I disegni di riforma tributaria

Tratto da:

La guerra e il sistema tributario italiano

Data di pubblicazione: 01/01/1927

I disegni di riforma tributaria

La guerra e il sistema tributario italiano, Laterza Bari e Yale University Press, New Haven 1927, pp. 297-356

 

 

 

I. I precedenti legislativi

 

177. I precedenti legislativi: i disegni Scialoja, Giolitti-Gagliardo Sydney Sonnino, Wollemborg, Majorana Giolitti-Lacava, e Rava.

 

 

177. Il disegno di legge da cui prese le mosse il riordinamento del sistema tributario italiano, dopo lo scompiglio bellico, fu presentato dal ministro delle finanze Meda nella seduta del 6 marzo 1919 alla Camera dei Deputati. Esso seguiva, a gran distanza, altri progetti di riordinamento delle imposte dirette che di tempo in tempo avevano affrontato la discussione parlamentare. Primo il progetto di legge Scialoja del 27 gennaio 1866 (atti parlamentari 1865-1866, stampato n. 48). L’insigne economista fondava il riordinamento delle imposte dirette sulla teoria del consolidamento della imposta fondiaria, che egli, considerando l’imposta come un canone fisso gravante a guisa d’onere reale sul fondo, dava ai contribuenti il diritto di riscattare mercé il pagamento allo Stato di una corrispondente somma di rendita pubblica 5 per cento. Il reddito del proprietario del fondo, depurato di tutti gli oneri passivi compresa in essa l’antica imposta fondiaria consolidata, veniva assunto quale «uno degli elementi concorrenti a formare l’entrata del contribuente, nella misura di sei ottavi del suo ammontare». L’imposta sui fabbricati, che si considerava non suscettibile di ammortamento, rimaneva in vigore; ed il reddito dei fabbricati, depurato pur esso dai pesi ed oneri e ridotto a cinque ottavi, veniva compreso nel calcolo dell’entrata totale dei contribuenti. L’entrata complessiva del contribuente risultava così dall’insieme dei redditi ricavati dai terreni, dai fabbricati e dalle varie fonti di ricchezza mobiliare ed era assoggettato ad un’imposta generale ed uniforme del 10 per cento.

 

 

Separato completamente il sistema tributario dello Stato da quello degli enti locali, lo Scialoja concedeva al primo l’imposta sull’entrata ed ai comuni dava facoltà di applicare tributi sul valore locativo delle abitazioni, sugli esercizi e rivendite, sulle vetture e domestici ed alimentava le finanze delle provincie con contributi a ratizzi distribuiti a carico dei comuni.

 

 

Il progetto di legge Scialoja, esaminato da una commissione parlamentare, detta dei quindici, venne respinto nel suo concetto fondamentale del consolidamento e del riscatto dell’imposta fondiaria.

 

 

In quel medesimo anno un disegno di legge d’iniziativa parlamentare dell’On. Romano; due anni dopo uno, pure d’iniziativa parlamentare dell’On. Alvisi ed uno del ministro delle finanze Cambray Digny non hanno migliore fortuna.

 

 

Trascorrono trenta anni prima che nel parlamento italiano si discorra nuovamente d’imposta generale sul reddito.

 

 

Nel 1893 il disegno Gagliardo (atti parlamentari, legislatura 18esima, sessione 1, 1892-1893, stampato n. 285) viene presentato dal gabinetto Giolitti alla vigilia della caduta.

 

 

Il disegno Gagliardo lasciava sussistere le imposte dirette esistenti e soprapponeva a queste e sull’ammontare dei redditi imponibili già noti un’imposta di carattere personale per i redditi superiori alle 5.000 lire, cifra in quel tempo assai rilevante, con aliquota progressiva dall’1% per i redditi compresi tra 5 e 10.000 lire fino al massimo del 5% per i redditi superiori a 100.000 lire.

 

 

Allo scopo di includere negli accertamenti i redditi dei titoli di Stato e di quelli emessi dagli enti morali e dalle società commerciali e gli interessi dei depositi a risparmio ed in conto corrente, i presentatori dei titoli al portatore avrebbero dovuto al momento della riscossione dell’interesse o dividendo rilasciare una dichiarazione giurata, quasi un affidavit all’interno, con cui si doveva designare il nome del proprietario. Per le dichiarazioni fraudolenti erano comminate pene pecuniarie e persino il carcere.

 

 

Informato ad altri principi fu il progetto presentato dall’On. Sonnino il 21 febbraio 1894 (Atti parlamentari, legislatura 18esima prima sessione 1892-1894, stampato 298).

 

 

Anche questa era un’imposta aggiuntiva, la quale però colpiva i redditi per indizi invece che per accertamento, partendo dalle manifestazioni esterne della spesa, di cui principale era quella del valore annuo dell’abitazione.

 

 

Partiva dai redditi netti di 2.000 lire nette, concedendosi a tutti i redditi una detrazione fissa di lire 1.500. La parte residua chiamavasi reddito imponibile ed era tassata all’1% per i redditi compresi tra le 1.500 e 4.000 lire; ed all’1,50% per i redditi superiori alle 4.000 lire imponibili.

 

 

Non giunse neppure alla discussione un progetto di legge Wollemborg respinto nel 1901 dal consiglio dei ministri presieduto dall’On. Zanardelli, sicché il ministro proponente dovette dimettersi. Dalla illustrazione che il Wollemborg fece del suo progetto nello studio «un disegno di riforma tributaria» (Nuova Antologia del 16 novembre 1901) si desumono le larghe linee a cui il disegno di legge si inspirava: ridotto grandemente il dazio consumo e sostituito con l’imposta generale sul consumo del vino (imbottato); nel campo delle imposte dirette, passate senz’altro ai comuni le imposte sui terreni e sui fabbricati e quelle gravanti i redditi di ricchezza mobile non appartenenti a società ed altri enti tassabili per bilancio o non costituenti redditi di categoria A (interessi di mutui).

 

 

Allo Stato l’On. Wollemborg dava, oltre che l’imposta generale sul consumo del vino, un’imposta personale sul reddito complessivo del contribuente accertata in modo diretto ed insieme indiziario e colpita con un’aliquota del 0,50% sulle prime 1.000 lire, dell’1% sul secondo migliaio, del 2% sulle 2.000 successive, del 3% sulle altre 2.000 e del 4% sul reddito eccedente le 6.000 lire.

 

 

La distinzione netta tra finanza locale e finanza di Stato, portava, nel concetto dell’On. Wollemborg, all’abolizione contemporanea delle imposte locali di famiglia o focatico e sul valor locativo.

 

 

Poco dopo Angelo Majorana, ministro delle finanze, presentava il 14 dicembre 1905 (Atti parlamentari, legislatura 22esima, sessione 1905-1906, stampato n. 339) un disegno di larga riforma dei tributi locali. Abolite le imposte di famiglia e sul valore, ordinata la graduale riduzione della sovrimposta comunale sui tributi diretti erariali, della tassa sul bestiame e della tassa di esercizio e rivendita, il Majorana dava ai comuni l’imposta generale sull’entrata. Era quasi l’inverso del disegno Wollemborg.

 

 

L’imposta sull’entrata, sebbene comunale, avrebbe dovuto essere accertata dagli organi statali per sottrarla alla balia delle fazioni locali colpiva il reddito dell’intera famiglia con detrazioni proporzionate al numero dei suoi componenti. Stabiliva un minimo di imposizione in cifra variabile tra le 800 e le 2.500 lire a seconda della popolazione dei comuni, e dava facoltà ai comuni di tassare i redditi con un’aliquota progressiva dal 0,50 al massimo del 5% per i redditi superiori a 200 mila lire ovvero con quote fisse da 3,75 a 25 mila lire sui redditi distribuiti su 39 scaglioni dal minimo di 800 lire al massimo di 500 mila lire. Il progetto di legge Lacava-Giolitti del 18 novembre 1909 (Atti parlamentari, legislatura 22esima, sessione 1909, stampato n. 236) riproduceva l’antico disegno di legge Gagliardo. L’imposta generale sul reddito colpiva nuovamente le persone singole per i redditi superiori alle 5 mila lire, con aliquote crescenti dall’1% per la prima classe di reddito tra 5 mila e 10 mila, al massimo del 6% per i redditi superiori alle 200 mila lire. Invece della dichiarazione giurata per i titoli al portatore, il disegno integrava gli accertamenti diretti mercé l’indizio del valore locativo, con l’applicazione di coefficienti variabili a seconda della popolazione dei legge Sonnino del 1894. Di nuovo, Sonnino, nel breve ministero da lui presieduto, presentava in unione al ministro Arlotta, l’11 febbraio 1910 un disegno di legge in cui avocava allo Stato l’imposta comunale di famiglia e sul valore locativo, abbandonando in compenso ai comuni il provento dei dazi di consumo (Atti parlamentari, legislatura 23esima, sessione 1909-1910, stampato n. 330). In luogo delle due imposte di famiglia e sul valore locativo, istituiva un’imposta statale sulle entrate, la quale partiva dai redditi di 1.000 lire per i comuni di minor popolazione e di 2 mila lire per i comuni più popolosi. Assai mitemente erano colpiti i redditi superiori ai minimi, dall’1% per i redditi fino a 3.500 lire al massimo del 3,50 per i redditi superiori a 50 mila lire. Il criterio indiziario, non operava da solo, come faceva il progetto Sonnino del 1894, ma lo integrava con l’accertamento diretto.

 

 

Arriviamo così al margine della guerra quando si ha notizia di un progetto del ministro delle finanze Rava, che non giunse, per il sopravvenire dei fortunosi avvenimenti del 1914, ad essere presentato né alla camera né al gabinetto. Colpiva il reddito della famiglia nella somma dei redditi di tutti i suoi componenti; ma separatamente tassava altresì l’entrata netta delle società commerciali, delle associazioni e dei corpi morali sulla quota della loro entrata non distribuita ai soci ed azionisti. Partiva dal reddito minimo imponibile, cioè depurato da abbuoni per carichi di famiglia, di lire seicento e colpiva i redditi più modesti, fra 650 e 1200 lire, con l’aliquota dell’1,50%, crescendo, in modo assai più accentuato di ogni altro progetto precedente fino al 20% per le entrate eccedenti le 400 mila lire. Ripetuta la norma del progetto Gagliardo-Giolitti del 1893 della dichiarazione giurata dei presentatori dei titoli pubblici intorno all’appartenenza dei titoli stessi. Obbligati i datori di lavoro ed i debitori a pagare l’imposta sull’entrata per conto dei loro dipendenti e dei loro creditori salvo rivalsa contro di questi e salva alla finanza la facoltà di tassazione supplementare a carico del reddituario che fosse possessore di altri redditi.

 

 

II. Il disegno di legge Meda

 

178. Il disegno di legge Meda: incapacità delle imposte dirette a sopportare un sistema razionale di sovraimposizione. – 179. Numero e distribuzione dei contribuenti alle tre imposte dirette. Non comparabilità delle diverse basi imponibili. – 180. Irrazionalità della separazione della base imponibile per lo Stato da quello per gli enti locali. – 181. Lo schema generale della riforma Meda: imposta normale sui redditi, complementare progressiva sul reddito e patrimoniale. Ufficio compensatore di quest’ultima. – 182. Il problema della tassazione dei redditi terrieri, dominicali ed industriali. Difficoltà della fusione delle due specie di redditi. – 183. La tassazione dei terreni bonificati. Danni dell’esenzione ed imperfezione del tributo stabilito durante la guerra. – 184. La separazione dei fabbricati industriali da quelli civili e loro fusione con il reddito dell’industria. – 185. La detrazione per spese dal reddito lordo dei fabbricati. Nuovo trattamento del reddito dell’area. – 186. Revisione periodica dei redditi edilizi. – 187. Il regime fiscale delle società anonime. Danni della tassazione del reddito prodotto. – 188. La tassazione del reddito distribuito. – 189. Avvedimenti contenuti nel disegno Meda per impedire gli occultamenti del reddito distribuito o la artata non distribuzione dei redditi prodotti. Passaggio dei redditi delle società anonime alla categoria dei redditi del capitale puro. – 190. Trattamento dei redditi delle cooperative di lavoro, di consumo e di mutua assicurazione. – 191. Nuova classificazione dei redditi di lavoro puro.- 192. L’abolizione del privilegio dei proprietari coltivatori dei fondi propri. – 193. La equiparazione dei salari agli altri redditi di lavoro. – 194. Diminuzione e semplificazione delle aliquote. Innalzamento dei minimi esenti e delle zone favorite da riduzioni. – 195. La nuova imposta progressiva sul reddito: il soggetto dell’imposta. – 196. L’oggetto dell’imposta. Il trattamento dei redditi provenienti dall’estero. – 197. L’accertamento del reddito dei titoli al portatore. La ritenuta all’aliquota massima per i titoli non denunciati. Difetti del sistema. La mancata sua estensione ai titoli di Stato al portatore. – 198. L’accertamento indiziario del reddito del contribuente. – 199. Le detrazioni per debiti, premi di assicurazione e carichi di famiglia. – 200. Gli aggravi per celibato e per esenzione dal servizio militare. – 201. Redditi netti e redditi imponibili. – 202. Gli arrotondamenti e la scala delle aliquote. – 203. L’imposta sugli aumenti di patrimonio. Caratteristico metodo di tassazione di essi. – 204. L’imposta patrimoniale. Differenza dalla complementare sul reddito quanto al soggetto ed all’oggetto. – 205. Esclusione dalla tassazione patrimoniale dei titoli di Stato. Altre minori esenzioni. – 206. Aliquota dell’imposta e spiegazione della sua proporzionalità.

