Capitolo IV – Dei contributi

Corso di scienza delle finanze, Tipografia E. Bono, Torino, 1914, pp. 151-170

123. – Già vedemmo, facendo la classificazione dei vari bisogni pubblici, che dopo la tassa, in cui coesistevano i due elementi dei bisogni individuali a costi divisibili e dei bisogni di tutti i consociati a costo indivisibile, sorgeva la figura del contributo, in cui l’elemento pubblico a costo indivisibile diventa il fatto preponderante; mentre l’elemento privato a costo divisibile diventa secondario. Anche il contributo, come la tassa, copre solo la parte divisibile del costo, il restante del costo andando a carico delle imposte. Ma, essendo assai più difficile, che nel caso della tassa, valutare e scernere la parte divisibile del costo ed essendo questa per modo compenetrata nel costo totale che l’iniziativa della spesa spetta non all’utente, ma al contribuente, che deve con imposte far fronte a quella che è la parte principale, almeno teoricamente, del costo, così non si può lasciare il pagamento del contributo alla iniziativa dell’utente; ma deve il contributo essere pagato obbligatoriamente, mentre finora i prezzi quasi privati, i prezzi pubblici e le tasse erano pagati volontariamente.

Questa una prima idea grezza del fenomeno. A precisarla, faremo, dipartendoci per una volta dal metodo fin qui seguito, un breve accenno storico per mettere in luce quali siano le origini di questo istituto, che parve cosa nuova, e tra noi si disse d’importazione americana ed inglese, mentre esso era conosciuto alla nostra legislazione da parecchi secoli; cosicché dell’esame fatto chiari appariranno i connotati ed i limiti dell’istituto che si vuole studiare.

Sezione Prima.

Cenni storici.

124. Diritto romano. – Senza rimontare fino al diritto romano in cui già l’editto diceva che ognuno che avesse una casa dovesse costruire una parte della pubblica via di fronte alla casa stessa (construat vias publicas unusquisque secundum propriam domum) ci sono istituti del diritto medioevale che corrispondono al concetto del contributo.

125. Statuti medioevali (Firenze). – Uno dei casi in cui più tipicamente fu applicato questo concetto è quello della costruzione della piazza dinanzi a Santa Maria del Fiore nel 1296 intorno a cui il Dott. Marsili-Libelli ha scritto una istruttiva monografia. In quell’anno ai 5 di giugno i consoli dell’arte di Calimala e gli operai di S. Reparata comparvero dinanzi ai Priori e spiegarono, come sarebbe stato opportuno di allargare la piazza dinanzi a S. Maria del Fiore perché quella che c’era era troppo angusta e non bastava a contenere tutto il popolo che accorreva a sentire i predicatori. Parve perciò opportuno di abbattere l’ospedale di S. Giovanni e insieme gli avelli e le piccole costruzioni per sepolture private che si trovavano intorno al Battistero di S. Giovanni e inoltre le piccole case private che stavano nelle vie intorno all’ospedale stesso. I Priori acconsentirono: soltanto dissero che la spesa che ciò importava non era giusto cadesse tutta sui contribuenti fiorentini, perché è vero che tutti ne avrebbero avuto vantaggio, ma alcuni avrebbero avuto uno speciale vantaggio e precisamente quelli ch’erano proprietari di case situate fino allora in vie secondarie che avevan vista sulla parte posteriore dei fabbricati dell’ospedale di S. Giovanni e che, abbattendosi l’ospedale, sarebbero divenute prospicienti la piazza nuova venendo così ad acquistare grande valore. Perciò costoro dovevano essere costretti a contribuire singolarmente alle spese. Le deliberazioni dei Priori dicevano: Quelli che hanno case che, distrutto il detto ospedale di S. Giovanni, avranno vista sulla detta piazza di S. Maria del Fiore, saranno obbligati a pagare quella quantità di danaro che sarà detto dai probiviri, perché quelle case per la ragione suddetta diventano di maggior prezzo e valore.

«Homines quorum sunt domus quae, remoto dieto hospitali, super dictam plateam habebunt aspectum, compellantur eo molto et sicut melius fieri poterit ad solvendam illam pecuniarum quantitatem pro qualibet domo sicut bonorum virorum provisione et arbitrio … declaratam, provisumet arbitratum fuerit; quod tales domus ex causa praedieta efficiuntur maioris pretii et valoris».

Nello stesso anno il consiglio dei 100 prese deliberazione più larga dichiarando che gli ufficiali preposti a cercare di ricuperare i diritti sui beni del comune, possono costruire strade, piazze, ecc., nei terreni dei privati in onore e decoro della città di Firenze «in honorem, utilitatem et decorem civitatis et comitatus Florentiae»; quindi erano autorizzati a far piazze, vie, ecc., non nell’interesse dei privati, ma quando ci fosse l’interesse generale e in questo caso si stabiliva che i privati proprietari dei cui terreni si usufruiva, fossero compensati da quelle persone a cui vantaggio andavano le opere pubbliche, «ab illis personis ad quas ex hoc commodum et utilitas redundaret» vantaggio, s’intende, particolare.

Si trovano ancora più tardi altre disposizioni di questo genere. Nel 1319, dovendosi aprire la piazza del popolo a Firenze, fu stabilito che tutti quelli, che dalla costruzione avessero a ricevere qualche utilità e miglioramento, dovessero pagare: «illi omnes et singuli qui occasione ipsius plateae ampliandae, crescendae, elargendae et augmentadae reciperent vel recipere dicerunt aliquam utilitatem, melioramentum vel commodum, solvant vel solvere teneantur et debeant» al comune di Firenze un tributo equivalente.

Questo non è altro che l’istituto moderno del contributo di miglioria, i cui lineamenti essenziali sono rimasti immutati fino ad oggi.

