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Sull'ordinamento costituzionale dello stato (II)
Atti parlamentari - Assemblea costituente - Commissione per la Costituzione - Seconda sottocommissione, resoconto sommario, Roma, Tip. della Camera dei Deputati, s. d. (1946-1947), sedute del 4 settembre 1946 (pp. 97-109) e del 5 settembre 1946 (pp. 111-129)



I

[Discussione sull'organizzazione costituzionale dello stato. Prende la parola Conti, che svolge una breve relazione in tema di potere legislativo; precisa che gli argomenti, di cui occorrerà occuparsi sono: Parlamento, sistema bicamerale, Camera dei deputati, Senato, formazione delle leggi, procedura d'urgenza, limiti costituzionali della legge ordinaria, leggi costituzionali e Assemblea nazionale; infine dà lettura di un progetto di 21 articoli. Ha poi inizio la discussione sul «tema pregiudiziale del tipo di sistema presidenziale, o parlamentare, o misto». Interventi di Tosato, Mortati e Perassi]


EINAUDI: desidera fare alcuni rilievi sulla contrapposizione che si è voluta fare del sistema presidenziale a quello parlamentare.

Nella sua relazione l'onorevole Mortati si è riferito, sovratutto e molto approssimativamente, a precedenti di costituzioni, le quali hanno avuto una lunga durata e delle quali, per conseguenza, si conoscono il funzionamento e gli effetti e quindi si può dare un giudizio ponderato. La maggior parte dei suoi riferimenti sono stati fatti al sistema presidenziale degli Stati Uniti ed a quello parlamentare della Gran Bretagna. Non sono i soli che si potrebbero fare per il problema della scelta fra il sistema presidenziale e quello parlamentare, perché anche in Italia abbiamo uno Statuto che è durato quasi un secolo e che ha dato luogo ad esperienze molto interessanti.

Non è dalla lettera di una Costituzione che occorre ricavare gli elementi più fecondi: la lettera è stata scritta in altri tempi, quando i bisogni erano diversi: più interessante è vedere quale uso si è fatto di quel sistema creato tanti anni fa.

Lo Statuto albertino aveva presentato nelle sue varie applicazioni successive qualche nota abbastanza interessante. Esso, per esempio, supponeva che il senatore fosse di nomina regia, mentre la realtà è stata del tutto diversa. Il re, infatti, non nominava alcun senatore, ma questi erano nominati in secondo o terzo grado, indirettamente dagli elettori, perché questi eleggevano la Camera, che aveva finito per designare il gabinetto, e questo il capo del governo, il quale nominava di fatto i senatori. Così nello Statuto niente si diceva, salvo per la precedenza nel tempo dei progetti tributari a favore della Camera, intorno alle prerogative di una Camera rispetto all'altra; ma lo Statuto fu profondamente modificato circa i diritti del Senato quando, avendo il Senato emesso un voto di sfiducia al gabinetto di Agostino Depretis, questi si alzò e pronunciò cinque semplici parole: «Il Senato non fa crisi». Da allora il Senato non ha avuto più l'autorità di determinare crisi di governo. Ancora: quello che era in realtà il governo cosiddetto costituzionale, nominato dal re, finì per trasformarsi, prima del 1922, in un governo parlamentare, il quale aveva la fiducia della Camera dei deputati e non occorreva che avesse la fiducia del Senato.

Quello che importa sostanzialmente, dunque, nell'esaminare le costituzioni che possono fornire esempi, non è la loro lettera, ma la loro vita. Qui si può osservare che i due sistemi, presidenziale e parlamentare, nella loro vita effettiva, si sono andati avvicinando l'uno all'altro e stanno avvicinandosi ancor più, cosicché noi assistiamo già e assisteremo sempre più quasi al fenomeno di obliterazione della distinzione tra l'un sistema e l'altro.