 

 

178. – Nel tempo di guerra, primo il ministro delle finanze Meda proponevasi, con studi cominciati fin dal 1916, il problema della riforma dell’ordinamento tributario esistente, il quale, sebbene non semplice e perfetto, era ben lungi dal dover essere senz’altro distrutto.

 

 

I difetti invero non erano connaturati al sistema stesso ma quasi si potevano considerare come una vegetazione parassitaria che col tempo era andata via via crescendo intorno allo antico tronco semplice ed euritmico.

 

 

Ricordiamo quanto nella introduzione di questo studio si disse riguardo ai diletti delle tre imposte le quali colpivano separatamente i redditi fondiari, edilizi e mobiliari (cfr. par. 4 a 7). Agli antichi la guerra aveva aggiunti nuovi difetti (cfr. capitolo secondo): all’imposta fondiaria aggiunto il tributo di una lira e poi di due lire per i terreni bonificati; attribuiti all’imposta mobiliare scopi sociali e politici che l’avevano ridotta ad un amalgama di categorie indeterminate, senza che si fosse tolta la sperequazione fondamentale, fra redditi fissi accertati in misura esatta e redditi incerti e variabili accertati in maniera spesso presuntiva e quasi sempre lontana dalla verità; – tutte tre le imposte dirette assoggettate durante la guerra ad un processo irrazionale di personalizzazione, colla trasformazione delle aliquote a base costante proporzionale in aliquote a base progressiva: processo irrazionale perché la progressività è concepibile soltanto in riferimento al reddito complessivo della persona e non alle parti singole, spesso lorde d’interessi passivi, in cui il reddito si divide.

 

 

179. – Sulla base delle tre imposte dirette era dunque praticamente impossibile assidere un’imposta progressiva sul reddito totale dei contribuenti.

 

 

Un’indagine assai interessante condotta dal ministro delle finanze nel 1914 (Rava), aveva dato i seguenti risultati sommari intorno al numero dei contribuenti ed all’ammontare dei loro redditi di ricchezza mobile, di fabbricati e di terreni per ogni distretto di agenzia, netti da imposta, accertati e tassati per ruolo.

 

 

 

609.946

contribuenti per un reddito netto da L.

100 a L. 300

e complessivamente di L.

133.359.663

222.946

contribuenti per un reddito netto da L.

301 a L. 500

e complessivamente di L.

85.669.093

411.519

contribuenti per un reddito netto da L.

501 a L. 800

e complessivamente di L.

253.192.480

263.918

contribuenti per un reddito netto da L.

801 a L. 1.200

e complessivamente di L.

254.678.216

115.394

contribuenti per un reddito netto da L.

1.201 a L. 1.500

e complessivamente di L.

156.117.270

113.250

contribuenti per un reddito netto da L.

1.501 a L. 2.000

e complessivamente di L.

194.330.356

144.981

contribuenti per un reddito netto da L.

2.001 a L. 4.000

e complessivamente di L.

405.039.017

39.466

contribuenti per un reddito netto da L.

4.001 a L. 6.000

e complessivamente di L.

186 532.333

15.848

contribuenti per un reddito netto da L.

6.001 a L. 8.000

e complessivamente di L.

108.601.560

8.443

contribuenti per un reddito netto da L.

8.001 a L. 10.000

e complessivamente di L.

72.902.697

9.406

contribuenti per un reddito netto da L.

10.001 a L. 15.000

e complessivamente di L.

116.157.186

3.873

contribuenti per un reddito netto da L.

15.001 a L. 20.000

e complessivamente di L.

66.650.925

3.299

contribuenti per un reddito netto da L.

20.001 a L. 30.000

e complessivamente di L.

80.087.210

2.174

contribuenti per un reddito netto da L.

30.001 a L. 50.000

e complessivamente di L.

81.744.416

742

contribuenti per un reddito netto da L.

50.001 a L. 75.000

e complessivamente di L.

42.772.265

364

contribuenti per un reddito netto da L.

75.001 a L. 100.000

e complessivamente di L.

33.335.751

895

contribuenti per un reddito netto da L.

oltre 100.000

e complessivamente di L.

316.191.754

1.996.468

     

L. 2.587.362.222

 

 

 

Nel 1914 la somma dei redditi accertati toccava appena due miliardi e 600 milioni, un ottavo all’incirca del reddito nazionale, quale era calcolato a quell’epoca dagli statistici più autorevoli.

 

 

Le schede raccolte nella tabella precedente non comprendevano in verità i redditi dei creditori e degli impiegati dello Stato tassati per ritenuta e compresi nella categoria A1 e D1 dell’imposta di ricchezza mobile, né quelli legalmente esenti da imposta come la maggior parte dei titoli di debito pubblico e neppure quelli provenienti da fonti estere, i quali non cadevano sotto alcuna imposta diretta vigente; ma anche tenendo conto delle opportune integrazioni, era manifesto come con gli accertamenti esistenti non sarebbe stato possibile giungere senz’altro ad una distribuzione equa di una imposta generale sul reddito.

 

 

Notisi che i 316 milioni di redditi spettanti agli 895 maggiori contribuenti provveduti di reddito oltre 100 mila lire, non erano, se non per eccezione, redditi di persone fisiche sibbene quasi esclusivamente di società commerciali e di enti morali. Per la mancata conoscenza delle persone alle quali i redditi medesimi venivano distribuiti sotto forma di interessi e dividendi, una gran parte dei redditi collocati nelle categorie più elevate sarebbe perciò, coi sistemi di accertamento a quell’epoca vigenti, completamente sfuggita alla imposizione personale, salvo per quanto si potesse accertare in seguito a dichiarazione volontaria dei contribuenti o agli indizi esteriori del reddito stesso.

 

 

Le cifre riassunte nella tabella aritmeticamente potevano ritenersi rappresentative di redditi solo da un punto di vista aritmetico; essendo invece la somma di entità eterogenee; al nome dello stesso contribuente essendosi cumulati redditi mobiliari espressi in lire accertate all’incirca negli anni intorno al 1914, redditi edilizi espressi in lire di epoca variabile dal 1890 al 1914; e finalmente lire immaginarie di reddito fondiario, parecchie delle quali non potevano neppure essere considerate lire effettive espresse nella unità monetaria vigente nel momento e nel luogo della catastazione, essendo lire di conto usate negli antichi catasti, allo scopo esclusivo di avere la chiave di ripartizione dell’imposta fondiaria.

 

 

Ecco perché l’applicazione dell’imposta progressiva sul reddito complessivo del contribuente, sulla base della somma dei redditi accertati ai fini dell’esistente imposta sui redditi sarebbe stato un assurdo, in quanto i termini della somma erano spesso entità irreali non comparabili. D’altro canto non sarebbe stato possibile applicare l’imposta complementare sulla base di accertamenti suoi propri, lasciando sussistere contemporaneamente le imposte vigenti sui redditi ciascuna con propri accertamenti. La coesistenza di due sistemi tributari ciascuno fornito di un proprio sistema di accertamento dei redditi avrebbe dato occasione a contraddizioni inesplicabili. Come può lo Stato assumere come vero un reddito ai fini di un’imposta e parimenti vero un altro reddito, per la stessa persona ed alla stessa data per un’altra imposta?

 

 

La riforma delle imposte dirette non poteva perciò ridursi alla semplice istituzione della imposta complementare progressiva sul reddito aggiunta alle tre imposte dirette reali, ma dovevasi quella istituzione accompagnare ad una riforma nell’ordinamento dei tributi medesimi così da unificare i metodi di accertamento e da avvicinare questi alla realtà più che si potesse.

 

 

180. – Il disegno Meda respingeva il concetto di attribuire le imposte esistenti agli enti locali, creando per lo Stato un’imposta personale sul reddito, come voleva il progetto Wollemborg e così pure l’idea contraria del Majorana di togliere le sovrimposte agli enti locali abbandonando ad esse la imposizione personale.

 

 

I due concetti formalmente contrastanti fra di loro, erano un tentativo ingegnoso di sfuggire all’accusa di contraddizione, la quale sorgeva dalla coesistenza per il medesimo ente di due metodi divergenti di tassazione. Stato e comuni, si pensava, ben potevano usare criteri diversi nella valutazione dei redditi. Ma il concetto della separazione assoluta delle fonti dell’imposta tra Stato ed enti locali, era dal canto suo un artificio, il quale aveva avuto per un certo tempo voga in Italia, supponendosi che esso fosse stato applicato oltre Alpe e principalmente in quella riforma prussiana di Von Miquel che era apparsa ai suoi tempi modello dei nuovi ordinamenti tributari per le imposte dirette. Supposizione infondata, non constando affatto che nella Prussia sia tolta agli enti locali la facoltà di sovraimporre all’imposta statale sul reddito. Non vi è ragione di togliere ai comuni l’antica facoltà di sovraimporre alle imposte dirette e neppure di partecipare alla imposizione personale; se è opportuno per lo Stato di ricorrere ad ambe le forme di imposizione, anche per i comuni è corretto colpire colla sovraimposizione reale i redditi aventi origine nel loro territorio, e, con quella personale, i godimenti di coloro che nel loro territorio abitano, da qualunque fonte ricavino il reddito stesso.

 

 

181. – Il disegno di riforma tributaria costrutto su queste basi si imperniava su di un triplice ordine di tributi.

 

 

Alla base era posta un’imposta normale sui redditi la quale riassumeva e coordinava le tre imposte vigenti sui terreni, sui fabbricati e di ricchezza mobile. Compiendo quel passo che in Inghilterra si fece per opera del secondo Pitt nel 1799 e nuovamente di Roberto Peel nel 1842, che era stato vagheggiato in Italia dallo Scialoja nel 1866, le tre imposte divenivano altrettante parti di una generale imposta sui redditi.

 

 

Conservando l’attuale classificazione dei redditi in:

 

 

  • redditi di capitale
  • redditi misti e
  • redditi di lavoro,

 

 

la quale è la migliore che praticamente si conosca ed è di gran lunga concettualmente superiore a quella anglosassone in redditi guadagnati (earned) e redditi non guadagnati (unearned), si otteneva il seguente quadro:

 

 

SISTEMA PROPOSTO

IMPOSTE ATTUALI corrispondenti

Imposta normale sui redditi A1 dei capitali mobiliari Cat. A (cat. A1 e A2 dell’imposta di ricchezza mobile
A2 dei capitali investiti in fabbricati Imposta sui fabbricati
A3 dei capitali investiti in terreni Imposta sui terreni
B misti di capitale e lavoro (industrie e commerci) Cat. B dall’imposta di ricchezza mobile
C  

dipendenti dal lavoro dell’uomo

professioni ed impieghi privati Cat. C dell’imposta di ricchezza mobile
D impieghi prestati presso enti pubblici Cat. D dell’imposta di ricchezza mobile
   

 

 

Formalmente, il passaggio dall’attuale al nuovo ordinamento si faceva senza veruna difficoltà, bastando sostituire il nome generico di imposta normale sui redditi alle tre denominazioni ora in uso; e classificando nelle categorie A2 e A3 i redditi dei fabbricati e dei terreni.