126. Diritto piemontese. – Un altro esempio classico dell’applicazione di questo concetto, l’abbiamo in occasione dell’apertura della via di Po, qui in Torino. Fino al 1670-1680 le mura di Torino si fermavano in piazza Castello, fuori della quale vi era il Borgo Po con viuzze strette e storte e con case basse e rustiche. Verso quell’epoca si deliberò di trasportare le mura fino alla Chiesa della Annunziata e di aprire una gran via che da piazza Castello andasse fino alle nuove mura. Quando si iniziò sotto il regno di Carlo Emanuele II e di Madama Reale Giovanna Battista, questo nuovo ingrandimento della città di Torino che piazza Castello verso il Po, accadde che i terreni e le case che, per essere prima fuori della porta di piazza Castello e soggetti a servitù militare, avevano scarso pregio, ne acquistarono uno assai maggiore nel trovarsi posti entro la nuova cinta fortificata, e perciò divenuti terreni fabbricabili o case d’affitto per la densa popolazione che era soffocata entro le mura e costretta a prendere d’assalto le case dei vecchi quartieri. Più ancora crebbe il pregio dei terreni nuovamente incorporati alla città per divisamento posto in atto dai Principi di abbattere le piccole e brutte case che già eransi irregolarmente edificate lungo la strada che dalla porta Castello conduceva al Po, e costruire quella bella e maestosa contrada di Po che anche oggi per i suoi portici regolari, la sua ampiezza e regolarità ed il magnifico sfondo della collina forma uno dei maggiori vanti edilizi della capitale piemontese.

Grosse spese dovette sopportare l’erario per la sistemazione del nuovo vasto quartiere che veniva così formandosi a levante della città; e malgrado si fossero, coi metodi spicci dell’assolutismo illuminato, obbligati i proprietari dei terreni posti ai lati della grande contrada di Po ad erigere entro un certo termine, parecchie volte prolungato, i nuovi edifici secondo un piano uniforme ed approvato dai delegati speciali o dal consiglio delle fortificazioni e fabbriche, ovvero a vendere i loro terreni a chi possedesse i capitali occorrenti per le nuove costruzioni, doveva tuttavia il fisco pagare somme non piccole per indennizzare i proprietari delle case antiche abbattute, per sistemare le strade, per costruire le nuove mura e per concorrere all’abbellimento delle facciate delle case. Alla spesa provvide in parte imponendo un contributo uguale ai tre quinti del maggior valore («valenza») che i terreni situati nel nuovo ingrandimento acquistavano passando dalla condizione di terreni suburbani a quella di aree edilizie e urbane.

Per dimostrare chiaramente come il contributo era regolato, daremo qualche esempio tratto dalle misure ed estimi che si erano fatti dal 1698 al 1713 in ordine al pagamento del contributo dei tre quinti della maggior valenza ed alla liquidazione dei danni sofferti dai proprietari le cui case erano state abbattute:

• a) Quando le case non si dovevano demolire e le vie non erano allargate. Il medico Gayna per una casa ed un sito di tavole 23.2.2 (ogni tavola mq. 38) paga L. 48 per tavola, che sono i 3/5 della maggior valenza di L. 80 ed in tutto L. 1112.13.4. Gli eredi del maestro Matteo Passaglia per una casa ed un passaggio di tavole 10, che fuori di città valevano L. 10 e dentro cinta L. 200 per tavola, pagano L. 96 per tavola, che sono i 3/5 della maggior valenza di L. 160, ed in tutto L. 960.
• b) Quando le case dovevano demolirsi e parte delle aree era espropriata. In questo caso i conteggi sono più complicati, perché le finanze dovevano pagare al proprietario il prezzo della casa demolita, considerata come costruzione ed astrazione fatta dal valore dell’area che rimaneva al proprietario, più il valore delle aree che eventualmente rimanevano occupate dalla strada[1], ed indennizzarlo ancora per il danno di non poter ricostruire in parte al pian terreno ed ai mezzanini per la servitù dei portici.

Le finanze si accreditavano poi del contributo dei 3/5 della maggior valenza dell’area stessa e del prezzo corrente delle demolizioni della casa.

In questo caso, siccome l’area della casa demolita e dell’altra rimasta in piedi e l’area fabbricabile erano vaste, il proprietario finiva per ricevere uno scarso indennizzo per la demolizione della sua casa, essendo la maggior parte del danno compensata dal vantaggio dell’incremento di valore della sua area.

127. Diritto francese. – Anche all’estero però si vede sorgere questo istituto in modo autonomo. La Francia il contributo di miglioria si può rintracciare certo nel 1672 quando si costruì la nuova rue des Arcix e dal 1678 in cui si costruì la rue de S. Roche. Si stabilì allora che i proprietari avvantaggiati dovessero pagare un contributo corrispondente al vantaggio che avevano ricevuto.

Queste deliberazioni si ripeterono spesso durante l’antico regime, per cause particolari, onde quando si eseguiva una qualche opera pubblica si stabiliva che pagassero in particolare quelli che venivano ad avere singolare vantaggio.

Abbiamo dappoi la legge napoleonica del 1807 che recita: «Quando in virtù di un lavoro di pubblica utilità per fondazione di nuove vie, piazze e per tutti gli altri lavori da compiersi dai dipartimenti e dai comuni, des propriétés privées auront acquis une notable augmentation de leur valeur, ces propriétés pourront être chargées de payer une indennité, qui pourra s’élever jusq’à la valeur de la moitié des avantages qu’elles auront acquis.

È la stessa deliberazione della fine del duecento a Firenze.

128. Diritto inglese. – Così l’istituto sorse autonomamente in Inghilterra. Nel volume Essays in taxation del prof. Seligman gli studiosi potranno trovare una ampia trattazione dell’argomento, insieme con la citazione della migliore letteratura scientifica al riguardo. Se ne hanno tracce fin dal 1662 e fu applicato nello stesso modo che a Torino a Parigi. In quell’anno si dovettero aprire nuove strade nel quartiere di Westminster e si stabilì che il costo di esse dovesse esser coperto da soscrizioni volontarie; nel caso ch’esse non bastassero, i commissari pubblici del municipio erano autorizzati a gravare i proprietari, che possedevano presso i luoghi ove si compievano i lavori, di una somma in proporzione al vantaggio che avevano ricevuto.