È evidente che il sistema presidenziale presenta dei difetti grandissimi: può dar luogo ad abusi da parte del presidente, il quale ha una grande autorità. A tale proposito è stato detto che questi abusi hanno negli Stati Uniti d'America scarsa importanza inquantoché esiste il federalismo. Ma si deve aggiungere che coloro che negli Stati Uniti si occupano di questo argomento non mettono in evidenza una connessione diretta tra il sistema federativo e la riduzione della possibilità di abusi da parte del presidente. Negli Stati Uniti, presidente nazionale e governatori statali possono abusare, ciascuno nel proprio campo, senza freni reciproci. E, del resto, negli stati del Centro e del Sud America, che hanno pure un ordinamento federativo, il sistema presidenziale dà luogo a dittature che si succedono l'una all'altra nonostante il federalismo.

Se negli Stati Uniti il sistema presidenziale non ha dato luogo a quegli abusi che si possono temere fondatamente in altri paesi, ciò deriva da altre circostanze e soprattutto dall'esistenza di un potere giudiziario indipendente, il quale in fondo trova la sua forza anche qui in due o tre parole inserite nella Costituzione, per cui il Congresso può fare soltanto delle leggi per l'applicazione della Costituzione. Su queste poche parole si è eretto tutto il sistema giudiziario, il quale si contrappone ed agisce come freno tanto per il Congresso quanto per il presidente. Ma anche questo potere giudiziario si è creato per virtù di uomini, soprattutto per virtù di un grande giurista che ha presieduto per trent'anni la Corte degli Stati Uniti - il giudice Marshall - che ha impresso per un secolo la sua Personalità preminente su l'interpretazione della legge costituzionale. Se alle origini del sistema del potere giudiziario nord - americano ci fosse stato un altro uomo, che avesse interpretato diversamente i rapporti fra i poteri, forse anche questo controllo costituzionale non ci sarebbe stato. In sostanza, non la Corte suprema, ma tutto l'ordine giudiziario esercita sulle leggi il controllo costituzionale, che finisce per essere imperniato sull'idea che i nove giudici della Corte suprema si fanno non di quello che è scritto nella Costituzione, ma di quello che, a loro avviso, deve intendersi scritto, secondo l'interpretazione che essi ne danno. È il criterio della giusta legge, il criterio della legge comune - della common law - che si è introdotto attraverso i giudici.

Non si può nemmeno dire che il freno agli abusi del regime presidenziale negli Stati Uniti derivi dalla forza dei partiti, perché non si deve credere che in realtà i due partiti tradizionali, repubblicano e democratico, siano delle forze che esercitino quell'influenza che taluno suppone. Sono le persone che vengono presentate agli elettori: sono stati Roosevelt e i suoi avversari, domani saranno Truman, Mac Arthur, o il senatore Taft; e la battaglia elettorale si combatte sulle persone dei candidati alla presidenza o, nelle singole circoscrizioni, alla carica di deputati o senatori. E poi nella formazione della legge non intervengono soltanto i partiti, ma intervengono molte altre organizzazioni sezionali che non hanno niente a che fare con i due grandi partiti fondamentali: intervengono le organizzazioni di interessi, le organizzazioni regionali e molte volte accade che le leggi più importanti siano votate non da un partito contro l'altro, ma da un gruppo di maggioranza formato da appartenenti ad ambedue i partiti, contro altri raggruppamenti pure di ambedue i partiti. Per esempio, il trattato recentemente concluso tra gli Stati Uniti e l'Inghilterra per il prestito di 4.400.000.000 di dollari è stato votato da una maggioranza composta da democratici e da repubblicani contro una minoranza composta pure da democratici e repubblicani. Vi sono state, cioè, persone che hanno tradito i loro partiti; fatto abbastanza normale, soprattutto nei casi che eccitano le passioni interne. Non si può nemmeno dire che il sistema dei partiti abbia influenza nell'impedire o accrescere le possibilità di abusi da parte del governo presidenziale, perché il presidente non è veramente sicuro del suo partito se non nel primo anno della sua vita presidenziale, quando avviene la distribuzione delle spoglie. Nel primo anno di nomina, il presidente dispone di una grandissima parte dei posti governativi (non di tutti, perché i maggiori, i più importanti, quelli del servizio civile, sono stati da leggi particolari sottratti all'arbitrio presidenziale) e di cariche che servono a tacitare la massa degli elettori: per esempio, attraverso il postmaster, il ministro delle Poste, dispone di una grande massa di posti e finché non li ha tutti distribuiti tiene a freno il proprio partito; ma dopo, compiuta la distribuzione delle spoglie, i membri del partito possono cominciare a ribellarglisi e spesso gli si ribellano. Infatti accade sovente che molte votazioni fondamentali non avvengono secondo la linea distintiva dei partiti, ma secondo altri criteri che sono economici o sociali, ma sopratutto di interesse regionale: basta ricordare il caso dei tre o quattro senatori degli stati produttori di argento, i quali riescono ad ottenere permanentemente la votazione di leggi in favore dell'argento. Proprio ieri negli Stati Uniti è stato aumentato il prezzo dell'argento da 75 a 90 cents per oncia, per influenza di questi senatori; e non è possibile liberarsi da questa influenza, perché, altrimenti, costoro creerebbero ostruzionismi in altri campi.