 

 

Si credette opportuno di indicare in primo luogo, nella categoria A1 i redditi dei capitali investiti in mutui od altrimenti fruttiferi di un interesse, perché è questa la categoria la quale meglio corrisponde al concetto del capitale puro con l’intervento o nullo o non rilevante del fattore personale di lavoro presente.

 

 

Subito dopo si collocarono nella categoria A2 i redditi dei capitali investiti nei fabbricati, come quelli che anch’essi sono di capitale puro; ma richiedono una certa collaborazione presente del lavoro del proprietario di cui si tiene però conto nella detrazione per spese.

 

 

E finalmente si collocò nella categoria A3 il reddito dei terreni, perché, pur essendo reddito di puro capitale ed essendo depurato di tutte le spese di conduzione ed anche di quelle di amministrazione da parte del proprietario, è reddito che richiede una collaborazione presente da parte del proprietario, il quale provvede ai miglioramenti permanenti, alle costruzioni edilizie, stradali, ecc.

 

 

Al disopra della imposta normale sui redditi si istituiva una imposta complementare sul reddito complessivo del contribuente.

 

 

Non è da escludersi che, in prosieguo di tempo, anche la imposta normale possa divenire progressiva e personale; e la proposta di riunire le tre imposte vigenti in una sola, divisa per categorie, presentava anzi, insieme ad altri, anche questo vantaggio, di rendere possibile una ulteriore evoluzione nel senso della personalità, evoluzione che però come in tutti gli Stati doveva verificarsi a gradi. L’imposta normale era concepita però come una imposta proporzionale, ad aliquote non tenui, con una limitata detrazione per debiti, e senza alcuna detrazione per carichi di famiglia.

 

 

Parve possibile per allora aumentare, senza sensibile danno per la finanza, il reddito minimo esente a 1.200 lire all’anno e concedere detrazioni pei redditi dalle 1.200 alle 2.000 lire; ma spingersi più oltre fu considerato pericoloso.

 

 

Di qui la necessità di sovrapporre alla normale una complementare, la quale, esentando anch’essa i redditi fino a 1.200 lire all’anno, colpisse quelli superiori con un’imposta gradatamente crescente dall’1% per i redditi minimi sino al massimo del 25% per i redditi di 500 mila lire e più; ed agisse come un elemento compensatore della sperequazione fra contribuenti piccoli, medi e ricchi, la quale nasceva dalla differente incidenza dei tributi sui consumi.

 

 

Né la imposta complementare sul reddito aveva soltanto questa funzione compensatrice; essa sopratutto rispondeva al concetto fondamentale che la capacità contributiva dei redditi cresce col crescere del reddito del contribuente.

 

 

L’imposta complementare bene organizzata era inoltre, secondo il progetto Meda, un’utile integrazione dell’imposta normale, perché: può colpire anche i redditi goduti in Italia, ma provenienti da fonti estere, che dalle tre imposte vigenti – come anche dall’imposta normale – le quali hanno carattere reale e territoriale, non possono essere colpiti; consente di assoggettare equamente ad imposta quegli incrementi di valore patrimoniali, che saltuariamente ed imperfettamente la giurisprudenza tentò di tassare con la imposta di ricchezza mobile ed il legislatore con l’imposta sulle aree fabbricabili; permette di tener conto delle passività e delle imposte e sovrimposte gravanti sul reddito, facendo la somma dei redditi depurati di tali elementi; rende possibile di graduare il peso tributario in relazione ai carichi di famiglia, deducendo dal reddito una quota fissa per componente la famiglia, come già si usava nei tipi migliori di imposta di famiglia in vigore nei maggiori comuni italiani; non si oppone alla detrazione dal reddito delle quote che il contribuente preleva per l’assicurazione sua della moglie e dei figli sulla vita, per le malattie, gli infortuni e la vecchiaia; così da falcidiare soltanto il reddito residuo veramente disponibile per le spese dell’anno; può gravare in misura più sensibile, con opportune eccezioni alla regola delle detrazioni od anche con aggiunte all’imponibile sui contribuenti celibi od ammogliati senza prole (la cui capacità contributiva è a considerarsi più elevata) e su quelli che non hanno prestato servizio militare: in tal modo l’imposta complementare progressiva sul reddito funge altresì da imposta sui celibi e da imposta militare.

 

 

Una lacuna tuttavia presentava l’imposta complementare progressiva sul reddito. Vedemmo sopra come l’imposta normale, ad imitazione della vigente imposta di ricchezza mobile, trattasse i redditi diversamente, a seconda che essi provenivano dal capitale, dal lavoro od erano redditi misti. La stessa discriminazione dei redditi avrebbe dovuto, per le medesime ragioni di perequazione, farsi rispetto alla complementare: sono invero gli stessi redditi che si colpiscono prima separatamente, colla normale; e poi complessivamente, depurati da pesi, imposte, carichi di famiglia e diversi, colla complementare. Se è giusto tassare i redditi di lavoro meno dei redditi di capitale ai fini della normale, la stessa regola di giustizia deve seguirsi ai fini della complementare. Senonché non parve possibile applicare la discriminazione sull’aliquota, come si fece per la normale, poiché sarebbe stato necessario scindere in quattro categorie almeno il reddito che si vuole invece considerare nella sua unità, e applicare quattro aliquote diverse; il che se è agevole e logico per la normale, la quale è in realtà un complesso di imposte diverse, non sembra concepibile ed in nessuna legislazione infatti si fa per la complementare, la quale per natura sua investe nel medesimo momento tutto il reddito del contribuente. Sarebbe stato perciò necessario ritornare al metodo della discriminazione sui redditi con un unico imponibile, assumendo cioè, ad es., i redditi di capitale nella loro integrità ai 6/6, e riducendo i redditi misti ai 5/6, i redditi di lavoro ai 4/6 ed i redditi degli impiegati ai 3/6. Le obbiezioni si offrivano ovvie: i redditi tassati non sarebbero più stati gli effettivi netti ma altri immaginari più piccoli; l’aliquota nominale sarebbe stata diversa e più alta dell’aliquota reale, e l’impressione di gravezza dell’imposta maggiore del vero. Perciò non si credette di ammettere per la complementare il criterio della discriminazione né sul reddito né sull’aliquota; con una sola eccezione per i redditi di categoria D (impiegati pubblici ed assimilati), ai quali il progetto concedeva una riduzione ai 3/4 del loro ammontare (seguendo l’esempio dei migliori regolamenti comunali in tema di tassa di famiglia) per renderne la situazione meno gravosa in confronto dei professionisti e commercianti a reddito variabile, la valutazione del quale non può farsi con assoluta certezza.

 

 

Il disegno Meda reputò invece che il metodo più logico di attuare il criterio del diverso trattamento dei redditi di lavoro e di capitale fosse di istituire, parallelamente alla imposta complementare sul reddito complessivo del contribuente, una imposta sul patrimonio dello stesso contribuente. Proponendo l’introduzione nel nostro sistema tributario di una imposta sul patrimonio, il disegno Meda non intese menomamente a colpire una materia imponibile, il capitale, non mai prima assoggettata a tributo: e anzi escludeva in modo assoluto qualunque mira di persecuzione del capitale o del risparmio. La imposta patrimoniale fu considerata come una variante del concetto di discriminazione dei redditi, concetto da oltre mezzo secolo pacifico nella legislazione italiana; nulla più insomma che un migliore e preferibile strumento tecnico per raggiungere nel campo della imposizione complementare sul reddito complessivo quel medesimo intento di giustizia in rapporto all’origine ed alla natura del reddito, che nella imposizione di base o normale si raggiungeva con la discriminazione sul reddito o sull’aliquota. L’imposta patrimoniale, una volta istituita, poteva tuttavia procacciare alla pubblica finanza altri considerevoli servigi: costringendo la finanza a tenere a giorno una specie di inventario della fortuna dei contribuenti, l’imposta patrimoniale l’avrebbe avvertita quando il contribuente alienasse o consumasse parte del suo patrimonio; siffatto avvertimento avrebbe messo la finanza sulle traccie dei guadagni che i contribuenti ricavano, in confronto al prezzo di acquisto, dalla alienazione dei loro beni immobili, obbligazioni, azioni, aziende ecc.; ed accertato il guadagno eccezionale, la finanza avrebbe avuto modo di colpirlo con l’imposta complementare progressiva sul reddito; promuovendo una valutazione dei beni patrimoniali del contribuente durante la sua vita, l’imposta patrimoniale sarebbe riuscita di prezioso sussidio alla finanza per la determinazione della consistenza e del valore dell’asse patrimoniale in caso di morte, ai fini dell’imposta di successione.

 

 

Così tutto si coordinava e si completava: la normale forniva la base ed insieme i dati obbiettivi per conoscere tutto il reddito del contribuente da colpirsi con la complementare progressiva; e questa veniva a sua volta integrata dalla imposta patrimoniale, che per altra via si riallacciava all’imposta successoria.

 

 

Il quadro compiuto della imposizione diretta sui redditi quale era tradotto e sviluppato nel disegno di legge Meda, era dunque il seguente:

 

 

  • Imposta normale sui redditi, distinti nelle categorie A1, A2, A3, B, C e D;
  • imposta complementare progressiva sul reddito complessivo del contribuente;
  • imposta sul patrimonio.

 

 

182. – Importa dire innanzi tutto di alcuni problemi principali posti dalla trasformazione delle tre imposte reali in una unica imposta normale. L’imposta sui terreni si arricchiva col nuovo tronco della imposizione, accanto ai redditi dominicali dei proprietari dei terreni, dei redditi industriali dell’imprenditore agricolo. Nel sistema vigente i redditi industriali agricoli erano colpiti nella categoria B dell’imposta mobiliare soltanto nel caso in cui fossero goduti da persone estranee alla proprietà del fondo ed in misura nominale per i redditi dei mezzadri ed altri coloni parziari in una particolare imposta detta colonica.

 

 

Col nuovo sistema essi avrebbero dovuto essere tassati anche quando erano goduti dal proprietario coltivatore in economia diretta od a mezzo di coloni parziari del fondo proprio (cfr. sotto par. 192).

 

 

Perché, obbiettavasi, non fondere i due redditi dominicali ed industriali, tassandoli ambedue, alla pari degli altri redditi di industria nella categoria B dei redditi misti di capitale e lavoro? Le obbiezioni alla fusione furono così elencate nella relazione al progetto Meda:

 

 

Erano, nel 1913, ben 7.107.412 gli articoli di ruolo dei terreni di cui 6.061.411 per quote d’imposta inferiore a lire 10 e 643.354 per quote da lire 10,01 a lire 30. Colla fusione dei due redditi sarebbe stato necessario costringere i titolari di questi 6.705.000 articoli di ruolo minimi e piccoli a fare la denuncia dei loro redditi dominicali ed agrari; impresa quasi impossibile a portarsi ad effetto, qualora si fosse voluto seriamente costringere i proprietari ad una denuncia di prodotti e costi la quale avrebbe richiesto una contabilità ad essi ignota. Per evitare tale lavoro immane sarebbe stato necessario esentare addirittura dall’imposta circa 6,7 su 7,1 milioni di proprietari. Logica conclusione, se si pensa che nel nuovo sistema i redditi industriali erano esenti fino a lire 1.200 all’anno. Ma la esenzione di questi redditi in quali condizioni avrebbe messo i comuni di campagna e principalmente quelli numerosissimi, situati nelle regioni di collina e di montagna, la cui finanza si alimenta principalmente colla tassazione fondiaria che per essi tassazione di quote minime e piccole?

 

 

L’unica tassazione dei due redditi, industriale e dominicale insieme, avrebbe inoltre posto il problema della separazione privata dei due redditi allo scopo di stabilire la parte dell’imposta totale che i proprietari avrebbero avuto diritto di farsi rimborsare per rivalsa dai loro affittuari o mezzadri. Né questa era operazione da lasciarsi alle private contrattazioni sia perché lo Stato è interessato a mantenere la giustizia fra i contribuenti, sia perché esso deve conoscere distintamente il reddito dei proprietari, affittuari e mezzadri allo scopo di conoscere quale contribuente sia, e fino a qual segno, assoggettabile alla imposta complementare sul reddito.

 

 

183. – Perciò la imposta fondiaria sui terreni fu conservata immutata, inserendola nella categoria dei redditi di capitale puro e solo ordinando la trasformazione di un singolare tributo che durante la guerra era stato istituito allo scopo di assoggettare all’imposta alcuni terreni i quali sfuggivano completamente all’imposta sia erariale che locale.