La clausola era questa: «E siccome le case che restano in piedi riceveranno vantaggio della libertà dell’aria e dal libero passaggio pel commercio e da altre comodità, sia stabilito che il giurì debba giudicare, stabilire e imporre sopra i proprietari occupanti di queste case le somme o tasse annuali, in considerazione di queste migliorie e rinnovamenti, come il giurì stesso in sua ragione e coscienza stabilirà di giudicare e ritenere conveniente».

Nel 1667 una legge autorizzò i commissari a stabilire il numero e il posto delle fogne, drenaggi e cunicoli, il modo di pavimentazione delle strade, ecc. e per questi vantaggi recati ai proprietari frontisti veniva esatta una reasonable tax in proporzione del beneficio che ne riceveranno. Era dunque stabilito fin dal secolo XVIII l’esatto principio del contributo dei proprietari beneficati alle spese cagionate dell’opera pubblica compiuta dal municipio nell’interesse dal municipio del contributo dei proprietari beneficati alle spese cagionate dell’opera pubblica compiuta dal municipio nell’interesse generale.

129. Diritto americano. – Dopo il secolo XVIII non s’incontrarono in Inghilterra più casi di applicazione di questo istituto. S’incontrano invece negli Stati Uniti, e va ricordata una legge del 1691 del Parlamento e della provincia di New-York che ripete le stesse disposizioni lette testé nell’editto inglese, di cui è quasi una copia ed è certo una derivazione.

Della colonia di New-York poi si estesero queste disposizioni a tutte le altre colonie man mano che si formavano, e l’istituto divenne parte integrante della legislazione degli Stati Uniti, così che il reddito dei contribuenti che in certe città l’erario municipale incassa è talvolta maggiore del reddito di ogni altra imposta.

Nel 1890 e nella sola città di Chicago il reddito dei contribuenti di miglioria era di 8.745.000 dollari, somma maggiore del provento complessivo di tutte le altre imposte dirette esatte in quella città.

130. Il ritorno dell’istituto in Inghilterra. – Dagli Stati Uniti questo istituto tornò in Inghilterra. Negli Stati Uniti si era chiamato special assessment in Inghilterra prese il nome di betterment tax cioè imposta sul miglioramento. Il ritorno di questo istituto in Inghilterra si ebbe nel 1895, dopo una lunga lotta alle due Camere, credendosi naturalmente di doverlo applicare la prima volta.

Da prima la proposta inoltrata dal consiglio della contea di Londra nel 1890 fu respinta dalla Camera dei comuni; nell’anno successivo fu approvato dalla Camera dei comuni, ma respinto da quella dei lordi; l’anno dopo una commissione fu incaricata di discuterlo nella Camera dei lordi e infine nel 1894 il Tower Bridge Southern Approach Bill, fu approvato, diventando legge nel 1895. Con tale atto si riconobbe che chiunque abbia da qualche opera di pubblica utilità un particolare miglioramento debba specialmente contribuire al costo dell’opera. Il contributo d’allora in poi fa parte integrante della legislazione inglese.

Più tardi fu largamente discusso in Francia ed in Italia. Si vide allora ch’esso era già stato accolto nella legge italiana sulle espropriazioni per pubblica utilità, e conosciuto e applicato molto tempo prima.

Sezione Seconda.

La questione degli indennizzi per danni cagionati

da opera pubblica e del sistema del ricupero.

131. Durante la discussione compiutasi in Inghilterra furono messe innanzi obbiezioni, delle quali la principale era forse quella posta innanzi sotto il nome di worsement. Si disse: se v’è la tassa di miglioramento, vi dovrebbe essere anche un condono per il peggioramento, Quando, cioè, si ha un peggioramento per i proprietari in seguito a un’opera pubblica, lo Stato dovrebbe pagare un’indennità.

132. L’indennità in caso di espropriazione. – A questo riguardo si potrebbe lungamente discutere sui limiti di questo indennizzo per peggioramento.

Certo se il municipio per aprire una strada deve abbattere case private ed espropriare il suolo privato è obbligato a compensare il danno. Questo principio però entro siffatti limiti è già riconosciuto e le espropriazioni sono regolate da apposite leggi e ad esse deve corrispondere un giusto indennizzo, se non si vuole incorrere in una vera e propria confisca della proprietà privata.

L’obbligo della indennità non esiste solo per l’espropriazione di ricchezze materiali, ma anche di ricchezze immateriali. Supponiamo che il municipio per l’ampliamento di una strada abbia per un anno costretto i proprietari delle case da un lato della strada stessa, case che rimasero in piedi e non furono materialmente espropriate, mentre si espropriavano e si abbattevano solo le case poste sull’altro lato, a tenerle chiuse od almeno vincolate e imbarazzate talmente nel passaggio per modo che gli inquilini preferiscano andarsene via. Il danno è immateriale; ma il proprietario deve essere tuttavia indennizzato, perché per fatto del municipio perse i fitti, in tutto od in parte, che aveva ragione di dover incassare. Così pure i commercianti che avevano botteghe sulla via e che dovettero sloggiare dalle case espropriate o dovettero tener chiuse le botteghe dall’altro lato per un certo periodo di tempo, avranno ragione di pretendere una indennità per la perdita del reddito durante la chiusura del negozio o per lo sviamento della clientela.

La questione, delicatissima, sarà di applicazione; per valutare cioè il danno effettivamente risentito dai privati per la distruzione di questa loro ricchezza immateriale ed impedire che l’ente pubblico debba pagare indennità eccessive. Ma sul principio dell’indennità dovuta non vi è dubbio.

133. Dell’indennizzo in caso di danneggiamento indiretto. – La questione è invece assai diversa quando si discute di worsement. In quanto ché non sempre il municipio con l’opera che compie è costretto a portar via una parte della proprietà privata; alcune volte arreca un danno senza dover ricorrere all’espropriazione né di ricchezza materiale né immateriale. Supponiamo che si trasporti a Torino, come pare che si avesse intenzione di fare, la stazione di Porta Susa all’incontro del corso Francia col corso Vittorio Emanuele; e facciamo il caso del trasporto a Milano della stazione centrale al Trotter; in questo caso per una parte si avrebbe miglioramento, per l’altra peggioramento. Vantaggio per i proprietari di terreni e di case presso la nuova stazione e svantaggio e peggioramento per quelli che si trovano vicino alle stazioni attuali. Imponendo ai primi un contributo di miglioria, il municipio dovrebbe pagare ai secondi un indennizzo di peggioramento? Pare assai difficile che l’ente pubblico debba sottostare all’indennizzo di peggioramento in quanto ché verrebbe, in seguito a ciò, a subire una limitazione e restrizione nella libertà che gli compete di modificare l’assetto dei suoi servizi pubblici, senza pagare indennità ad alcun privato.