Il sistema presidenziale eccita negli Stati Uniti critiche continue, di cui la più importante è stata rilevata dal relatore Mortati, ed è che non esiste in esso una comunicazione tra potere esecutivo e potere legislativo. È vero che i segretari di stato possono presentarsi dinanzi ai comitati, ma questa loro presentazione si rivela quasi sempre poco efficace, in quantoché tradizionalmente i comitati sono moltissimi. Tra le due Camere del Congresso vi sono più di cento comitati, i quali si occupano dei diversi gruppi di leggi e sono indipendenti gli uni dagli altri. Per tradizione secolare questi comitati sono importantissimi, inquantoché in essi si insediano gli anziani, ossia vi si fa carriera: un rappresentante senatore comincia da zero e, via via, procede in uno o due comitati, fino a diventarne presidente di diritto per anzianità: altra consuetudine dalla quale non si riesce a liberarsi. Diventando presidenti per anzianità, essi dispongono della legislazione e fanno si che i disegni di legge "raccomandati" dall'amministrazione (il governo non presenta direttamente i disegni di legge, ma li fa raccomandare dai propri amici, che sono distribuiti nei diversi comitati) siano più o meno presto discussi ed approvati. Se il presidente fa ostruzionismo alla discussione ed alla approvazione di un disegno di legge in un comitato, quel disegno di legge non va avanti. Può darsi che, per anzianità, i presidenti dei singoli comitati appartengano a partiti diversi da quello al quale appartiene il capo dello stato, ed allora la legislazione risulta di una lentezza straordinaria; ed è molto facile per il potere legislativo mettere pastoie all'opera del potere esecutivo. Né si sa mai se un disegno di legge presentato dal potere esecutivo possa essere approvato, a causa della gelosia tra potere legislativo e potere esecutivo e della varia composizione dei cento e più comitati, in cui si dividono i due rami del Congresso, ognuno dei quali, attraverso il presidente, determina la data alla quale si devono esaminare i disegni di legge, la durata della discussione, e se debbano essere o no discussi.

Un altro elemento che rende difficile la collaborazione tra potere esecutivo e potere legislativo nel sistema presidenziale americano - se si vuole costruire un sistema presidenziale, bisogna evidentemente - tener conto di questo difetto – è quello della diversa durata delle Camere e del potere presidenziale. Quando è eletto il nuovo presidente, si elegge una parte delle Camere, e quindi può darsi che il nuovo presidente non abbia neppure la maggioranza nelle due Camere. Questo poi si verifica più frequentemente nel secondo biennio, perché è più facile allora che, per l'oscillare del pendolo elettorale, il corpo elettorale nomini senatori contrari alla politica del presidente, il quale nel secondo biennio della durata del suo potere si trova spesso dinanzi ad una fronda, che nelle due Camere legislative rende impossibile la legislazione. Infatti, una conclusione alla quale sono arrivati tutti coloro che si sono occupati di questo argomento negli Stati Uniti è che il potere presidenziale in quel paese funziona bene soltanto in tempo di guerra; ma all'infuori di quel periodo subisce non di rado, anche con presidenti di grande autorità, una dopo l'altra delle sconfitte sui punti essenziali della sua politica, per il continuo dissidio fra potere esecutivo e potere legislativo. In tempo di guerra funziona, solo perché le due Camere abdicano ai propri poteri, conferendo i pieni poteri al presidente.