 

 

Trattavasi dei terreni bonificati ai quali la legge del 1886 consentiva l’esenzione per un ventennio dalla eseguita bonificazione. Di fatto, quei terreni avevano continuato a godere dell’esenzione anche dopo trascorso il ventennio, perché, nel frattempo, il catasto antico non era stato riveduto ed il catasto nuovo ordinato colla legge del 1886, non era ancora iniziato o posto in attivazione nelle provincie in cui erano situati i terreni bonificati. Il problema aveva importanza per le provincie di Ferrara, Ravenna, ed in generale della regione adriatica, dove grandi estensioni di terreni erano state redente dalla palude, grazie a grandiose opere di bonifica, compiute coll’intervento dello Stato e di altri enti pubblici. I proprietari delle zone bonificate, oramai diventate tra le più produttive d’Italia, continuavano non di meno a rimanere immuni dall’imposta sebbene fosse scaduto il ventennio di esenzione. Se ne dolevano specialmente i comuni i quali, pur gravati di spese crescenti per l’aumento della popolazione, non potevano trarre alcun aiuto d’imposta dai terreni che con la loro fertilità attraevano le genti in cerca di lavoro. Numerose proposte, tra cui si può ricordare quella dell’on. Pietro Niccolini nel tempo che fu sindaco di Ferrara, erano state messe innanzi per autorizzare i comuni a compiere di loro iniziativa un catasto dei terreni bonificati del loro territorio ma non erano mai riuscite ad entrare in porto; essendo parso che lo Stato non potesse rinunziare al privilegio di compiere con criteri uniformi l’opera del catasto.

 

 

Durante la guerra le necessità urgenti del tesoro consigliarono il governo ad introdurre nel regio decreto 21 novembre 1915, n. 1643, allegato A, una norma, la quale creava un contributo di una lira per ettaro per i terreni bonificati per i quali fosse trascorso il ventennio di esenzione ed autorizzava le provincie ed i comuni a sovraimporre al contributo statale i centesimi addizionali medesimi che essi applicavano all’imposta fondiaria.

 

 

Un successivo decreto luogotenenziale dell’1 ottobre 1916, n. 1342, chiarì che il nuovo tributo era dovuto sui terreni bonificati o compresi nel perimetro dei consorzi di bonifica, per i quali fosse trascorso un ventennio di esenzione dall’imposta sia totale sia sul maggior reddito conseguito, per effetto della bonifica o del verificatosi aumento del reddito fondiario e che per i terreni ai quali non fosse applicabile l’accertamento legale del ventennio, il periodo di esenzione dovesse computarsi dal compimento di fatto della bonifica e dal verificato aumento del reddito fondiario.

 

 

L’imposta di Stato fu raddoppiata portandola a due lire per ettaro, ma il diritto delle provincie e dei comuni a sovraimporre fu limitato ad una lira.

 

 

Il nuovo tributo era manifestamente imperfetto, inspirandosi a grossolani metodi di tassazione dei terreni in ragione di superficie che si ritenevano tramontati per sempre dalla pratica legislativa. Il disegno Meda faceva rientrare questi terreni bonificati nel sistema ordinario di tassazione; ma poiché essi non erano stati ancora censiti nel nuovo catasto, obbligava i proprietari a denunziare il valore locativo corrente dei loro fondi, deduzione fatta delle spese che fossero a carico del proprietario ed, a guisa di compenso per la tassazione fatta sui valori locativi netti invece che sui più tenui redditi catastali, consentiva la detrazione dell’interesse dei debiti che si riconoscessero contratti per provvedere alle opere di bonifica: unica deviazione questa, consentita per l’antica imposta sui terreni al principio della realità, il quale non ammetteva detrazioni di passività e di carichi personali. Reputava la relazione che la detrazione dei debiti dovesse un giorno essere consentita anche per le due imposte reali sui terreni e sui fabbricati, ma nella impossibilità di poter far ciò di un tratto applicava il principio dapprima per i proprietari dei terreni bonificati, nel momento in cui per la prima volta venivano aggregati alla imposizione fondiaria.

 

 

184. – Se l’imposta sui terreni rimaneva, per la pratica difficoltà di riformarla, quasi intatta, non così l’imposta sui fabbricati, divenuta anche essa parte dell’imposta normale sui redditi come categoria A2.

 

 

L’innovazione più importante fu la separazione dei fabbricati civili dai fabbricati inservienti all’industria. Questi ultimi erano sottratti all’imposta sui fabbricati, dichiarando tassabile il loro reddito, in un con quello delle industrie esercitate nel fabbricato medesimo, dalla antica imposta di ricchezza mobile divenuta categoria dell’imposta normale.

 

 

La ragione della separazione fu che a quello dei fabbricati industriali non poteva riconoscersi natura di reddito veramente autonomo valutabile in se stesso, astrazione fatta dal reddito della industria esercitata nel fabbricato. Tanto poco agevole era la distinzione che dal 1865 in poi era stato un seguito ininterrotto di controversie, non ancora cessate, tra contribuente e finanza per sapere che cosa si intendesse per opificio industriale. Non erano valse le interpretazioni autentiche del legislatore, perché ad ogni nuovo progresso tecnico le controversie si rinnovavano più vive. Che cosa s’intende per meccanismo ed apparecchi fissi, che cosa per generatori e trasmettitori di forza motrice, l’acqua corrente o la turbina che la utilizza? le diramazioni delle condutture d’acqua potabile sono o non sono fabbricato? In qual caso la dinamo elettrica fabbricato e in qual altro macchina lavoratrice? Non di rado le commissioni delle imposte dirette dovettero discutere su fini problemi tecnici, come ad es., se una macchina potesse idealmente spezzarsi in parti, di cui una fosse considerata fabbricato da colpirsi con l’imposta sui fabbricati e l’altra macchina lavoratrice da colpirsi con l’imposta di ricchezza mobile.

 

 

Il progetto Meda proponeva che, stralciati dall’imposta sui fabbricati, i redditi dei fabbricati industriali rientrassero in seno all’unico reddito dell’industria, di cui male poteva essere valutato a parte il reddito di un solo fattore, il fabbricato, avulso dal reddito degli altri fattori: macchinari, materie prime, combustibile, capitale di anticipazioni, salari, lavoro di direzione ecc. Né lo stralcio poteva riuscire nel nuovo sistema, così come sarebbe accaduto nell’antico, di irreparabile danno alle provincie ed ai comuni; i quali avrebbero potuto prima colpire i fabbricati industriali solo finché essi fossero compresi nell’imposta sui fabbricati, laddove, quando fossero passati all’imposta di ricchezza mobile, avrebbero perso il diritto di sovraimposizione. Si istituiva infatti nel medesimo disegno Meda un nuovo tributo sulle industrie, sui commerci e sulle professioni e lo si assegnava alle provincie ed ai comuni, i quali potevano così tassare, insieme con il reddito delle industrie, anche il reddito dei fabbricati industriali.

 

 

Nel fare lo stralcio il legislatore si inspirava alla regola già seguita per i fabbricati rustici. Questi erano stati sin dal 1865 dichiarati esenti dall’imposta sui fabbricati, reputandosi che essi non fornissero alcun reddito edilizio, ma dovessero essere considerati strumenti della produzione del reddito agrario e fondiario alla pari del terreno, delle piantagioni, degli strumenti rustici, dei canali, delle roggie d’acqua e dei fattori di produzione in genere.

 

 

185. – Un’altra novità importante per i fabbricati civili fu quella relativa al calcolo delle detrazioni per spese dal valore locativo lordo, detrazione che nel sistema della legge d’imposta sui fabbricati era calcolata al saggio uniforme del 25 per cento. La uniformità nella detrazione era criticabile poiché le spese di manutenzione, di assicurazione, di riparazione, di sfitto e di amministrazione sono ben diverse a seconda dei tipi di casa: signorili o popolari, a grandi od a piccoli appartamenti, di antica data e costruiti con materiali deteriorati dall’uso o nuovi e quindi meno soggetti a guasti. Non potevasi riparare all’inconveniente facendo fissare le detrazioni, caso per caso, a seconda delle spese effettivamente sostenute di anno in anno, poiché il lavoro amministrativo all’uopo richiesto sarebbe stato eccessivo. Il disegno Meda allo scopo di differenziare senza calcoli singoli, ricorse al metodo di detrarre il 25% non dall’intero valore locativo, ma da quella parte soltanto del valore locativo che corrispondesse al valore della costruzione, escluso quindi il valore dell’area. Poiché il valore dell’area entra nel valore complessivo della casa in proporzione variabile, e le case di massimo valor locativo insistono per lo più su aree di grande pregio, il sistema concedeva automaticamente uno sgravio alle case popolari, per lo più situate alla periferia in cui presumibilmente le spese di amministrazione e di riparazioni erano più elevate.

 

 

186. – A porre riparo all’inconveniente per cui dal 1890 non era più avvenuta alcuna revisione generale dei redditi soggetti all’imposta sui fabbricati e quindi le case seguitavano a pagare sui redditi quali erano stati accertati in quell’epoca, il progetto stabiliva che i redditi delle case dovessero essere riveduti regolarmente ogni cinque anni: ma non tutti i fabbricati dovessero essere tumultuariamente e contemporaneamente riveduti alla scadenza di un quinquennio. Ogni anno, una quinta parte dei fabbricati, scelti a seconda della loro omogeneità d’uso e di situazione, doveva essere soggetta a revisione, di guisa che ad ogni quinquennio tutti i fabbricati fossero riveduti.

 

 

187. – Nel campo dell’antica imposta di ricchezza mobile, distribuita nelle categorie A1, B, C e dell’imposta normale, la novità più importante tocca il regime fiscale delle società anonime, in accomandita e per azioni.

 

 

Il trattamento fiscale delle società anonime diversificavasi nella imposta di ricchezza mobile da quello dei contribuenti esercenti industrie e commerci perché, laddove questi ultimi erano tassati per presunzioni più o meno approssimate alla realtà, le società anonime venivano tassate sulla base dei bilanci presentati dai consigli di amministrazione all’assemblea degli azionisti, bilanci che la finanza aveva ragione di rivedere per accertarsi della loro veridicità e della loro concordanza con i libri sociali.

 

 

Non di ciò si lagnavano le società anonime, ma delle conseguenze a cui il sistema di tassazione per bilancio conduceva. Era d’uopo invero, per calcolare il reddito soggetto a imposta, valutare il saldo attivo risultante dalla differenza tra le partite attive e le partite passive del bilancio. Di qui controversie senza fine: all’attivo, qual valore dovrà darsi alla consistenza di fine d’anno esistente in magazzino; quali i prezzi correnti e prudenziali da assegnarsi alle varie attività; al passivo, quali quote da ammettersi ad ammortamento; quali gli arrotondamenti legalmente consentiti e quali negati? quali le imposte e spese ammissibili in deduzione e quali da escludersi? Assillati dal pericolo del veder crescere il saldo attivo al di sopra degli utili realmente ottenuti, gli amministratori delle società non solo si sforzavano a dare ai bilanci una forma oscura volutamente riassuntiva, ma non di rado si decidevano a tenere una doppia contabilità: una per uso interno dell’amministrazione e l’altra estensibile ai funzionari delle agenzie delle imposte. Il che nuoceva massimamente alle società bene amministrate, le quali, per paura che la finanza tassasse gli accantonamenti eseguiti per parare i pericoli futuri, nascondevano le riserve medesime e facevano apparire la situazione della società meno buona di quella che in realtà era; con danno degli azionisti, i quali, non conoscendo la vera situazione della società in cui erano interessati, potevano essere indotti a vendere titoli buoni e con danno della collettività in generale, poiché il risparmio non era sufficientemente invogliato a investirsi nelle imprese industriali e forse era indotto piuttosto a preferire gli investimenti nelle società guidate con intenti speculativi, le quali non temevano di presentare bilanci eccessivamente rosei non preoccupandosi gli amministratori dei risultati ultimi della loro condotta.