L’ente pubblico non può essere obbligato da alcuno a mantenere in perpetuo la stazione dove ora si trova. Se avesse dato questa garanzia avrebbe compiuto un atto indebito, perché veniva a pregiudicarsi nell’avvenire; e solo in questo caso potrebbe essere chiamato a rispondere dei suoi impegni. Ma il municipio e lo Stato certamente non possono avere assunti impegni siffatti. Altrimenti l’ente pubblico non potrebbe mai compiere delle opere pubbliche richieste dalla utilità generale.

Se l’ente pubblico non si contentasse di trasportare le stazioni di Porta Susa a Torino (trasporto che ora pare sospeso), o Centrale a Milano in altra località, danneggiando indirettamente così i proprietari di alberghi che ora fioriscono perché sono vicini alla stazione, mentre forse decadrebbero essendone lontani; ma imponesse ai medesimi albergatori la chiusura dei loro esercizi, allora si dovrebbe far luogo all’indennità. Perché la chiusura dell’albergo, non consigliata da nessuna violazione di legge commessa dall’albergatore, sarebbe in tal caso una espropriazione fatta, per comando del Principe, della ricchezza immateriale consistente nell’avviamento dell’azienda. Nel caso nostro però l’ente pubblico non comanda la chiusura dell’albergo. Anzi gli consente di vivere e nemmeno se ne occupa. La cessazione o diminuzione della clientela non è un fatto derivante dal comando del principe; ma da avvenimenti economici naturali, come è una migliore organizzazione dell’impresa ferroviaria che ha consigliato a trasportare altrove la sede della stazione; o come sarebbe l’invenzione di un altro mezzo di trasporto che rendesse inutili le ferrovie e quindi le stazioni e quindi gli alberghi relativi. Ragionare altrimenti equivarrebbe a dire che gli affittacamere, gli osti, i tavernieri che hanno lucrato per la vicinanza dello stabilimento industriale di Caio hanno diritto a chiedere da lui una indennità quando Caio decidesse di trasportare lo stabilimento in luogo più adatto od addirittura di chiuderlo, essendo l’industria divenuta passiva. Avrebbero diritto ad indennizzo quando Caio pretendesse di far chiudere i loro esercizi a forza; ma, poiché egli se ne va senza curarsi di loro, essi nulla possono pretendere. Perciò il principio dell’indennità di peggioramento, cosa ben diversa dall’indennità di espropriazione della ricchezza materiale od immateriale, non si può accogliere. Il principio sarebbe pericolosissimo perché lo si dovrebbe ammettere anche in altri casi. Così, che differenza ci sarebbe, ad esempio, tra il contributo di miglioria e l’imposta di ricchezza mobile? Si dovrebbe fare il medesimo ragionamento, poiché quando uno guadagna una certa somma di reddito, lo si colpisce con l’imposta di ricchezza mobile, e così, quando perde, gli si dovrebbe pagare un’indennità. Una volta ammesso questo principio, esso si estenderebbe presto a tutti quanti i tributi e lo Stato dovrebbe pagare più di quanto non incassi. Tutti cercherebbero di far vedere che posseggono meno di quello che hanno realmente e, dimostrando di avere ottenuto danni gravi dall’industria da loro esercitata, richiederebbero degli indennizzi. Chi ha subito perdite, è corretto, paghi meno o nulla, ma non già ottenga indennità per quelle perdite di cui è stato causa egli stesso o che sono derivate da opere necessarie di pubblica utilità.

134. La politica dell’utilizzazione diretta da parte dei municipi dei vantaggi procacciati dall’opera pubblica. – Un’altra questione che sorge durante la stessa discussione, non più come un’obbiezione al contributo di miglioria, ma come un’alternativa a questo contributo è la disputa sul recoupment. Si pensò da alcuni se non fosse meglio che il municipio, invece di stabilire dei contributi di miglioria, espropriasse gli stabili dei privati pagandoli al prezzo che essi avevano prima del compimento dell’opera pubblica.

Nel caso, ad esempio, che si debba il risanamento di un quartiere, lo Stato o il municipio potrebbe comperare le casupole di quel quartiere al prezzo che potevano avere prima del risanamento e poi, dopo aver compiuto l’opera di risanamento, mettere in vendita le aree residue che sono cresciute di valore. Ecco che così non c’è bisogno di imporre un contributo corrispondente a una parte del vantaggio ottenuto dai contribuenti: anzi il municipio otterrà tutto intero il vantaggio, perché, comperato il quartiere a basso prezzo, lo rivenderà a un valore maggiore che prima non avesse. E dunque un sistema preferibile inquantoché non danneggia nessuno, e i proprietari vengono rimborsati dell’intero valsente dei loro beni.

Il sistema, attraente a primo aspetto, ha però degli inconvenienti che ne ostacolano l’effettuazione, e massimo quello della aleatoria riuscita della speculazione edilizia da parte dell’ente pubblico.

Col contributo l’ente pubblico è sicuro di ricuperare parte del costo del risanamento: ed a rendere più sicuro il piano finanziario dell’opera, l’ente pubblico può commisurare il contributo non all’utilità difficile a valutarsi, ma al costo dell’opera, presumendosi che l’utilità dell’opera, che fu discussa lungamente e maturamente votata, eguagli almeno il costo.

Il contributo in questo caso sarà uguale al terzo, alla metà, ai due terzi dell’opera pubblica, a seconda che predomini più il vantaggio pubblico o quello privato. Ad ogni modo l’esazione del contributo è sicura. Invece, coll’esercizio diretto della speculazione della compra delle case malsane e della rivendita delle aree risanate, il municipio sa che spende, ad esempio, L. 1.000.000 per l’acquisto delle case da abbattere, ed altre 500.000 per l’abbattimento, tracciamento di vie, ecc.; e non sa se venderà le aree residue ad 1.500.000 e forse nemmeno a 1.000.000 di lire.