Quindi, non solo sono frequenti le proposte, ma c'è un avviamento alla modificazione del sistema presidenziale negli Stati Uniti, ed uno dei passi più importanti in questo senso è stato compiuto dal segretario di stato, ministro degli Esteri, Cordell Hull, durante la guerra. Egli si è posto questo quesito: «cosa accadrà quando il Congresso sarà chiamato ad approvare il trattato di pace? Avremo la ripetizione dell'esperienza di Wilson?». Wilson si trovò alla fine della prima guerra mondiale senza pieni poteri, contro una minoranza irriducibile del Senato, dove, per approvare il trattato, occorreva una maggioranza di due terzi; onde quella minoranza rese impossibile l'approvazione del covenant per la Società delle Nazioni e del trattato di pace tra le nazioni alleate ed i paesi vinti. Cordell Hull pensò che era necessario creare un organo di collegamento tra l'amministrazione ed il Senato: non solo è andato ripetutamente dinanzi al Senato, che è l'organo decisivo per i trattati internazionali, ad esporre e difendere la sua politica di intervento negli affari mondiali, la sua politica anti-isolazionista, ma ha creato un comitato, che durante la guerra era composto di membri di ambo i partiti, il quale approvasse preventivamente le sue idee, che erano poi quelle della costituzione e dell'organizzazione delle Nazioni Unite e di un trattato di pace unitario, così da assicurarsi il consenso preventivo da parte del Senato. Questo è il primo organo di collegamento, che è stato istituito senza bisogno di una modificazione costituzionale, perché è compatibile con la Costituzione esistente, e che si pensa di perfezionare e rendere permanente.

Molti accennano all'idea, pur rimanendo il gabinetto un complesso di segretari di stato di nomina puramente presidenziale, di allargare questo gabinetto ad un numero equipollente di rappresentanti delle grandi commissioni parlamentari. Invece di avere quel numero strabocchevole di commissioni, che sono padrone della legislazione (di cui ha parlato prima) se ne dovrebbe, cioè, avere un numero più ridotto. Poiché i segretari di stato sono nove, si dovrebbero avere nove commissioni per il Congresso e nove per la Camera dei rappresentanti, che potrebbero costituire commissioni miste; ed i relativi presidenti farebbero parte del gabinetto: nominati dal presidente, ma sostanzialmente di emanazione parlamentare. Così il Parlamento potrebbe conoscere in precedenza ciò che il governo vuol fare. Oggi, data la separazione dei poteri (questo è l'inconveniente gravissimo del sistema presidenziale), il gabinetto preordina i disegni di legge, ma le due Camere non ne sanno niente, perché non hanno propri rappresentanti nel governo, e quindi non possono preventivamente darne un proprio giudizio. I disegni di legge arrivano per interposte persone, i cosidetti amici del presidente, alle due Camere i cui comitati hanno verso di essi un atteggiamento di sospetto, perché sono disegni provenienti dal potere esecutivo, su cui le due Camere non hanno alcuna influenza e con cui non hanno nessun collegamento. Se, invece, nel gabinetto, accanto ai ministri segretari di stato, che governano le singole amministrazioni, ci fossero altri nove segretari di stato rappresentanti delle due Camere, questi interverrebbero nella formulazione dei disegni di legge, che arriverebbero alle due Camere sotto l'aureola dell'accettazione da parte dei delegati di queste.