 

 

188. – Si era perciò andata affermando fra gli studiosi e tra gli amministratori delle società anonime la convinzione che occorresse sostituire al concetto ipotetico del reddito prodotto quello del reddito distribuito, come base d’imposizione per la tassazione delle società anonime. Il solo utile realmente esistente essere quello giudicato tale dagli amministratori e dall’assemblea generale dei soci. Variare le ragioni prudenziali che possono indurre a valutare le merci di scorta ad un prezzo piuttosto che ad un altro; a fare ammortamenti del 5 o del 10 o del 20% a seconda del tempo, dei luoghi e delle industrie. Le norme, necessariamente uniformi, adottate dalla finanza per la inclusione o la esclusione dall’attivo o dal passivo di determinate parti, essere destinate a creare una figura teorica di reddito netto, il più delle volte disforme dalla realtà; essere preferibile perciò colpire i dividendi e gli utili ripartiti sotto qualunque forma dalle società, senza vani tentativi da parte della finanza di calcolare un’entità, la quale per se stessa non determinabile in cifra certa ed uniforme. L’utile netto prodotto di qualunque intrapresa non infatti un’entità univoca; e muta invece di contenuto a seconda dello scopo per cui il calcolo dell’utile viene istituito; altre essendo le valutazioni che ragionevolmente possono esser date alle partite attive e passive di un bilancio quando il bilancio si costruisca a scopo di liquidazione dell’impresa ovvero tenendo fermo il concetto che l’impresa sia viva ed operante. Non è perciò preferibile ritenere, senz’altro, utile quello che gli amministratori di una società hanno reputato potere prudenzialmente distribuire agli azionisti? Perché andare ricercando un altro utile, il quale sarebbe vero nell’ipotesi che agli azionisti si volesse distribuire una somma diversa da quella che di fatto fu ritenuta dagli amministratori prudente ripartire?

 

 

Né temasi che gli amministratori si trattengano dal ripartire gli utili, al solo scopo di non pagare il tributo, qualora, pur avendolo guadagnato, lo mandino a riserva. Non è presumibile in verità che alla lunga gli azionisti, proprietari dell’impresa, rinuncino indefinitamente al godimento degli utili conseguiti solo per non dare allo Stato la quota che su di essi gli spetta. Né è presumibile che alla rinunzia si adattino gli amministratori medesimi, i cui assegni sono per lo più calcolati in funzione degli utili distribuiti agli azionisti.

 

 

Accolto il concetto dell’utile distribuito invece di quello prodotto, vengono meno le questioni intorno alla imponibilità dell’ammortamento, alle valutazioni delle partite di bilancio, al trattamento del sopraprezzo delle azioni e simili; l’imposta dovendo essere applicata soltanto sull’utile e su tutto l’utile ripartito o erogato sia agli azionisti o agli amministratori o a terzi; anche a terzi, poiché la natura dell’utile non muta solo perché siasi deliberato di erogarlo a favore di persone diverse dagli azionisti.

 

 

189. – Ad evitare frodi, per cui qualche parte del reddito distribuito potesse essere sottratto all’imposta, il progetto dichiarava che fossero imponibili tutte le somme od assegni ripartiti oltre il rimborso del capitale in sede di liquidazione; ovvero tutti gli utili destinati ad aumento di capitale sotto forma di aumento del valore nominale delle azioni o di distribuzioni di azioni nuove gratuite. In sede di liquidazione o di fusione delle società, rimaneva esente da imposta tutto ciò che fosse stato effettivamente versato a qualunque titolo, di capitale o di sopraprezzo o di riserva dagli azionisti, e tutto ciò che già avesse sopportato l’imposta o da essa fosse per legge esente. Era in tal sede colpito da imposta non la somma nominale risultante dagli atti di liquidazione o cessione o fusione ovvero le attribuzioni di valore date dagli interessati alle cose distribuite o assegnate in natura, ma il ricavo effettivo delle attività stesse liquidate o il valore corrente di mercato delle attività ripartite o assegnate al momento della liquidazione, fusione o cessione.

 

 

Qualche eccezione al sistema dovette essere fatta nei casi in cui l’applicazione dell’imposta agli utili fosse impossibile o pericolosa: impossibile, come nel caso delle società estere per le quali il riparto degli utili avviene all’estero e fa d’uopo continuare a tassare gli utili prodotti in paese: pericoloso quando dall’esame attivo o passivo dei bilanci risultasse che essi non corrispondessero alla verità. Ad evitare, finalmente, che gli amministratori di società per parecchi anni, non ripartissero dividendi pur ottenendo utili, fu disposto che potessero essere assoggettati ad imposta sul reddito prodotto anche quelle società le quali per tre anni consecutivi non avessero ripartito utili ovvero lo avessero ripartito in misura inferiore al saggio legale dell’interesse civile. Norma la quale, tra l’altro, si reputava dovesse avere il benefico effetto di indurre gli amministratori a costituire nelle annate buone un fondo di perequazione dei dividendi così da potere almeno ripartire il 4% nelle annate cattive e così sottrarsi al pericolo di una tassazione sul reddito prodotto con investigazioni sulle voci di bilancio e sui libri sociali. Ad assicurare la finanza contro le occultazioni di reddito fu dichiarata la responsabilità solidale degli amministratori sociali per le imposte dovute e l’eventuale responsabilità dei liquidatori quando non avessero ottemperato alla tutela della finanza.

 

 

A così grandi vantaggi per le società anonime quali erano insiti nel sistema della tassazione sugli utili distribuiti invece che su quelli prodotti doveva corrispondere qualche onere; ed il progetto assegnava i redditi delle società anonime alla categoria A1 dei redditi di capitale puro invece che a quella B di reddito misto di capitale e lavoro, con inasprimento relativo dell’aliquota, la quale invece di essere del 15% diventa del 19 per cento.

 

 

190. – Qualche rilevante novità introduceva il disegno nel campo delle società cooperative.

 

 

A differenza di quelle anonime per azioni, il cui reddito distribuito era colpito in categoria A1, il progetto distingueva gli utili ripartiti dalle cooperative di lavoro in due parti: quella assegnata a titolo di dividendo al capitale sociale e questa seguiva la sorte di tutti i redditi di capitale, essendo tassata col 18% in categoria A1, e quella invece che, per essere ripartita fra i soci operai o braccianti, consideravasi come complemento di salario e tassavasi nella categoria C come reddito di lavoro con la più mite aliquota del 12%, nei soli casi nei quali la quota individuale per socio superasse le 1.200 lire col beneficio della detrazione per i redditi individuali fra i 1.201 e 2.000 lire. Per le cooperative di consumo e per le società di mutua assicurazione contro gli incendi, la grandine ed altri danni elementari, il disegno di legge poneva termine ad un’annosa querela delle cooperative stesse, le quali si lamentavano che l’imposta colpisse anche le somme restituite a titolo di rimborso di parte del prezzo delle merci acquistate presso la cooperativa o di parte del premio di assicurazione pagato in eccedenza sulla somma riconosciuta necessaria all’assicurazione medesima.

 

 

191. – Alcune rilevanti innovazioni introduceva il progetto per ciò che si riferiva ai redditi di lavoro i quali, come a suo tempo fu spiegato, erano distinti nella nostra legislazione in redditi di categoria C – di lavoro privato, di professionisti e di impiegati privati e redditi di categoria D – stipendi degli impiegati dello Stato, delle provincie e dei comuni. Innanzi tutto il progetto faceva passare dalla categoria C alla categoria D il reddito di alcune specie di lavoro che possono essere assimilate al lavoro prestato dagli impiegati dello stato, delle provincie e dei comuni. La differenza della categoria C dalla D consistendo esclusivamente nell’aliquota, che per la C era del 12% e per la D era del 9% ed essendo la differenza fondata sul concetto che gli impiegati pubblici non possono sottrarre nessuna parte del loro reddito all’imposta mentre i professionisti e gli impiegati privati più agevolmente riescono all’intento, parve corretto classificare nella categoria D, meno tassata, insieme con i redditi degli impiegati di stato, delle provincie e dei comuni, anche quelli dei dipendenti dalle amministrazioni autonome di stato, come sono le ferrovie dello stato, il fondo per il culto ecc., dalle aziende municipalizzate, dagli enti o consorzi autorizzati a imporre tributi, come le Camere di Commercio, i consorzi obbligatori, e dalle istituzioni di pubblica beneficenza ecc. In tutti questi casi, gli impiegati essendo pagati in base a bilanci approvati dalla pubblica autorità, non era possibile che potessero sottrarsi al dovuto pagamento di imposta e mancava la ragione di trattarli alla stregua dei redditi incerti e variabili, i quali trovano nella valutazione moderata un compenso all’aliquota più elevata.

 

 

192. – Una novità rilevante introdotta nelle due categorie dei redditi misti e di lavoro puro fu l’abolizione del privilegio dei proprietari coltivatori dei fondi propri. Fu già accennato sopra (cfr. par. 182) al privilegio portato dall’art. 9 del testo unico 24 agosto 1877 (n. 4021) dell’imposta di ricchezza mobile per cui i redditi agrari non vanno assoggettati a tale imposta se non in quanto siano profitti di persone estranee alla proprietà del fondo.

 

 

Il progetto Meda ritenne che non vi fosse ragione di distinguere tra redditi agrari del fittavolo dei terreni altrui e quelli del proprietario coltivatore di beni propri e tutti insieme li assoggettò ad imposta nella categoria B dei redditi misti di capitale e lavoro mentre abolendo l’antico sistema incongruo di tassazione di mezzadri e coloni parziari colpiti con un’imposta detta colonica, uguale al 5% dell’imposta terreni pagata sul fondo che essi coltivavano, colpì i loro redditi coll’imposta normale nella categoria C considerandosi «con particolare benevolenza il reddito dei mezzadri e coloni parziari come reddito di lavoro puro». Reddito agrario, nel progetto di legge, fu dichiarato essere la differenza tra il valore del prodotto del fondo ed il valore locativo corrente dello stesso, aumentato delle spese e perdite ammesse per la classe dei redditi industriali, in quanto abbiano inerenza colla produzione del reddito agrario medesimo.

 

 

Dal reddito netto del fondo doveva cioè detrarsi il valor locativo o fitto presunto pagato dal proprietario coltivatore a sé stesso in qualità di proprietario; valor locativo o fitto presunto che non poteva essere colpito dall’imposta normale in categoria B o C poiché era già tassato in categoria A3 ossia dall’antica imposta sui terreni.

 

 

193. – Pure nuova era la tassazione dei salari.

 

 

Secondo la legislazione vigente e più secondo la pratica sua attuazione l’imposta di ricchezza mobile colpiva bensì al nome dei datori di lavoro, salvo rivalsa, gli stipendi degli impiegati ed i salari dei capi-tecnici e degli altri operai, i quali coprivano funzioni di carattere permanente o necessario, ma i salari degli operai avrebbero dovuto essere tassati direttamente. A causa delle difficoltà di accertamento e di riscossione, ben pochi erano perciò gli operai colpiti dalla imposta, anche quando i salari erano notevolmente superiori al minimo esente, sia al minimo esente legale che era di lire 400 imponibili, corrispondenti a 640 lire effettive, sia al minimo di fatto di tre lire e cinquanta (3,50) consacrate in una vecchia circolare del ministro Carmine. Trattavasi di un vero privilegio concesso agli operai perché operai. Il disegno di legge aboliva il privilegio trattando gli operai alla pari di tutti gli altri contribuenti, ed esentandoli perciò solo quando il loro reddito non giungesse al minimo imponibile di lire 1.200 all’anno.

 

 

194. – La estensione dell’imposta a nuove categorie di contribuenti e le norme di rigidezza per la valutazione del reddito dovevano avere il loro contrappeso nella diminuzione delle aliquote e nella elevazione dei minimi esenti. Quanto alla diminuzione delle aliquote non è possibile fare un raffronto compiuto, tenendo conto anche della sovraimposizione locale. Limitando l’esame alle imposte reali di stato il confronto può essere istituito così:

 

 

Í

  aliquota vigente % aliquota del disegno Meda %
Cat. A1 (redditi di capitale puro: interessi di mutui) da 21,90 a 22,40

18,36

Cat. A2 (redditi di fabbricati) da 18,- a 22,-

18,36

Cat. A3 (redditi di terreni) da 10,40 a 16,60

18,36

Cat. B (redditi di industrie e commerci) da 11,20 a 17,32

15,30

Cat. C (redditi di professioni ed impieghi privati) da 10,08 a 16,20

12,24

Cat. D (redditi di impieghi pubblici) da 8,40 a 9,573

9,18

 

 

Il nuovo sistema aboliva la progressività, la quale veniva riservata alla complementare, ritornando le aliquote alla proporzionalità invalsa prima della guerra; e per la grandissima maggioranza dei redditi che erano quelli tassati con la aliquota massima, riduceva sensibilmente l’onere dell’imposta.

