Contro l’abuso dei decreti-legge in difesa del parlamento

«Corriere della Sera», 6 settembre 1921

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), vol. VI, Einaudi, Torino, 1963, pp. 332-336

Dobbiamo ritornare sulla lezione data dalla commissione parlamentare per le comunicazioni ed i lavori pubblici al ministero che voleva renderla complice della promulgazione di un decreto-legge diretto ad erogare ben 200 milioni nell’acquisto di navi miste senza il consenso del parlamento. Crediamo che questa lezione sia giunta al momento opportuno e che debbano meditarla non solo i ministri, ma anche quegli isolati difensori che ha trovati nella stampa così detta democratica il sistema di emanar decreti-legge col solo consenso di commissioni parlamentari.

Da costoro non si nega lo strappo ai diritti sovrani del parlamento; ma si sostiene che lo strappo è necessario e che trattasi di primi e timidi inizi di una grande riforma istituzionale.

Il ragionamento sarebbe il seguente: la camera dei deputati non può più lavorare efficacemente perché sovraccarica di lavoro e perché incompetente. Occorre trovare un rimedio a questo malanno; ed un primo rimedio può appunto essere fornito dal sistema delle commissioni in cui si dividono, per libera scelta e per competenza, i singoli membri del parlamento, in base alla forza rispettiva dei gruppi. Ogni gruppo politico è rappresentato in seno alle commissioni; e quindi ogni commissione rappresenta, in piccolo, il parlamento. La discussione è, nelle commissioni, più serena e famigliare; parlano solo i competenti od i meno incompetenti in quella materia. Le votazioni riflettono esattamente gli umori della camera, perché ogni gruppo vi è rappresentato. Quindi la votazione solenne della camera diventa una superfluità, da cui, in casi di urgenza, si può fare astrazione. Il decreto – legge, col consenso delle commissioni, non è dunque uno strumento di tirannia. È un progresso istituzionale.

Quanto al senato, esso oramai è fuori delle correnti del paese. Se vuol farsi sentire deve prima trasformarsi, cosicché non sia soltanto un museo di fedeli dei diversi ministeri succedutisi al potere.

Lasciamo da parte, per il momento, il problema del senato, che è per se stesso un problema grosso e complesso. E limitiamoci alla giustificazione che dei decreti-legge viene data in rapporto alla camera elettiva. La difesa confonde problemi separati, ognuno dei quali richiede una soluzione separata. Non bisogna invero mescolare insieme la molteplicità crescente degli affari portati dinanzi al parlamento con la incompetenza tecnica dei deputati a trattare quegli affari.

Che, entro certi limiti, gli affari su cui la camera deve legiferare crescano di numero, si capisce. La vita politica più intensa, il giganteggiare dei rapporti internazionali, di cui prima del 1914 la camera italiana quasi non si occupava, le contese sociali più acerbe crescono la materia legislativa, e rendono i dibattiti più lunghi ed appassionanti. Ma, se ben si guarda, la camera non è soffocata da queste materie. Se si trattasse solo di queste, essa non piegherebbe sotto l’enormità del suo compito.

No. Il diluvio dei progetti di legge e dei decreti-legge ha un’altra origine. Durante la guerra, per necessità o per prepotenza, la burocrazia si è sostituita alla iniziativa privata. Ha voluto far tutto essa; regolare prezzi, commerci, industrie, salari, fitti, distribuire derrate, indirizzare il lavoro e la vita privata di ogni cittadino. Qual meraviglia che il numero dei rapporti giuridici, economici, morali, di cui la legge si occupa, sia cresciuto a dismisura? Qui è la radice del malanno; e qui deve cadere la scure demolitrice. La burocrazia trae pretesto dalla immensità degli affari da essa creati per affermare che il parlamento è incapace a trattarli e per riaffermare la propria onnipotenza. All’uopo, essa ricorre all’aiuto dei cosidetti corpi tecnici, e si adatta persino a riconoscerli sotto le specie delle commissioni parlamentari. Attenti ai mali passi! Il corpo tecnico, qualunque esso sia, è, per indole, alleato della burocrazia. La competenza «speciale» impedisce la visione dell’interesse «generale».

Accade ad ogni commissione, anche parlamentare, sovratutto se permanente, di identificare se stessa con gli affari sottoposti al suo giudizio. Come ogni ministro, così ogni corpo tecnico tende a «magnificare» il proprio ufficio; e reputa se stesso vittorioso quando ha imposto una maggiore spesa. Se il corpo tecnico riuscisse davvero a conquistare la potestà legislativa; se passasse in giudicato l’abuso dei decreti-legge emanati col solo consenso di un corpo tecnico o di una commissione parlamentare specializzata, la burocrazia avrebbe trionfato definitivamente. Il diluvio delle leggi sommergerebbe il paese; e via via, senza saperlo, senza possibilità di reagire, le funzioni dello stato diventerebbero sempre più pletoriche. Il socialismo di stato, instaurato dalla guerra, si perpetuerebbe, contro la volontà della maggioranza del paese.