Si osserva, dunque, negli Stati Uniti la necessità di un avvicinamento del sistema presidenziale al sistema parlamentare, la necessità di far sì che il Parlamento abbia voce nella formazione dei disegni di legge preventivamente alla loro presentazione ai due rami del Congresso. Tutti sono d'accordo nel ritenere che, se questo non si fa, il sistema presidenziale, anche quando una forte personalità è a capo del governo, può agire soltanto in circostanze straordinarie, quando il nemico batte alle porte. Fuori di questi casi eccezionali anche un uomo forte, che si trovi a capo del potere esecutivo, anche un presidente che emani indubbiamente dal popolo, si trova nell'impossibilità di sormontare salvo nel primo anno dopo la sua elezione, l'opposizione gelosa del Congresso. Onde una specie di stasi, di impossibilità di funzionamento. Questa è l'opinione - pare - prevalente in quei paesi, della quale già si comincia a tener conto di fatto e per la quale si vogliono cercare dei rimedi.

Il sistema presidenziale americano, dunque, ha funzionato nei momenti di emergenza del paese, e nei momenti in cui a capo del governo si trovavano personalità molto eminenti. Ma questo negli Stati Uniti avviene molto raramente: la norma è quella di presidenti ordinari, i quali vanno benissimo per i tempi di pace, ma vanno incontro all'inconveniente che non possono esercitare una influenza sulla legislazione e si trovano bloccati dall'eterno contrasto col potere legislativo.

D'altro canto, non si può dire che il sistema parlamentare, così come oggi tende ad evolversi, sia così differente dal sistema presidenziale, come si può immaginare. L'esperienza ricordata dal relatore onorevole Mortati mette in luce la evoluzione che si è andata verificando nel sistema parlamentare, perché sempre di più nei paesi d'origine del sistema parlamentare, quello che acquista importanza prevalente, al di sopra del gabinetto, al di sopra della Camera dei comuni - non parliamo della Camera dei lords, che ha una funzione prevalentemente ritardatrice – è il primo ministro. Questa figura del primo ministro nelle leggi non era neppure conosciuta di nome trent'anni fa; era uno qualunque dei membri della Camera dei comuni, il quale, quando si doveva presentare alla sbarra della Camera dei lords per sentire il discorso della corona, era confuso insieme con tutti gli altri membri della Camera dei comuni, e non era nemmeno il più alto nelle precedenze tra i membri del gabinetto. Allora il lord presidente del Consiglio, che oggi non è niente, aveva, invece, teoricamente, dignità molto maggiore di quella del primo ministro. Adesso, da una trentina di anni, questa figura è almeno ricordata nelle leggi. Ma la realtà è che il vero capo della legislazione è il primo ministro, che non è di fatto scelto dalla Camera dei comuni, la quale non lo designa neppure. La forma può essere quella della designazione della Camera, ma è pura forma; la realtà è del tutto diversa, ed è quella stessa che si verifica negli Stati Uniti. Nello stesso modo come negli Stati Uniti, ogni quattro anni, la popolazione nel suo complesso nomina il presidente, che è il capo ispiratore del potere esecutivo, e che tende anche ad essere - e lo è nei momenti supremi - l'ispiratore della legislazione, in Inghilterra è il popolo che designa il primo ministro, è il popolo che lo elegge. Non è il partito laburista che abbia designato Attlee; non è il partito conservatore che abbia designato Churchill; è il popolo che ha indicato, nelle elezioni, Churchill e Attlee, come capi dei partiti mandati al potere. Le masse dei due partiti hanno seguito questi due capi. La legge è quella che è (e in Inghilterra non c`è nemmeno la legge); il costume è quello che è; ma quello che di fatto esiste è che nessun partito oserebbe ribellarsi a colui che è designato dal corpo elettorale come capo - partito: questi è il vero padrone del partito, è il vero padrone della distribuzione dei posti.

