla legislazione ordinaria, la quale, a ragion veduta, potrà stabilire quali sono le spese che gravano sulla regione, quali sono le entrate che è possibile riscuotere nella regione, e stabilirà un ordinamento tributario che sia più consono alle esigenze della regione e contemporaneamente a quelle dello stato. Le quali esigenze dello stato non sono oggi qualche cosa su cui si possa passare sopra allegramente.

Io credo mio dovere richiamare l'attenzione dell'Assemblea costituente sulle condizioni, che si possono chiamare - non voglio adoperare delle parole gravi - tragiche della nostra finanza. Non è in un momento nel quale il gettito delle imposte è stazionario (Approvazioni) - nei mesi dal luglio al dicembre non si è mosso dalla cifra di 50-55 miliardi di lire al mese - non è in un momento, quindi, in cui non si possono fare delle previsioni di entrate nel bilancio dello stato le quali siano molto superiori a 700 miliardi di lire, e in un momento in cui le previsioni di spesa al 31 dicembre erano già di 1.200 miliardi di lire, che noi possiamo legiferare allegramente in questa materia e consacrare il diritto di una regione a prelevare a carico del bilancio dello stato la massima parte delle entrate in quella regione. Pensiamo bene a quello che si fa, perché nell'intento di render qualche favore, di arrecare un qualche beneficio ad una regione, noi corriamo il pericolo di impoverire il paese e di metterlo molto meno in grado di sovvenire, com'è suo dovere, le regioni che si trovano nelle condizioni più disagiate. Se noi vogliamo che le regioni più povere possano essere aiutate dallo stato, è necessario che lo stato sia forte, è necessario che esso abbia una finanza in ordine. Noi non possiamo correre il pericolo di aggravare una situazione la quale è certamente di una difficoltà estrema e, come ho detto prima, rasenta quasi il tragico, perché non si sa in qual modo nelle attuali condizioni del mercato monetario, si possa provvedere con prestiti propriamente detti alle pubbliche spese. Noi andiamo incontro a mano a mano che si aumentano le spese che gravano sullo stato, ad un incremento della circolazione monetaria, ad uno svilimento della nostra moneta. Se ciò vogliamo diciamolo chiaramente. Ma, se ciò non vogliamo è assolutamente necessario resistere a norme che possono ostacolare l'equilibrio della finanza dello stato, che è l'unico sostegno della finanza delle regioni.

E devo dire anche che, quando si parla di regioni povere e di regioni ricche, si usa un linguaggio che non può essere considerato adatto alla materia di cui si parla. In realtà esistono, rispetto alla pubblica finanza, soltanto contribuenti poveri, contribuenti mediocri e contribuenti ricchi. Questa è la realtà, ed è una realtà non di regioni o di corpi territoriali locali, ma di persone che pagano le imposte.

Orbene, allo stato col sistema propostoci che cosa rimane? L'imposta complementare la quale colpisce i cittadini soltanto a cominciare da un certo limite; e l'imposta di successione che agisce nelle stesse condizioni. Quindi in sostanza le regioni povere allo stato non danno niente o pochissimo.

Vogliamo questo? Vogliamo che lo stato non possa più riscuotere le imposte nelle regioni che non sono fra le più alte in fatto di ricchezza? Facciamolo pure, ma guardiamo alle conseguenze per la finanza dello stato. Io non faccio proposte precise. Dico soltanto che l'Assemblea costituente nel discutere questo articolo deve guardare chiaramente alla conseguenza che esso ha dal punto di vista generale per il bilancio dello stato. Se vi è un povero, in primo luogo esso è il bilancio dello stato. (Applausi).

> Approfondimento: Le autonomie locali (I)

> Approfondimento: Le autonomie locali (II)

> Approfondimento: Sullo Statuto speciale per la Valle d’Aosta

> Approfondimento: Sull'ordinamento costituzionale dello stato (I)

> Approfondimento: Sull'ordinamento costituzionale dello stato (II)

> Approfondimento: Sul potere esecutivo

> Approfondimento: Sulla Corte Costituzionale

> Approfondimento: Sul Referendum

> Approfondimento: Quanti sono in Italia i proprietari di terre?



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