 

 

Quanto all’aumento dei limiti di esenzione bisogna ricordare che nel sistema vigente nessuna esenzione era concessa per i redditi dei terreni e dei fabbricati, e che le esenzioni per l’imposta di ricchezza mobile erano limitate alle categorie e B e C e D, per ruoli, esclusi cioè i redditi di categoria A1 derivanti da capitale puro e quelli della categoria D (impiegati pubblici) tassati col metodo della ritenuta. Nelle grandi linee il sistema vigente fu conservato, salvo l’estensione della esenzione anche ai redditi della categoria D degli impiegati di stato tassati per ritenuta. Parve invero che la complicazione contabile a cui la esenzione di questi redditi avrebbe dato origine fosse irrilevante in confronto alla giustizia del provvedimento.

 

 

Il progetto innovava sul sistema vigente sovratutto perché abbandonava il vecchio criterio di considerare esenti i redditi superiori a 400 lire imponibili corrispondenti a effettive lire 533, 640 e 800 nelle categorie B, C e D. Tali minimi, forse ragionevoli nel 1864 quando redditi e prezzi erano ad un livello assai diverso da quello odierno, erano oramai diventati anacronistici, sicché il disegno di legge li elevava indistintamente per tutte le categorie a 1.200 lire effettive.

 

 

Modificava il progetto anche il sistema delle detrazioni, poiché per i redditi, posti tra le 1.201 e le 1.300 lire esentava le prime mille lire; per quelli da 1.301 alle 1.400 le prime 900 lire e così, via via decrescendo, la somma esente si riduceva a 800, 700, 600, 500, 400, 300, e 100 lire per ogni centinaio di lire di reddito in più; funzionando in pieno la tassazione soltanto per i redditi da 2.001 lire in su. Esenzioni e detrazioni erano concesse soltanto come prima per quei contribuenti il cui reddito complessivo, tutte le categorie comprese, non superasse rispettivamente le 1.200 e le 2.000 lire.

 

 

195. – Se nel campo dell’imposta normale trattavasi soltanto di unificare le tre grandi antiche imposte dirette dei terreni, dei fabbricati e di ricchezza mobile, limitandosi ad innovare alcuni punti, sia pure importantissimi, nella applicazione dell’imposta, era invece una novità in pieno la istituzione dell’imposta complementare progressiva sul reddito.

 

 

Laddove l’imposta normale aveva nelle grandi linee carattere di imposizione reale, e per conseguenza tassava i redditi disgiuntamente gli uni dagli altri né preoccupavasi di ricercare il contribuente, il quale da ultimo godesse il reddito, ma, per semplicità e sicurezza di tassazione, colpiva, ad esempio, le società anonime invece di colpire i creditori correntisti, gli azionisti, gli impiegati e gli operai, salvo il diritto di rivalsa da parte della società e cosi pure faceva nel caso di datori di lavoro pubblici e privati e dei debitori di interessi passivi; l’imposta complementare progressiva sul reddito aveva invece carattere strettamente personale e colpiva unicamente le persone fisiche.

 

 

Esclusa perciò ogni tassazione di persone morali e di società commerciali, il contribuente assoggettato all’imposta non era l’individuo isolato, ma il capo famiglia.

 

 

Stava a favore di questo principio la tradizione antica osservata nella maggior parte dei comuni italiani dove vigeva l’imposta di famiglia. Per famiglia non intendevasi però quella considerata come tale nel linguaggio ordinario o ai fini civili, bensì l’unione di persone fisiche, anche non legate da vincoli di parentela o di affinità purché convivessero ed avessero in comunità, il lavoro, il godimento di beni e di lucri di ogni specie.

 

 

La definizione fiscale della famiglia aveva per scopo di evitare che fossero considerate tali solo quelle legittime; anche le convivenze di fatto si reputò fossero famiglie ed assoggettate all’imposta per il complesso di redditi dei componenti la famiglia. Pure le associazioni religiose rientrarono, secondo questa definizione, nella concezione di famiglia e parve si potesse fare ciò senza troppo gran danno per le associazioni stesse, i cui redditi avrebbero frequentemente trovato posto nei gradi alti tassati con aliquote elevate perché il metodo della detrazione avrebbe consentito di valutare il numero dei componenti la comunità ai fini di una ragionevole riduzione dell’imponibile accertato al nome del capo della comunità.

 

 

196. – Se il principio della imposizione personale era chiaro per quanto riferivasi al soggetto della imposta non così per quanto si riferiva all’oggetto ed ai metodi di accertamento di questo.

 

 

Importantissimo tra tutti si presentava il problema della tassabilità dei redditi a seconda dell’origine loro nazionale o straniera. Rispetto all’imposta normale fu conservato il principio invalso nella legislazione italiana di tassare soltanto i redditi aventi origine nazionale. La sovranità dello Stato italiano non estendendosi oltre i confini del regno, doveva l’imposizione reale arrestarsi alle cose situate nel territorio nazionale. Poiché invece l’imposta complementare colpiva le persone, queste dovevano essere colpite anche sui redditi provenienti dall’estero, contribuendo questi a crescere la loro capacità contributiva.

 

 

A dirimere le complicazioni che potevano nascere rispetto alla differenza di trattamento tra cittadini e stranieri, alla residenza nello Stato o all’estero ed alla possibilità delle doppie tassazioni, il progetto concludeva per la tassazione dei cittadini e degli stranieri quando essi producessero o godessero redditi in Italia. Quindi tanto il cittadino che lo straniero residente nel regno dovevano pagare l’imposta sul reddito prodotto nel regno e goduto in esso. Non dovevano pagare né l’uno né l’altro quando essi risiedessero all’estero, sul reddito prodotto all’estero e goduto all’estero. Quando il reddito fosse stato prodotto nel regno e goduto all’estero, soltanto i cittadini e non gli stranieri erano colpiti dall’imposta complementare; quando il reddito prodotto all’estero fosse goduto in tutto o in parte nel regno tanto il cittadino, quanto lo straniero residente, sia per tutto l’anno sia per parte di esso nello Stato, avrebbe dovuto essere colpito dall’imposta per la parte del reddito goduto dallo Stato.

 

 

Era un compromesso che cercava di contemperare le ragioni della finanza italiana con la necessità di non scoraggiare l’opera degli italiani emigranti all’estero e di non far subire doppia imposizione ai redditi prodotti all’estero e goduti in Italia, o prodotti in Italia e goduti all’estero.

 

 

197. – Quanto all’accertamento dei redditi, il problema forse più importante era quello dell’accertamento dei redditi dei titoli al portatore. Il problema non aveva importanza rispetto alla imposta normale perché questa, tassando i redditi all’origine presso gli enti pagatori, era sicura di colpire tutti i redditi di qualunque specie anche se pagati a titolo di interesse o dividendi di obbligazioni o azioni al portatore. Ma, poiché l’imposta complementare per il suo carattere personale, si inspirava al concetto di colpire direttamente i contribuenti percettori del reddito, non era facile impresa lo scoprire coloro i quali avessero riscosso redditi di titoli al portatore.

 

 

Respinto, per gli inconvenienti economici della sua applicazione, il sistema della nominatività obbligatoria dei titoli, respinto pure quello di un’imposta surrogatoria della complementare ragguagliata alla media delle aliquote pagate dai contribuenti persone fisiche per l’ingiustizia di tassare ad esempio col 5%, media presunta delle aliquote dall’1 al 25%, tanto i redditi piccoli quanto i redditi medi e grandissimi, fu adottato un sistema che si inspirava al concetto della surrogatoria senza cadere nei difetti di questa.

 

 

Invero un’imposta surrogatoria del 5% avrebbe danneggiato tutti quei minori contribuenti, i quali per la piccolezza dei loro redditi avrebbero avuto ragione di essere esenti dall’imposta complementare o tassati con aliquote inferiori al 5% ed avrebbe avvantaggiato tutti i maggiori contribuenti i quali sarebbero stati ben lieti di pagare il 5% in luogo di aliquote variabili dal 5 al 25 per cento. I primi sarebbero stati costretti a convertire i loro titoli al nome per sfuggire alla surrogatoria ed ottenere la tassazione a norma dell’aliquota propria dei loro redditi effettivi; i secondi avrebbero conservato i titoli al portatore.

 

 

Il sistema proposto nel progetto Meda consisteva nell’assoggettare tutte le cedole dei titoli al portatore al momento del pagamento degli interessi e dividendi ad una ritenuta d’imposta a titolo di complementare secondo l’aliquota massima, in tutti i casi nei quali il presentatore non avesse preventivamente eseguito la denunzia del reddito all’ufficio finanziario.

 

 

Secondo quel progetto, se il possessore del titolo al portatore non voleva fare dichiarazione, era libero di non far conoscere a nessuno il suo possesso di titoli mobiliari, purché si sobbarcasse all’aliquota massima dell’imposta complementare che nel progetto era stabilita del 25 percento.

 

 

Ove invece egli ritenesse che il vantaggio del segreto fosse pagato troppo caro doveva farsi egli stesso parte diligente, denunziando dividendi ed interessi all’ufficio erariale dell’imposta, il quale gli doveva rilasciare ricevuta dell’avvenuta denunzia. Presentando le cedole accompagnate dalla dichiarazione erariale di avvenuta denunzia il possessore avrebbe avuto diritto di riscuotere dalla cassa emittente integralmente l’ammontare delle cedole. Per evitare indagini complesse alla finanza il metodo era esteso non solo ai titoli al portatore ma anche a quelli nominativi.

 

 

Due difetti potevansi imputare al sistema; il primo che i portatori dei titoli facessero presentare la denunzia da nullatenenti o piccoli redditieri, così da sfuggire all’imposta personale per essere i presentatori esenti o colpiti con aliquote minime; potevano altresì i titoli essere fatti presentare da società commerciali o da stranieri i quali per la natura dell’imposta personale complementare erano esenti dall’imposta.

 

 

Il secondo difetto era che il contribuente poteva talvolta avere interesse a pagare l’aliquota massima del 25% sul reddito dei propri titoli, quando così facendo il resto dei suoi redditi diminuisse in maniera tale da farli cadere in una categoria tanto inferiore che il risparmio d’imposta sul restante di reddito superasse il danno del pagamento dell’aliquota massima sui titoli al portatore.

 

 

Non pare che contro questi due difetti fosse riparo sufficiente la nominatività obbligatoria dei titoli; poiché in un regime d’imposta personale avrebbero dovuto essere esenti da imposta i redditi dei titoli nominativi intestati a persone provvedute di piccoli redditi e ad enti commerciali o stranieri, che, per non essere persone fisiche o per risiedere all’estero, non sarebbero stati soggetti all’imposta.

 

 

Ma il rimprovero maggiore che fu mosso al sistema immaginato nel sistema Meda era che esso si estendeva soltanto ai titoli privati, laddove nessuna ritenuta poteva essere esercitata in conto dell’imposta complementare sugli interessi corrisposti sui titoli di ogni specie emessi dallo Stato. Sfuggiva così al sistema la maggior parte dei titoli mobiliari emessi dallo Stato e sfuggiva perché il progetto ritenne che non potesse assolutamente lo Stato venire meno alla sacra promessa scritta su quasi tutti i titoli dello stato, della esenzione da qualunque imposta presente e futura. La clausola voleva dire che allo Stato fosse vietato colpire il capitale o l’interesse del titolo; l’interesse doveva essere pagato integro senza nessuna detrazione ed il capitale doveva essere rimborsato integralmente alla scadenza nell’importo nominale.

 

 

Dichiarava la relazione al progetto che, con tale metodo lo Stato avrebbe finito di avvantaggiarsi coll’osservare fede alla promessa solenne, poiché soltanto in questo modo sarebbe riuscito al momento opportuno a procedere alle libere conversioni che dovevano dare respiro, dopo il 1930, alle finanze oberate dagli interessi dei debiti di guerra.

 

 

Certo è che il sistema di tassazione complementare risultava per tale fatto zoppicante, poiché i contribuenti maggiori, per sottrarsi di fatto alle aliquote elevate dei gradi alti, avrebbero potuto investire i loro capitali in titoli dello stato su cui nessuna trattenuta era possibile. Vero è che lo Stato non rinunciava al suo diritto di assoggettare i contribuenti percettori di redditi di titoli di stato all’imposta complementare, quando per altra guisa fosse riuscito a conoscere i redditi medesimi. L’esenzione promessa e scritta sui titoli, significava invero esenzione dalle imposte, le quali gravano l’interesse ed il capitale dei titoli, non dalle imposte le quali gravano personalmente i portatori del titolo.