In Inghilterra il numero dei posti ministeriali è enorme: tra ministri ed altri personaggi variamente denominati, si hanno settanta o ottanta membri del governo, i quali hanno minore o maggiore importanza secondo l'importanza che dà ad essi il primo ministro. È il primo ministro che li sceglie e stabilisce quali sono quelli con cui si deve consultare di volta in volta, secondo le deliberazioni che intende prendere. Il vero capo, colui che veramente forma il governo e lo ispira, è il primo ministro. I ministri e i sottosegretari sono uomini di fiducia del primo ministro: perciò si dà il caso, che in Italia non si può dare, che un governo di coalizione funzioni, in quanto i membri di esso non sono designati dai vari partiti; i membri di un gabinetto di coalizione sono uomini di fiducia del primo ministro, che hanno accettato di diventare membri di un governo di coalizione in quanto nominati da lui, e sanno che la loro vita ministeriale dipende dal primo ministro e non dal proprio partito. È questa convinzione che fa sì che i governi di coalizione - che si hanno però soltanto in tempo di guerra - possano durare. E anche i partiti non possono esercitare una influenza molto grande sul capo del governo, perché non sono i partiti che dominano il gabinetto, ma è il capo del governo il quale ha avuto la fiducia dal corpo elettorale ed è sicuro di esser seguito, mentre invece, se avesse la fiducia dei deputati, potrebbe anche ad un certo momento vederla venir meno.

Il sistema parlamentare inglese funziona in quanto è congegnato in quella maniera, in quanto cioè la figura dominante è quella del primo ministro, il quale può anche - ove creda che si siano verificate delle ribellioni nel suo partito, o che la coalizione non possa più funzionare - presentare al sovrano la proposta di scioglimento. Questa facoltà di scioglimento, che esiste in Inghilterra, non esiste invece negli Stati Uniti; circostanza che vi è considerata come uno dei difetti più gravi del sistema presidenziale; onde le proposte si moltiplicano allo scopo di dare al presidente della Confederazione la facoltà di scioglimento.

Naturalmente per il caso di uso della facoltà di scioglimento delle due Camere, coloro i quali avanzano questa proposta, la fanno coincidere con l'altra: che lo scioglimento del Congresso implichi anche nuove elezioni presidenziali, cosicché gli elettori manifestino contemporaneamente la propria opinione sul dissidio che si è manifestato tra il presidente e le due Camere. Si reputa da molti negli Stati Uniti che il sistema presidenziale, se potrà superare i pericoli che lo minacciano e che, oltre a quelli internazionali, possono essere anche interni a causa della complicazione sempre crescente della vita sociale e politica del paese, non potrà comunque funzionare se non con questo correttivo. Il quale avvicinerebbe il sistema presidenziale a quello parlamentare, mentre il sistema parlamentare tende a sua volta ad evolversi in senso opposto.

Termina dicendo che ha creduto bene di fare queste osservazioni per evitare che, discutendosi della scelta tra il sistema presidenziale e quello parlamentare, si configurino questi due sistemi come qualche cosa di rigido, come nettamente differenziati l'uno dall'altro. È opportuno tener conto dell'evoluzione che si è verificata nell'uno e nell'altro sistema, per la quale il primo tende già - e molti affermano che deve tendere ancora di più - ad avvicinarsi al secondo, con una comunicazione tra le due Camere e il potere esecutivo, con la presenza nel gabinetto di membri eletti dai due rami del Congresso, col diritto da parte del presidente di promuovere nuove elezioni dei due rami del Congresso e sue proprie contemporaneamente; e d'altra parte, il secondo tende ad avvicinarsi al primo col dare una figura preminente nel governo del paese al primo ministro, il quale è in realtà il vero padrone della legislazione. Teoricamente in Inghilterra, ai singoli membri della Camera spetta sempre il diritto di presentare disegni di legge; ma è un diritto puramente astratto, perché in realtà nessun disegno di legge ha probabilità di essere approvato se non è presentato dal governo, non solo per le materie finanziarie (e questo è un principio indiscusso, perché il disordine delle finanze sarebbe la conseguenza logica del diritto di iniziativa dei membri delle due Camere in questa materia), ma di fatto anche nelle altre materie. Per ogni legislatura inglese si potrà trovare forse un deputato che sia riuscito a fare approvare un suo disegno di legge; e quel deputato diventa famoso, perché è riuscito in una cosa difficilissima, in quanto il tempo concesso per la discussione dei disegni di legge presentati dai singoli membri della Camera è minimo, cosicché praticamente la loro approvazione, salvo casi rarissimi, è impossibile.