Quando si sapesse che il municipio fa la speculazione di comperare il vecchio quartiere per rivenderlo risanato, moltissimi desidererebbero di essere risanati a questo modo. Molti proprietari, che hanno case e non riescono a venderle, comincerebbero a dire che quelle case dovrebbero essere abbattute ed ecco che riuscirebbero a venderle a un prezzo forse superiore al vero prezzo di mercato, aiutati dalle perizie che spesso stabiliscono prezzi superiori a quelli correnti del mercato, e il municipio pagherebbe 12 o 13 invece di 10, dimodoché invece di guadagnarci, può darsi che ci rimetterebbe.

L’operazione finanziaria è opera di lunga lena e rischiosa. Occorre espropriare, pagare interessi sul capitale preso a mutuo per l’espropriazione, attendere anni ed anni la possibilità di rivendita. Tutte alee gravose, come dimostra il fatto di imprese grandiose, costituite per tale scopo, le quali naufragarono o diedero risultati meschinissimi. Può un ente pubblico correre tali alee?

È dunque meglio che esso si limiti al compimento della parte strettamente pubblica dell’opera senza compilarla con speculazioni azzardate. Così l’opera sarà richiesta soltanto quando ci sia l’utilità di richiederla, poiché i proprietari non la domanderebbero quanto il contributo fosse superiore al vantaggio loro particolare. Come la tassa, il contributo, per quanto non uguagli il costo totale, ha per effetto di frenare le spese pubbliche inutili.

Sezione Terza.

Definizioni e caratteristiche del contributo.

135. Definizione – Vediamo ora quale sia la definizione che del contributo si può dare, definizione che c’indicherà i caratteri differenzianti di questo contributo della tassa e dalla imposta.

Possiamo definire il contributo come compenso obbligatoriamente pagato all’ente pubblico in occasione di un’opera da esso compiuta per utilità pubblica, ma feconda anche di vantaggi particolari ai privati proprietari di beni immobili. Della definizione si vede il perché questo istituto si è chiamato contributo; trattandosi quasi di un concorso che gli avvantaggiati sono chiamati a pagare per contribuire a pagare le spese di un’opera voluta nell’interesse pubblico, ma ad essi particolarmente vantaggiosa.

136. Caratteri comuni e differenziali della tassa e del contributo. – Data la definizione, vediamo ora quali sono gli estremi del contributo e in che cosa che esso si distingua innanzitutto dalla tassa.

137. a) Carattere comune: è compenso per servizi divisibili. – Il contributo di miglioria ha un carattere comune colla tassa, perché è pagato in vista di vantaggi particolari divisibili che si arrecano ai contribuenti. Così pure la tassa è pagata per servizi divisibili; o meglio, amendue sono pagati a guisa di prezzo della parte divisibile del costo di un servizio pubblico voluto anche nell’interesse generale, interesse secondario od almeno non preponderante nel caso del contributo. Il giudizio in base al quale si potrà calcolare la parte divisibile del costo del servizio potrà essere, come tutti i giudizi di stima, un giudizio approssimativo, ma tuttavia permette di frazionare i vantaggi arrecati dall’opera pubblica tra i singoli immobili che hanno tratto vantaggio.

138. b) Caratteri differenziali: è compenso per parte, secondaria del costo del servizio pubblico. – Come per la tassa, il contributo è pagato, si disse dinanzi, per compensare la parte divisibile del costo di un’opera pubblica, la quale è anche compiuta nell’interesse della collettività e presenta quindi una parte di costo che è indivisibile. Si può notare che l’importanza relativa delle due parti è diversa nei due istituti. La tassa si paga per servizi che lo Stato rende sopratutto o in gran parte nell’interesse degli utenti. Si istituiscono scuole a beneficio degli scolari e poi della collettività che ne riceve per riverbero lustro e vantaggio. Si costituiscono ferrovie, ponti specialmente a vantaggio di chi viaggia o spedisce merci; e poi anche per la diffusione della cultura e della difesa nazionale. Invece il contributo si paga per opere che lo Stato compie sovratutto a vantaggio della collettività e che non si può impedire rechino vantaggio anche a taluni privati. L’ente pubblico apre strade, piazze, ripara quartieri malfamati nell’interesse della collettività.

Questa almeno è la sua intenzione e non quella di avvantaggiare certi proprietari di case o di aree fabbricabili. Il vantaggio ai privati è una conseguenza importante, non lo scopo dell’opera.

Talvolta nella realtà la differenza si riduce a sfumature dai contorni indecisi; importava tuttavia mettere in luce come la differenza ci sia.

139. – È compenso per vantaggio alla sola proprietà immobiliare. – La tassa è pagata per qualunque specie di servizio reso dallo Stato; si adatta all’istruzione, ai permessi di caccia, alla concessione di titoli nobiliari, alle privative industriali, alle poste, ai telegrafi in certi casi, e, talora, anche alle ferrovie. Invece il contributo si adatta soltanto ai servizi che sono resi sotto forma di miglioramento arrecato da un’opera pubblica. Sebbene non sia assurda una estensione a campi più vasti, praticamente si pagano contributi solo per vantaggi recati alla proprietà immobiliare.

140. È compenso per servizi resi ad una categoria di persone delimitata territorialmente. – La tassa è un contributo pagato in seguito a un vantaggio reso all’individuo; in essa noi abbiamo sempre l’individuo di fronte all’ente pubblico. È lo studente che chiede un servizio per proprio conto e si reca individualmente a pagare la tassa scolastica; è l’inventore singolo che chiede servizio di protezione della sua invenzione industriale dallo Stato.