 

 

198. – A sminuire la difficoltà di conoscere i redditi dei titoli di stato al portatore, il progetto, applicando in ciò taluni concetti che erano già contenuti nei disegni di legge Sonnino, stabiliva un sistema di accertamento indiziario del reddito del contribuente che potesse confortare l’accertamento diretto risultante dalla dichiarazione dei contribuenti medesimi; accertamento imperfetto non solo per la difficoltà di poter conoscere il reddito dei titoli di stato al portatore, ma pur quelli provenienti da titoli esteri o da investimenti di capitale fatti all’estero, da titoli mobiliari privati, la cui proprietà fosse stata, per sottrarli all’aliquota massima, artatamente attribuita a persone diverse dagli effettivi proprietari ed i redditi incerti e non facilmente valutabili dei professionisti e degli altri liberi lavoratori. Giocoforza è che il contribuente, dopo avere ricevuto il reddito, lo spenda e quindi il disegno di legge cercava di valutare il reddito del contribuente partendo dalla notizia del valor locativo delle case e ville abitate dal contribuente, dal valore di assicurazione del mobilio, dal numero dei domestici, vetture e cavalli, dal godimento dei palchi nei teatri e da simiglianti indici esteriori della spesa.

 

 

199. – Accertato il reddito, conveniva ridurlo a imponibile applicando le consuete detrazioni che in ogni sistema tributario moderno sono concesse per la tassazione personale.

 

 

Fra le detrazioni a titolo di passività noveravansi le spese di produzione di ogni specie, le imposte e tasse, non distinguendosi tra queste quelle inerenti alla produzione del reddito e quelle gravanti la sua erogazione o il capitale produttivo, poiché, dovendo l’imposta colpire il reddito godibile, qualunque imposta di qualunque specie scema la godibilità del reddito per il contribuente; gli interessi passivi di qualunque specie che diminuissero l’ammontare del reddito, qualunque fosse la causa dell’indebitamento. Non era naturalmente deducibile la quota di ammortamento del mutuo salvo per le piccole annualità comprensive di interesse e di quota di ammortamento non eccedenti in complesso le cinquecento lire annue; favore concesso quest’ultimo alla piccola proprietà.

 

 

Il progetto estendeva all’Italia la detrazione gladstoniana dei premi di assicurazione sulla vita stipulata a favore del contribuente e di quei componenti la sua famiglia al mantenimento dei quali egli fosse obbligato per legge. Il concetto era già applicato alla tassazione degli stipendi degli impiegati pubblici essendo essi colpiti dall’imposta di ricchezza mobile soltanto sullo stipendio al netto del contributo pagato al tesoro per la assicurazione della pensione.

 

 

A tenere conto della diversa capacità contributiva di coloro che fossero gravati di oneri di famiglia in confronto dei celibi e dei privi di prole, fu concessa, ad ogni contribuente, la detrazione di una quota fissa di cinquecento lire per ciascun componente la famiglia, compreso nel novero il capo di essa.

 

 

200. – Se da una parte si concedevano sgravi, contemporaneamente si aggravava la situazione di coloro i quali fossero celibi e avessero, a parità di reddito una capacità contributiva maggiore di quella di coloro che devono pensare alla famiglia.

 

 

L’intento si raggiungeva negando la detrazione delle cinquecento lire al celibe che avesse compiuto i trenta anni e aumentando inoltre a carico suo il reddito imponibile di altre 500 lire. Ad evitare però che l’aggravio avesse conseguenze troppo dure per le famiglie con tenui redditi l’aggravio aveva luogo soltanto quando il reddito complessivo raggiungesse le 3.000 lire. L’aggravio colpiva soltanto i celibi i quali non fossero tali per impedimenti di carattere legale o morale, non perciò coloro i quali fossero tali perché la condizione di celibato fosse inerente alla professione, o al ministero da essi esercitato e neppure coloro ai quali il codice civile (art. 21) vieta di contrarre matrimonio, come gli interdetti per infermità di mente. Per regolare la situazione di mezzo tra i coniugati con figli ed i celibi, il progetto disponeva che ai coniugati maschi i quali, arrivati a trenta anni non avessero figli, fosse tolto il beneficio della detrazione personale delle 500 lire conservando soltanto quella per la moglie convivente.

 

 

Ad evitare il danno della moltiplicazione delle imposte, di cui durante la guerra erasi avuto un esempio colla creazione dell’imposta sulle esenzioni dal servizio militare (cfr. cap. secondo, par. 58 e sgg.), proponevasi di colpire maggiormente coloro i quali non avessero prestato il servizio militare. Perciò ai contribuenti di sesso maschile, i quali, avendo superato il ventitreesimo e non il cinquantesimo anno di età non dimostrassero colla presentazione del foglio di congedo di avere prestato il servizio militare, si proponeva di non concedere la detrazione personale di 500 lire.

 

 

201. – Eseguite le detrazioni per passività e carichi di famiglia, il progetto proponeva fossero esenti dall’imposta i redditi non superiori all’ammontare netto di lire 1.200 ed all’ammontare imponibile di lire 600.

 

 

Ammontare netto era il reddito depurato da tutte le passività, imposte e tasse e oneri di assicurazione; ammontare imponibile era quello che, in aggiunta, fosse depurato anche da tutti i carichi di famiglia o accresciuto degli aggravi per celibato mancante di prole, o esenzione dal servizio militare.

 

 

I redditi esenti, fatte tutte le detrazioni, potevano essere notevolmente superiori al minimo di lire 1.200. Un impiegato statale provveduto di stipendio di lire 5.000 e col carico di quattro figli, aveva un reddito imponibile di sole lire 350 arrotondate, cosicché rimanendo egli al disotto delle 600 lire veniva ad essere esentato dall’imposta complementare; laddove l’impiegato con 6.000 lire di stipendio e con uguale famiglia, pagava imposta complementare di sole lire 10,95.

 

 

202. – Conosciuto il reddito imponibile, il progetto di legge procedeva alla creazione dei redditi tassabili mercé arrotondamenti, colla seguente regola: i redditi imponibili tra 600 e 2.000 lire venivano arrotondati in più alle 50 lire; quelli tra 2.001 e 10.000 venivano arrotondati in più alle 100 lire; quelli tra 10.001 e 50.000 venivano arrotondati in più alle 500 lire; e quelli superiori venivano arrotondati in più al migliaio di lire.

 

 

L’arrotondamento non arrecava nessuna sostanziale ingiustizia ai contribuenti: da un lato consentiva di tenere l’aliquota dell’imposta leggermente più bassa di quello che avrebbe dovuto essere per ottenere lo stesso gettito senza di esso; e dall’altro lato era così moderato da rimanere al di sotto degli scarti che anche il più onesto dei contribuenti è tratto a fare a suo profitto nella valutazione dei redditi.

 

 

Grazie al sistema degli arrotondamenti il numero dei redditi imponibili fra le 600 e le 500.000 lire si riduceva all’esiguo numero di 639.

 

 

Fra 600 e 2.000 lire vi sono 28 intervalli di

50 in 50 lire

Fra 2.001 e 10.000 vi sono 80 intervalli di

100 in 100 lire

Fra 10.001 e 50.000 vi sono 80 intervalli di

500 in 500 lire

Fra 50.001 e 500.000 vi sono 450 intervalli di

1.000 in 1.000 lire

  in totale 638 intervalli    

 

 

 

Aggiungendo ai 638 intervalli il reddito iniziale di 600 lire, tutti i redditi possibili si riducono a 639; non essendo necessario tener conto di quelli superiori a 500.000 lire per cui l’aliquota è costante al 25 per cento.

 

 

Il problema della scala della progressività era per tal modo grandemente semplificato. Basta fissare alcuni pochi caposaldi per taluni redditi tipici ed inserire per questi l’aliquota nella legge.

 

 

L’art. 84 diceva appunto:

 

 

al reddito di lire

600

corrispondente il saggio propor.

del 1%

al reddito di lire

5.000

corrispondente il saggio propor.

2%

al reddito di lire

10.000

corrispondente il saggio propor.

3%

al reddito di lire

20.000

corrispondente il saggio propor.

5%

al reddito di lire

50.000

corrispondente il saggio propor.

10%

al reddito di lire

100.000

corrispondente il saggio propor.

15%

al reddito di lire

250.000

corrispondente il saggio propor.

20%

al reddito di lire

500.000

ed oltre

corrispondente il saggio propor.

25%

 

 

Si noti che i saggi rotondi indicati nella legge non si applicavano a classi di redditi da x a x + 1; ma a dati redditi precisamente indicati; evitandosi così tutti gli inconvenienti i quali appunto derivano dal volere applicare la stessa aliquota a molti redditi compresi nella medesima classe. I saggi indicati nella legge si applicano ad un solo reddito, e precisamente a quello di 600, 5.000, 10.000 ecc., indicato in corrispondenza al tasso: sono come punti di riferimento che si mettono innanzi per scolpire nella mente del contribuente l’andamento progressivo dell’imposta, ed il suo peso crescente sulle varie categorie di reddituari.

 

 

Quanto ai saggi da applicarsi ai redditi intermedi fissati in 638, fu non solo possibile, ma facile costruire una tabella (che formava parte integrante del disegno) nella quale su tre colonne, per ognuna delle 639 cifre possibili di reddito, si leggono: 1) la cifra del reddito; 2) la corrispondente aliquota d’imposta progressivamente e continuamente crescente tra i punti di riferimento fissati nella legge all’art. 81; terzo) l’ammontare d’imposta già calcolata, dovuto dal contribuente per ogni cifra di reddito.

 

 

I punti su cui poteva vertere dissenso erano quelli estremi: l’1% per il reddito di 600 lire imponibili ed il 25% per il reddito di 500.000 lire.

 

 

Al disotto dell’1% parve impossibile scendere; il reddito di 600 lire imponibili era depurato da spese, imposte, sovraimposte, quote di assicurazione, carichi di famiglia; per un impiegato, padre di famiglia con tre figli, corrispondeva ad uno stipendio di circa 3.500 lire. Chiedere a questi 6 lire di imposta non è eccessivo; chiedere meno, sarebbe stato un moltiplicare le quote minime, che non avrebbe francato neppure la spesa di esigere.

 

 

D’altro canto non parve né prudente né consigliabile esigere per i ricchi contribuenti i quali hanno 500.000 lire di reddito o più – 10.000.000 di patrimonio – un contributo superiore al 25 per cento. Pur riflettendo che la situazione determinata dalla guerra imponeva doveri specialissimi alle classi elevate e rendeva tollerabili imposte che prima sarebbero sembrate schiaccianti, non si poteva nello stesso interesse della finanza andare al di là di quel segno, oltre il quale sarebbe incominciata la emigrazione ed il consumo dei capitali e sarebbe cessato l’incentivo al risparmio. Un tale massimo assorbe, tenuto conto delle imposte e delle sovrimposte normali, più della metà del reddito totale: andare oltre equivaleva a mettersi sul piano inclinato della confisca; e confisca vuol dire distruzione del reddito e annientamento della base imponibile.

 

 

203. – Del progetto di legge veda facevano parte essenziale due nuove imposte in aggiunta a quella complementare progressiva sul reddito. Di esse soltanto una aveva fisonomia autonoma, quella sul patrimonio; laddove l’imposta sugli aumenti di patrimonio era compenetrata nell’imposta progressiva sul reddito.

 

 

Già nel sistema vigente di imposta di ricchezza mobile alcuni guadagni patrimoniali sono tassati: i prezzi di avviamento delle aziende industriali e commerciali, i lucri di portafoglio per il realizzo di titoli mobiliari, la plusvalenza nella vendita degli immobili. Sono tassati persino alcuni incrementi, come il sopraprezzo delle azioni, in cui ben difficilmente si potrebbe dal punto di vista economico riconoscere il carattere di reddito. Ma tale tassazione talvolta erronea, sempre frammentaria e dipende inoltre dall’avverarsi dell’intenzione del rivendere da parte di colui che ha acquistato una qualsiasi entità patrimoniale; intenzione soggettiva, non agevole ad appurarsi, la quale può dar luogo ad arbitrii di applicazione.