[Intervento di Ambrosini e aggiornamento della seduta]




II

[Continuazione della discussione sull'organizzazione costituzionale dello stato, interrotta il 4 settembre. Interventi di La Rocca, Bozzi, Lussu, Patricolo, Calamandrei, Tosato, Porzio e Targetti. Lussu si dichiara favorevole alla repubblica parlamentare per motivi pratici, «mentre dal punto di vista teorico egli sarebbe favorevole alla repubblica presidenziale. Non condivide infatti molte delle critiche formulate in proposito dall'onorevole Einaudi. Non trova, fra l'altro, fondato il concetto che il presidente degli Stati Uniti d'America perda il suo prestigio a mano a mano che copre i posti di cui può disporre, e cioè via via che diminuisce le sue possibilità di accontentare i sostenitori. Infatti, non sono rari i casi di rielezione del presidente americano, il che dimostra che alcuni presidenti seppero conservare ed anzi rafforzare il proprio prestigio anche nel quarto anno della loro carica. Anche l'altro inconveniente denunciato dall'onorevole Einaudi, relativo ai comitati parlamentari, non è sufficiente a demolire la tesi della repubblica presidenziale, trattandosi di inconvenienti che, sotto aspetti diversi, si presentano in tutti i regimi democratici. Non crede esatta nemmeno l'affermazione dell'onorevole Einaudi, secondo cui lo stato federale non sarebbe una garanzia contro il prepotere del presidente: in America più di una volta stati federali hanno impedito che la volontà del presidente fosse eccessiva nei loro territori»]


EINAUDI: ha fatto, nella precedente seduta, un confronto tra il sistema presidenziale americano e il sistema parlamentare inglese; ha cercato di dimostrare che il sistema americano si avvia, e più si propone che si avvii, a sistemi simili a quelli del metodo parlamentare e, d'altro canto, il sistema parlamentare non è più quello che era una volta, ma è ispirato sostanzialmente al concetto della scelta da parte dell'elettorato del capo del governo, che è il leader, seguito dalla maggioranza parlamentare. Poiché si è limitato a questo paragone ed a questa analisi quasi storica dei due sistemi, gli è stato chiesto quali siano le sue conclusioni.

Le sue conclusioni sono semplicemente queste: che, in fondo, ove si accettassero due concetti fondamentali, la distinzione tra l'uno e l'altro metodo consisterebbe esclusivamente nel modo di nomina del capo dello stato. Ma le condizioni necessarie affinché la distinzione tra i due regimi si limiti al metodo di nomina del presidente, sono queste: anzitutto, che il presidente, che è nominato dal popolo, debba nominare il suo gabinetto, in parte notevole se non in tutto, tra uomini i quali abbiano la fiducia delle due Camere; e in secondo luogo, che ci sia qualcuno - e potrà essere il capo dello stato, se c'è divisione tra capo dello stato e capo del governo, o il capo del governo se questa divisione non c'è - il quale abbia il diritto di scioglimento delle Camere. A queste condizioni la differenza si riduce soltanto a questo, che il presidente sia nominato dal popolo, oppure dalle due Assemblee riunite, oppure dalle due Assemblee riunite insieme con altri corpi.

Ma questa non è una distinzione essenziale.

Le questioni di primo piano sono queste: i membri del gabinetto devono avere la fiducia delle due Camere? E il capo dello stato distinto dal capo del governo, o l'unico che ricopre le due funzioni, deve avere il diritto di scioglimento delle due Camere? Personalmente egli risponde in senso affermativo, confermando che, a suo avviso, la differenza, nel metodo di nomina del capo dello stato, tra sistema presidenziale e parlamentare non è fondamentale.

Desidera aggiungere che qualunque sistema si adotti serve poco, se non sussistono altre condizioni, fra le quali l'essenziale non è che le due Camere abbiano maggiore o minore potere nel governo, ma è che le Camere abbiano una vera libertà di discussione, perché un governo libero non è libero perché sia presidenziale o parlamentare; un governo è libero se nelle due Camere e nel paese esiste libertà completa ed assoluta di discussione.