Invece nel contributo, di fronte allo Stato si trova, non l’individuo, ma una collettività determinata. L’ente pubblico non può fare un’opera di miglioria per una sola persona; è necessario che si tratti di interesse pubblico, che abbia un’efficacia sopra una certa zona di territorio; si tratterà, per esempio, di una nuova via, a meno che, per caso specialissimo, tutte le case appartengano al medesimo proprietario. Il contributo e, naturalmente, il vantaggio, vanno ripartiti fra una collettività più o meno larga. Il risanamento di un quartiere andrà, analogamente, a vantaggio di tutti coloro che vi abitano. Nel caso delle tasse si paga qualcosa per ottenere dallo Stato servizi personali, epperciò il miglioramento va a vantaggio di persone singole. Invece il contributo si paga per un vantaggio che può essere reso esclusivamente alla proprietà immobiliare. Andrà a vantaggio delle persone in quanto sono proprietarie di quegli immobili; ma non è avvantaggiata direttamente la persona, né si tratta di servizio che possa estrinsecarsi direttamente nel miglioramento delle qualità materiali o morali della persona.

141. È somma pagata in una sola volta . – Nella tassa il pagamento avviene un po’ per volta a piccole frazioni, ogni volta che si richiede un determinato servizio dallo Stato. Tutti gli anni, per esempio, si paga la tassa scolastica. Quelli che passano sopra un ponte pagano, come tassa di pedaggio, 5 o 10 centesimi per volta; e saranno chiamati a pagare quel pedaggio sopratutto quelli che stanno nei dintorni, ma occasionalmente potranno pagarlo anche altri vengano da lontano: commercianti e viandanti che hanno interessi nelle vicinanze di quel ponte, o che debbono passare per quel punto.

Invece l’ente che, a causa di un ponte, impone un contributo di miglioria, pensa che i proprietari abitanti vicino a quel ponte potranno più facilmente commerciare i loro prodotti agricoli e portarli più velocemente sul mercato; perciò impone ad essi il contributo. Esso contributo è fatto pagare in una sola volta. Stabilito il costo del ponte in L. 100.000, l’ente pubblico se ne accollerà 50.000 e le altre 50.000 le imporrà sui contribuenti che ne ricevono vantaggio, sotto forma di contributo di miglioria, facendolo versare tutto in una volta, o almeno stabilendone la somma completa fin dall’inizio e ripartendone il versamento nello spazio di cinque o dieci anni, perché i contribuenti non sian troppo gravati tutt’ad un tratto. Ma l’importante è che la somma viene fissata in blocco fin dall’inizio, mentre la cassa si rinnova ogni volta che si usufruisce del servizio. Nel caso della tassa abbiamo adunque un pagamento unico, stabilito in una somma globale fin dal principio.

142. È pagato obbligatoriamente. – Il contributo è pagato obbligatoriamente. La tassa è pagata volontariamente. Nel caso del pedaggio sul ponte la domanda esiste pel fatto stesso di voler passare; se non si vuol pagare la tassa si passa altrove e magari a guado. Invece per il contributo, i proprietari vicino al ponte avrebbero un bel promettere di non usufruire mai del ponte: nonostante le proteste, sarebbero ugualmente costretti a pagarlo.

E la ragione di ciò è evidente. Se il pagamento del contributo non fosse obbligatorio, i proprietari lascierebbero compiere l’opera dall’ente pubblico e questo la farebbe, essendoché l’aprir strade e piazze, costruir ponti, eseguire fognature sono fatti compiuti sovratutto nell’interesse pubblico; e poi ne godrebbero i frutti senza nulla pagare. Il che non può accadere colle tasse; poiché, se anche la ferrovia è già costrutta e la scuola è istituita dallo Stato nell’interesse pubblico, il passeggero non può fare il viaggio se non compra il biglietto, e lo scolaro non può andare a scuola senza pagare la tassa scolastica. Mentre il proprietario di case può benissimo servirsi della strada pubblica, se questa fu aperta dal municipio. Onde se egli deve essere indotto a contribuire al costo della sua costruzione, deve essere costretto a pagare.

143. Caratteri comuni e differenziali del contributo e dell’imposta. a) Carattere comune: è pagamento obbligatorio. – Il carattere comune è quello che nel caso della tassa era carattere differenziale, cioè l’obbligatorietà, perché anche l’imposta, come il contributo si paga coattivamente. Questo è il carattere per cui il contributo costituisce quasi il ponte di passaggio dal sistema del prezzo pubblico e della tassa al sistema dell’imposta.

144. b) Caratteri differenziali: è compenso per servizio divisibile. – Però il contributo non è vera e propria imposta; infatti, l’imposta è sempre attuata per servizi indivisibili, cioè servizi generali, che non si sa a vantaggio di chi vadano in modo particolare, ma che lo Stato deve rendere per evitare lo sfasciarsi della società stessa.

Invece il contributo oltre ad un vantaggio indivisibile ai consociati, vantaggio, ad es. di viabilità (strada), di igiene (fognatura), di comodità (marciapiedi) e di sicurezza (illuminazione) produce altresì un vantaggio che è divisibile tra gli individui; per cui si può dire che il comune, facendo un’opera pubblica, abbia dato alla casa di Tizio un vantaggio di 10.000 e alla casa di Caio un vantaggio di 5000.

145. È compenso proporzionato al vantaggio ricevuto e non a criteri politici. – Inoltre col contributo rimaniamo ancora e sempre nel campo dei principi informativi del prezzo, perché in tanto si paga un contributo in quanto si ha un vantaggio particolare.

Invece l’imposta si paga in base ad altri criteri. Siccome non si conosce il vantaggio particolare, bisogna ricorrere a un criterio nuovo ed indipendente che non c’è nel sistema del prezzo privato, del prezzo pubblico, della tassa; ad un criterio, che può essere quello della capacità contributiva, dell’uguaglianza o proporzionalità di sacrificio, od altro criterio arbitrario da assumersi dal legislatore, e che perciò più genericamente dicesi criterio politico. Nel contributo si è ancora al criterio del do ut des. L’imposta si paga invece indipendentemente da qualsiasi vantaggio che il singolo particolarmente ottenga.