Perciò bisogna mantenere ben fermo il principio che la potestà legislativa non deve spettare, neppure sotto la forma ipocrita del decreto-legge, al corpo tecnico ed alla commissione «competente». Diciamolo alto e forte, senza falsi pudori e senza arrossire: la potestà legislativa deve spettare esclusivamente al corpo «generico», alla camera presa nel suo complesso, anche se incompetente nelle singole questioni e nei singoli suoi membri. Legiferare vuol dire stabilire dei principii e delle regole di condotta. A farlo non sono competenti gli specialisti ed i «competenti». Costoro hanno un ben diverso compito: quello della esecuzione. A legiferare essi sono disadatti, perché guardano ad un solo aspetto della questione; mentre, anche nelle questioni più minute, bisogna guardare al complesso. I competenti è bene attendano alle cose loro, nella vita economica e civile; ed è male che lo stato si metta a fare, esso, ciò che gli interessati fanno assai meglio.

La Germania è stata rovinata dai «competenti». Prima della guerra, il governo tedesco era, se mai ce ne fu uno al mondo, un governo di tecnici e di competenti. Deputati improvvisati ed ignoranti, non diventavano ministri, come da noi, come in Francia, come in Inghilterra. Ministri si diventava solo dopo una lunga preparazione burocratica e tecnica. Fu questa una delle più potenti cause della disfatta tedesca. Lo riconoscono, ora, anche i tedeschi. L’editore Laterza ha tradotto un libro significante del Weber a tal riguardo. Il competente perde il contatto con l’opinione pubblica, crede di essere capace di condurre, egli solo, gli altri, non è spinto ad educare il popolo. Questo è lo spirito di tutte le burocrazie, anche della nostra. Il paese è materia da manipolare, è carne da macello; non anima da plasmare e da educare. Il politico generico, anche ignorante, non può invece perdere il contatto col paese. Commette errori, cade e si rialza. I suoi metodi sono empirici; ma, politicamente, alla lunga, sono i soli che riescano. Il gabinetto britannico, composto di dilettanti, di incompetenti, di gente sensitiva, vinse sul ministero tedesco di tecnici, di competenti, di dotti.

Prendiamo il caso dei 325 milioni alla marina mercantile, che diede occasione a tutto l’odierno dibattito sui decreti-legge. Neghiamo assolutamente che il caso debba essere risoluto, in una prima fase, sul fondamento di elementi tecnici. A chi e come e con quali garanzie si debbano dare i 325 milioni, può darsi che la camera sia incompetente a dirlo. In una prima fase, quella legislativa, ciò non importa assolutamente nulla. Bisogna innanzitutto decidere se si debbono dare. E ciò non è la burocrazia competente, non è il ministro competente, non la competente commissione parlamentare che deve dirlo.

Deve dirlo il parlamento; corpo politico generico, entro di cui tutte le correnti di sentimento e di interesse cozzano e cercano di avere il sopravvento sulle altre. Sono le correnti dei contribuenti, degli industriali, degli operai, degli studiosi i quali debbono farsi sentire. Liberamente, alla luce del sole, sotto l’occhio vigile dell’opinione pubblica, attraverso il gitto di articoli sereni, o violenti, calmi o insolenti, morbidi o ingiuriosi dei giornali. I deputati, che devono decidere il problema se dare i 325 milioni alla marina mercantile, debbono sentire le argomentazioni logiche degli economisti, le lagnanze degli operai disoccupati, le ritorsioni ingiuriose e le accuse che si palleggiano gli accusatori dei pescicani ed i difensori delle tradizioni marinare; debbono sentire le rappresentanze dei porti e dei commerci, ascoltare le relazioni dei ministri. E solo dopo questo acceso dibattito, tanto più fruttifero quanto più appassionante, le camere possono decidere il principio se i milioni dei contribuenti debbono essere dati agli armatori. Solo dopo questo pubblico e politico esame, la deliberazione presa riuscirà persuasiva, perché presa col consenso dei governati. Potrà essere un errore; ma fu in tal caso un errore voluto, mentre l’errore commesso da un corpo tecnico non è sopportabile, perché deliberato nel chiuso di una stanza, tra pochi «competenti» persuasi di essere dotati dello spirito dell’onniveggenza e dell’onnipotenza.

Affermato il principio del corpo generico, sottentra, allora sì, l’opera dei corpi tecnici e delle commissioni competenti. Quando il parlamento abbia affermato il principio che si devono spendere i 325 milioni a favore della marina mercantile, il modo dello spenderli può essere deliberato opportunamente dal corpo tecnico. Questa è la vera riforma istituzionale la quale dovrebbe essere attuata. Il parlamento deliberi i principii e le commissioni traducano i principii in articoli di legge. Così si sfronda il lavoro e si restituisce il parlamento alla sua vera funzione politica sovrana. L’on. Giolitti aveva avuto l’intuizione del modo che si doveva tenere per permettere al parlamento di funzionare, senza rendere onnipotente la burocrazia, quando accettò la proposta che il parlamento nei suoi due rami deliberasse bensì i principii della avocazione dei profitti di guerra e della nominatività dei titoli, ma riservasse a commissioni parlamentari miste di senatori e di deputati la elaborazione tecnica dei principii. Bisogna studiare perché l’esperimento sia riuscito male od a metà. Si vedrebbe che la mala riuscita dipese da elementi accidentali; e l’esperimento fatto indicherebbe in qual modo il metodo debba essere perfezionato.

Perfezionamento non vuol però dire distruzione. Bisogna, sì, perfezionare i metodi legislativi; ma non distruggerli, col pretesto del tecnicismo. Se non si vuol creare una tirannia burocratica peggiore di gran lunga a tutte le più feroci tirannie del passato, bisogna opporsi con energia, con tenacia al sistema dei decreti-legge e restituire al parlamento intiera la sua sovrana potestà legislativa.