La libertà nasce dalla libertà della discussione e, se c'è libertà di discussione, allora può nascere anche un altro effetto, importantissimo, che si può indicare sotto l'espressione di «adesione della minoranza alla maggioranza». Un qualunque provvedimento legislativo che sia stabilito esclusivamente sulla base di un voto di maggioranza, dà luogo ad un'azione di governo che può darsi ma non è affatto sicuro che incontri successo. Perché questo successo abbia, è necessario che il voto di maggioranza sia stato preceduto da una discussione, non solo nelle due Camere, ma oltre che nelle due Camere, nella stampa e che la stampa goda di una piena ed assoluta libertà di discussione, così che, quando si arriva al voto, la minoranza si trovi in tale condizione da essere costretta ad ubbidire volenterosamente e spontaneamente alla deliberazione presa dalla maggioranza. Se non si arriva a questa condizione di cose, se non si creano organismi tali per cui vi sia di fatto un'ampia, completa discussione e questa completa discussione abbia luogo anche fuori delle due Camere, non si arriverà mai a quello stato di cose per cui la minoranza si persuade che deve consentire a collaborare con la maggioranza. Se a questo punto non si arriva, si avranno sempre discordie civili col mutare della maggioranza e si potrà giungere all'estremo di lotte e guerre civili.

A questo riguardo confessa di essere - come è stato sempre e come ha dichiarato anche alla Consulta, ove ha parlato contro la proporzionale senza curarsi dell'opinione del suo partito - completamente contrario alla proporzionale e nettamente favorevole al collegio uninominale. Non crede affatto che le elezioni debbano avvenire su programmi di partiti. Questi programmi di partito in tutti i paesi sono pure forme; ma nella realtà, tanto negli Stati Uniti, quanto in Inghilterra, gli elettori votano per questo o per quell'uomo; fanno una scelta, non fra idee, ma fra uomini; una scelta tra due uomini nei quali gli uni elettori hanno fiducia e gli altri no. E questa scelta si fa dagli elettori tra uomini che essi conoscono.

In tutti i paesi, in cui esiste la proporzionale, si formano nelle Camere dei partiti che ubbidiscono ai capi. Allora la discussione cessa; oppure, se si fa, non ha per effetto quello di convertire qualcuno; è un parlare a vuoto, e già preventivamente si conosce l'esito della votazione. In queste condizioni non esiste Parlamento, non esiste discussione, non esiste la condizione fondamentale della libertà politica, che è esclusivamente la libertà di discussione.

Queste sono soltanto alcune delle ragioni, che lo fanno contrario alla proporzionale. Altra ragione fondamentale è questa: che la proporzionale moltiplica i partiti, accanto ai due o tre partiti di massa, onde viene a mancare l'equilibrio necessario ad una vera e propria discussione e non si ha una votazione nella quale coloro i quali si sono lasciati persuadere dalle buone ragioni degli avversari, modifichino il proprio atteggiamento. La proporzionale moltiplica i partiti, perché non appena si ha la Possibilità di ottenere un quoziente in un collegio più o meno grande, si forma un partito per ottenerlo.

Per conseguenza non crede che, anche se si adotti il criterio che il gabinetto debba avere la fiducia delle due Camere, e che qualcuno debba avere il diritto di scioglimento delle due Camere, il sistema, qualunque sia, possa per sé avere l'effetto di dare quello che si vuole ottenere, ossia un governo stabile. L'esistenza di un governo stabile dipende da tanti fattori, tra i quali importantissimo quello della libertà piena e completa della discussione, che vuol dire capacità e possibilità di persuadere gli avversari. E questa possibilità non c'è, quando le elezioni sono dominate da partiti irregimentati, come quelli che hanno prodotto la Costituente.

[Interventi di Fabbri, Amendola, Porzio, Vanoni, Mortati, Lussu, La Rocca, Targetti, Conti, Mannironi. Quindi il presidente dichiara chiuso il dibattito generale sull'argomento]


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