146. È sempre in ragione proporzionale, non mai progressiva o regressiva, del vantaggio. Il criterio politico in base al quale si pone l’imposta, si applica con avvedimenti variabili; a volte si dirà: sia l’imposta proporzionale alla spesa che si fa; qualche altra volta: sia proporzionale al reddito; altre volte ancora: sia progressiva; oppure sia regressiva e così all’infinito. Ma, invece, unico criterio da adottarsi nel contributo è quello di commisurarlo al beneficio arrecato; tanto di beneficio, tanto di contributo. Anche qui ci potranno essere metodi differenti per misurare questo vantaggio, ma il punto essenziale, che resta fermo, è che si tratta di misurare il vantaggio quale è; senza preoccuparsi della ricchezza del contribuente. Con il contributo due proprietari confinanti, che hanno amendue ottenuto dall’opera di fognatura il medesimo vantaggio di 10.000 lire, pagheranno amendue, se il contributo è uguale al 50% del vantaggio, il contributo di 5.000 lire; senza preoccuparsi di sapere se Tizio sia ricco per 100.000 lire e Caio per 1 milione. Ugual vantaggio, ugual contributo. È il criterio stesso per cui il ricco e il povero pagano al fornaio il pane allo stesso prezzo di 40 centesimi il chilogramma; né il fornaio si preoccupa di sapere quanto l’uno sia più ricco dell’altro e capace di pagare; è il criterio per cui il ricco avaro che va in terza classe paga il biglietto allo stesso prezzo del contadino emigrante; né il bigliettario scruta i panno indosso ai viaggiatori per far loro pagare prezzi diversi per lo stesso biglietto della stessa classe.

Invece l’imposta, essendo pagata per servizi che non sono o non si credono divisibili, non può ripartirsi a norma dei vantaggi ricevuti dai pubblici servizi. Ed allora si fa pagare con altri criteri, per es. in base al reddito. Lo stesso servizio – per il momento supponiamo sia lo stesso – è pagato 10 lire da chi ha 1.000 lire di reddito e 100 lire da chi ne ha 10.000 lire; o magari 150, se l’imposta è progressiva. Qualcosa di simile a quello che accadeva per i prezzi multipli nelle ferrovie, con questo di diverso che il viaggiatore può a sua scelta andare in prima, seconda o terza classe, mentre il contribuente deve pagare le 10 o 100 o 150 lire secondo che dal legislatore gli è ordinato.

147. ha raggio d’azione limitato ad un dato territorio. – L’imposta ha per natura sua un raggio d’azione illimitato. Essa si estende a tutti coloro che abitano in uno Stato, perché tutti godono dei servizi pubblici. Tutti perciò pagano imposte; primo principio della imposta è la sua universalità. Invece il contributo, a differenza dell’imposta, ha un raggio di azione limitato, una zona ristretta di applicazione e precisamente quella zona a cui vantaggio è stata attuata l’opera pubblica. Nel caso contrario si verrebbe a far pagare ad uno ciò che ha arrecato vantaggio ad altri. La zona del contributo va sempre considerata come ristretta; non si potrà mica dire che del risanamento di un quartiere abbiano ricevuto particolar vantaggio i proprietari di tutta la città. Certo indirettamente quel risanamento favorisce lo sviluppo della città; ma sono questi vantaggi generali che non si possono concretare in moneta e per date persone. Quindi il contributo deve limitarsi a quella zona dove è certo esservi stato un aumento di valore della proprietà immobiliare; dove si resta in dubbio sul vantaggio, il contributo deve cessare.

148. ha per iscopo di crescere il patrimonio dell’ente pubblico. – L’imposta inoltre, questa è l’ultima differenza che può essere addotta e si può chiamare differenza contabile, ha per iscopo di far fronte alle spese correnti dello Stato. Invece il contributo corrisponde piuttosto a quelle spese che un privato chiamerebbe in conto patrimoniale. Lo Stato fa pagare il contributo non per una spesa corrente che non lascia traccia, ma per una spesa che aumenta il patrimonio del comune; perché avrà servito a costrurre un ponte, una strada, che faranno parte del demanio pubblico. Le imposte servono, adunque, per le spese correnti, i contributi per l’accrescimento del patrimonio e quindi della ricchezza dello Stato.

Sezione quarta.

Applicazione dell’istituto del contributo in Italia.

149. Prima di lasciare l’argomento sarà opportuno dire ancora delle difficoltà che esso trova nella sua applicazione nel nostro paese.

150. Mancanza di una legge speciale. – La legge del 25 giugno 1865 sui lavori pubblici dice che, nei casi in cui certe cose opere pubbliche siano state imposte da leggi particolari che le dichiarino di pubblica utilità, ai proprietari di beni confinanti o contigui a detta opera pubblica potrà essere imposto un contributo che può andare fino alla metà del vantaggio dell’opera pubblica. Il principio è chiaramente affermato; sono soltanto le modalità di applicazione che lasciano a desiderare.

Sovratutto è necessario che l’opera pubblica sia dichiarata di pubblica utilità da una legge speciale. Ciò rende assai più difficile l’applicazione del contributo che dei prezzi pubblici, tasse ed imposte, che vengon fatte pagare sempre quando i contribuenti si trovano in determinate condizioni. Qui si vuole invece una legge speciale, che è perciò impedimento molto grave all’applicazione del tributo.

Sarebbe per questo riguardo utile che si abolisse per il contributo la necessità di una legge speciale e si stabilissero nella legge i principi secondo cui detti contributi debbono essere applicati.

151. La spesa delle opere pubbliche va oggi ad aggravio dei contribuenti in genere. – La mancanza di una legge più chiara ha prodotto veramente gravi inconvenienti. Il primo di questi riguarda il compimento di molte opere pubbliche comunali e provinciali, per le quali si è spesso preferito di far sopportare ogni spesa al bilancio comunale o provinciale, piuttosto che attendere l’approvazione di una legge per poter applicare il contributo, legge la quale sarebbe neturalmente giunta con notevole ritardo.

152. Incitamento a richieste di opere pubbliche. – Un altro danno si verifica per la finanza degli enti locali: i proprietari confinanti, i quali sanno che l’opera pubblica sarà compiuta a carico dell’ente pubblico, non hanno spesso ritegno nel chiedere molte opere pubbliche. È sempre conveniente un’opera ottenuta gratuitamente; il giorno che si dovesse pagare anche in una piccola parte, essa sembrerebbe meno utile. Così si è avuto il danno che le spese per opere pubbliche si moltiplicano a carico degli enti locali, più di quanto non lo sarebbero se fosse possibile l’applicazione relativamente facile del contributo. In tal caso i proprietari, che desiderano ognora ponti, strade, risanamenti, ecc. perché a loro costano poco o nulla, sapendo di dover invece contribuire a una parte del costo, farebbero i conti prima di chiedere l’opera pubblica, e la chiederebbero solo dopo essere persuasi che vale la pena di sopportare il sacrificio del contributo. Così il contributo potrebbe anche funzionare come un freno all’incremento di opere pubbliche che non fossero realmente giovevoli.

153. Applicazione inorganica a seconda delle diverse leggi speciali. – Finalmente, l’ultima conversazione da fare è che il contributo, dovendo attualmente essere applicato con leggi speciali, non ha potuto finora svilupparsi secondo un sistema che fosse organico, che corrispondesse ai principi accolti dalla scienza.

Quando si tratta di un tributo in generale per tutto il paese, allora se ne studiano minutamente od almeno si dovrebbero studiare le modalità di applicazione; il congegno tributario viene sottoposto ad una critica in relazione ai principi generali tributari; così da dar luogo ad un istituto fondato su basi corrette, pur consentendo le variazioni richieste dalle esigenze locali. Ma quando si tratta di un tributo applicato volta per volta che interessa ogni volta soltanto una città, di solito la relativa legge speciale è studiata soltanto dai rappresentanti della città interessata.

La legge che viene compilata in tal modo è sempre una legge d’occasione e perciò inspirata ad esigenze talvolta non conformi all’interesse generale.

La legislazione che si va formando è sconnessa, spesso influenzata dal caso e dalle idee particolari e non corrette di coloro che l’hanno discussa nell’interesse singolo di una città.

154. Applicazioni a Torino: buona quella per la fognatura. – Il contributo perciò è applicato talvolta secondo principi corretti, qualche altra volta secondo principi non ragionevoli.

Per esempio, a Torino per l’applicazione dei contributi riferentisi a opere di fognatura, si adotta un sistema abbastanza buono. I proprietari delle case devono contribuire per un terzo al costo della fognatura. Fatto il calcolo del costo, si fa la ripartizione a seconda dell’estensione delle diverse case.

155. Scorretta quella del contributo in natura (cessione gratuita dell’area) per il piano regolare. – Invece in altri casi, pure in Torino, si ebbe un’applicazione del contributo secondo principi che non possono essere giudicati come corretti. Così per quanto riguarda il contributo dei proprietari frontisti per l’apertura di nuove vie. Se i contribuenti fossero valutati in rapporto all’importanza delle zone dei proprietari frontisti, od al valore del fabbricato, si avrebbe un rapporto logico fra il contributo ed il vantaggio ricevuto per l’apertura della strada.

Ma se, come accade per l’appunto coll’applicazione del piano regolatore della città di Torino, il principio viene trasformato in guisa che il contributo sia pagato dai proprietari frontisti in natura con la cessione dell’area stradale, si adotta un sistema evidentemente errato. Perché il contributo, stabilito in questa forma, fosse equo per tutti i proprietari, sarebbe necessario che tutti i proprietari cedessero un’area di terreno proporzionata al vantaggio ricevuto dall’apertura della pubblica strada.

Se, per esempio, si dovesse aprire una strada in cui i proprietari frontisti e da una parte e dall’altra possedessero un’egual lista di terreno residuo e cedessero metà dell’area stradale, andando sino all’asse mediano della via, allora anche il contributo pagato in natura potrebbe essere considerato equo, perché tutti i proprietari cederebbero un’area proporzionata al vantaggio ricevuto. Ma questo caso è rarissimo. Spesse volte cambia o l’uno o l’altro di questi elementi. Può darsi che uno abbia una piccola zona residuale e un altro una grande zona; cosicché cedendo amendue la stessa area stradale quest’ultimo pagherà un contributo molto maggiore rispetto a quello pagato dal primo. E questo non è il solo caso. Può darsi che l’area sulla strada sia distribuita in maniera tale che uno ceda i 2/3 cioè per esempio 10 metri sui 15 di larghezza della via ed il frontista opposto solo 5 metri. In questo caso un proprietario presta un contributo eguale a 10 e un altro un contributo eguale a 5, eppure il vantaggio che hanno ottenuto dalla strada è stato per tutte e due il medesimo; poiché tutti due hanno la medesima area residua, anzi può darsi che chi presta contributo minore abbia vantaggio maggiore. Perché colui che presta area piccolissima può darsi che abbia in dentro fabbricabile una superficie maggiore dell’altro; e cos, chi ha più, paga di meno; e chi ha meno, paga di più.

Questo è il difetto dei contributi che vengono pagati in natura sotto forma di cessione dell’area stradale.

Ora si comprende che questo riparto dei contributi di miglioria in maniera non equa, impedisca talvolta il compimento di certe opere pubbliche, che sarebbero utili perché quelli che sarebbero danneggiati, colla influenza di cui possono disporre, si oppongono alla sua effettuazione. Onde sarebbe necessario che l’istituto del contributo fosse regolato secondo principi corretti, a seconda cioè dell’importanza del beneficio ricevuto, in guisa che i proprietari non siano obbligati a cedere gratuitamente l’area al comune, ma anzi questa sia pagata dal comune al proprietario secondo il valore precedente all’opera pubblica; ed in seguito ciascun proprietario sia obbligato a pagare metà del maggior valore dell’area residua dopo compiuta l’opera pubblica.

Sarebbe dunque opportuna la modificazione della legislazione nel senso di non subordinare l’applicazione di questi contributi a leggi speciali, ma di porre norme generali che stabilissero il modo più sicuro di applicazione per i contribuenti, gli estremi di questa applicazione e i criteri essenziali, secondo cui gli enti locali dovrebbero ripartire l’onere delle opere pubbliche recanti beneficio a proprietari privati.