 

 

Il sistema creato nel progetto Meda escludeva non solo la tassazione frammentaria che si fa oggi in Italia per mezzo dell’imposta di ricchezza mobile, ma pure quella reale usata in alcuni paesi già prima della guerra sull’incremento di valore dei beni stabili. La tassazione reale presenta il difetto di non tener conto della situazione personale del contribuente, il quale gode dell’incremento e di essere periodica, il che vuol dire esatta a date fisse, per es., ogni quinquennio o decennio, così da colpire non soltanto l’incremento effettivamente verificatosi, ma anche quelli semplicemente latenti o potenziali a cui, col tempo, potrebbe succedere invece una diminuzione.

 

Il progetto Meda tende a togliere questi vizi escludendo completamente nell’applicazione dell’imposta normale tutti gli incrementi di valore delle cose mobili ed immobili, ad eccezione degli incrementi relativi a quelle cose le quali sono oggetto del commercio esercitato dal contribuente, i quali non sono vero incremento patrimoniale ma lucro ordinario del commercio. In tal modo escludevasi dalla normale la tassazione dei prezzi di avviamento dell’azienda perché tale avviamento non è cosa la quale sia oggetto del commercio esercitato dal contribuente; escludevasi il sopraprezzo delle azioni perché la società emittente non fa le azioni sue oggetto del suo commercio. Per contrapposto l’incremento patrimoniale da chiunque goduto, siano commercianti o privati, era sottoposto nel progetto alla imposta complementare sul reddito. Né vi era contraddizione tra la esenzione degli incrementi patrimoniali dalla normale ed il loro assoggettamento alla complementare. Se la tassazione con l’imposta normale ad aliquota costante di un incremento di capitale fa doppio colla tassazione dell’aumento di reddito che già ha luogo con la medesima normale, la imposta complementare, la quale, per sua natura, è variabile di caso in caso e può talvolta non esistere, come ad es., per i redditi minimi e per i redditi degli enti morali e delle società commerciali, non dà luogo a capitalizzazione e quindi si può sostenere che l’aumento di valor capitale non fu mai soggetto alla imposta complementare medesima e conviene che lo sia in aggiunta alla tassazione dell’aumento di reddito.

 

 

Il progetto risolveva altresì il quesito della tassazione degli incrementi realizzati da capitale in funzione del tempo in cui essi si erano realizzati; perché tutto l’ammontare di valore doveva essere aggiunto nell’anno in cui si realizzava al restante reddito del contribuente e l’insieme delle due parti, reddito ordinario e incremento di capitale, costituiva materia imponibile in quell’anno.

 

 

La misura dell’aliquota non si determinava però in ragione del totale di queste due parti ma in funzione di una somma determinata colla formula seguente:

 

 

(a / x) + b

 

 

nella quale a rappresenta l’ammontare della plusvalenza ottenuta, x il numero degli anni in cui la plusvalenza si ottiene e b l’ammontare di tutti gli altri redditi concorrenti a formare il reddito complessivo del contribuente.

 

 

In tal modo l’imposta complementare colpiva la plusvalenza realizzata e la colpiva in una volta sola, nell’anno in cui avveniva la realizzazione; ma la colpiva con un’aliquota crescente col crescere del reddito complessivo residuo (b) del contribuente e col diminuire del tempo occorso (x) a procacciare la plusvalenza. Il che è ragionevole, essendo tanto minore il sacrificio derivante dall’imposta quanto maggiore è il reddito del contribuente e quanto più il guadagno è rapidamente ottenuto.

 

 

In tal modo la tassazione dell’incremento di patrimonio aveva luogo non in guisa indipendente ma in occasione della tassazione personale sul reddito complessivo; quindi anche agli incrementi di patrimonio venivano applicate tutte quelle ragioni di detrazioni di debiti, di perdite e di carichi di famiglia che competevano al contribuente in sede di tassazione complementare sul reddito, né si creava una figura di imposta speciale per una materia imponibile accidentale la quale in tanto poteva essere considerata tassabile in quanto in un dato momento aumentava la capacità contributiva totale del contribuente.

 

 

204. – Ebbe invece figura autonoma l’imposta sul patrimonio il cui scopo, così come fu osservato sopra (cfr. par. 181) era quello di integrare l’imposta complementare progressiva sul reddito così come nel campo dell’imposta normale facevasi con la differenziazione delle aliquote in ragione dell’origine del reddito. Il sistema della differenziazione dell’aliquota, in ragione dell’origine del reddito, non aveva tuttavia potuto essere applicato alla tassazione complementare, oltre che per le ragioni già osservate, anche perché esisteva notevole differenza fra il soggetto e l’oggetto di un’imposta generale sul reddito e quelli di un’imposta differenziale sui soli redditi di capitale.

 

 

V’era differenza rispetto al soggetto dell’imposta: laddove questo era la famiglia ai fini dell’imposta complementare sui redditi, perché la famiglia si giova del complesso dei redditi dei suoi componenti e col crescere del numero di questi scema la sua capacità contributiva; il patrimonio spetta invece al singolo né il cumulo ha ragione di essere di fronte ai patrimoni dei vari membri della famiglia i quali si tengono accuratamente separati. Quanto all’oggetto dell’imposta, se era stato possibile colpire tanto i cittadini quanto gli stranieri residenti per il reddito ricavato da fonti estere, poiché dei redditi medesimi esisteva in Italia un indice, e cioè il consumo di esso; se era possibile rispetto a un’imposta partire da criteri indiziari, i soli i quali consentissero di tassare i redditi provenienti da fonti estere; come sarebbe possibile risalire dagli indici della spesa per appartamento, domestici, vetture, al patrimonio posseduto all’estero? Quindi oggetto dell’imposta patrimoniale non potevano essere altro se non i beni esistenti nel regno.

 

 

Chi dice patrimonio dice cosa materiale esistente in qualche luogo, mentalmente e fisicamente separabile dalla persona del proprietario; avente, a differenza del reddito, una vita a sé continuativa, anche dopo la cessazione della vita del suo proprietario. Chiaro è perciò che la pretesa di imporre su cose esistenti in territorio estero avrebbe condotto a non lievi difficoltà di rappresaglia e di duplicazione di imposta in confronto agli stati esteri. Per conseguenza l’imposta sul patrimonio colpiva le sole persone fisiche, salvo qualche eccezione che qui, per brevità, non si ricorda, cittadini e stranieri, sul patrimonio costituito da beni esistenti nello Stato.

 

 

205. – Tra i beni esistenti nello Stato non erano annoverati i titoli pubblici emessi dallo Stato e dichiarati esenti da ogni imposta presente e futura, temendosi, se ciò si fosse fatto, di sminuire troppo il credito dello Stato.

 

 

Con ciò si arrecava, in verità, una ferita assai grave alla generalità dell’imposta ed al suo buon assetto.

 

 

Esenti erano altresì tutte le cose incapaci di dare un vero e proprio reddito in denaro o in godimento a questo equivalente. Furono perciò esclusi dalla tassazione la mobilia della casa di abitazione, i corredi nuziali, le collezioni di quadri, statue, porcellane, libri, stampe, medaglie ed altre cose simili, sempre che non fossero oggetto di commercio. Furono comprese invece le gemme, i gioielli, il vasellame e le posaterie d’oro e d’argento, i cavalli, le vetture a trazione animale e meccanica, considerandosi queste ultime cose come indici di consumo voluttuario di ricchezza.

 

 

Furono escluse alcune entità patrimoniali ancora in via di formazione o connesse col lavoro del contribuente, ad es., i valori capitali attuali delle rendite vitalizie temporanee, le quali abbiano origine da antecedenti prestazioni d’opera e ciò allo scopo di evitare la tassazione delle pensioni di vecchiaia le quali in sostanza sono un salario differito e la cui tassazione sarebbe andata contro lo scopo della imposta che era quello di colpire i capitali. Furono esclusi perciò pure valori di riscatto delle somme assicurate sulla vita dell’uomo, trattandosi di capitale in via di formazione e piuttosto da incoraggiarsi che non da assoggettarsi ad imposta.

 

 

Tutti i patrimoni netti da passività furono assoggettati all’imposta ad eccezione dei patrimoni non superiori alle 10.000 lire. La cifra di 10.000 lire fu assunta reputandosi uguale alla capitalizzazione al 5% di quella somma di 500 lire la quale costituiva nell’imposta complementare sul reddito la quota di detrazione per ogni componente la famiglia. Ma anche nei casi in cui il patrimonio individuale superasse questa cifra il contribuente aveva diritto alla esenzione quando facesse parte di una famiglia esente dall’imposta complementare.

 

 

206. – Il patrimonio fu dichiarato soggetto ad un’aliquota costante dell’1 per mille , all’anno. L’aliquota fu deliberatamente stabilita in misura moderata sia perché trattavasi di un’imposta avente il semplice intento di integrare l’imposta complementare sul reddito; sia perché, se fosse stata stabilita. un’aliquota più elevata, non si sarebbe raggiunto l’intento di fare un censimento dei patrimoni dei vivi allo scopo di giovarsene per l’applicazione dell’imposta successoria; essendo tanto maggiore il pericolo della frode fiscale quanto più l’aliquota aumenta.

 

 

L’aliquota fu ancora stabilita in misura costante senza alcuna progressività per due motivi; uno dei quali è contingente e si riferisce alla mancata tassazione dei titoli di stato dichiarati esenti da qualunque imposta presente e futura. Venuta meno una così larga parte della materia imponibile, non vi sarebbe stata la certezza di colpire con le aliquote più elevate i possessori dei maggiori patrimoni quando essi li avessero investiti in titoli di stato esenti. In secondo luogo il disegno di legge, a giustificare la costanza dell’aliquota dell’1 per mille per tutti i patrimoni piccoli e grandi si richiamava alla legge statistica secondo cui un’imposta proporzionale sul patrimonio funziona come se fosse un’imposta progressiva sul reddito; essendo che se i redditi crescono in proporzione geometrica per 2, i patrimoni corrispondenti crescono all’incirca in proporzione geometrica per 3[1].

 

 

Il che vuol dire che un’imposta proporzionale sul patrimonio funziona come un’imposta progressiva in proporzione non al reddito del patrimonio stesso, ma all’intero reddito di capitale e di lavoro del contribuente. Questa legge trova la spiegazione nel fatto che, crescendo il patrimonio, diminuisce il bisogno di lavorare, finché il reddito totale risulta in tutto o in gran parte costituito soltanto da redditi di capitale.

 

 

III. Il decreto legge tedesco

 

207. Il decreto legge Tedesco del 24 novembre 1919. – 208. Abbandono dell’imposta patrimoniale, per evitare il doppio colla patrimoniale straordinaria, contemporaneamente istituita. – 209. La fusione dei redditi dominicale ed industriale dei terreni, richiesta dalle rappresentanze agrarie. Gradualità dell’applicazione del concetto. – 210. Le detrazioni per carichi di famiglia; i minimi esenti e le aliquote. – 211. La ristretta definizione della famiglia. – 212. Abbandono della ritenuta all’aliquota massima per i titoli al portatore e della tassazione indiziaria.

 

 

207. – Il disegno di legge Meda presentato alla camera dei deputati, più come iniziativa personale del ministro che come progetto fatto proprio dell’intero ministero di cui egli faceva parte, non ebbe seguito parlamentare. Caduto il ministero Boselli, neppure quello successivo Orlando riprese il problema ed è solo all’epoca della istituzione dell’imposta patrimoniale che il ministro delle finanze, Tedesco, riesuma il disegno di legge Meda e con alcune modificazioni lo trasforma in decreto legge 24 novembre 1919.

 

 

Ma a differenza della contemporanea imposta sul patrimonio, la quale entrò immediatamente in atto, il decreto di riforma delle imposte dirette fu dichiarato applicabile soltanto dall’1 gennaio 1921; e d’allora in poi con successivi provvedimenti veniva di volta in volta prorogato, sinché non fu definitivamente messo nel nulla dai provvedimenti De Stefani.

 

 

Poiché tuttavia, il decreto legge Tedesco è un anello intermedio nella catena dei disegni di riforma, che furono gli antesignani dell’attuale riordinamento, giova indicare quali siano i punti essenziali per cui il decreto legge Tedesco si differenzia dal progetto Meda.

 

 

208. – Essenziale è la eliminazione della imposta sul patrimonio; parve nel momento in cui si decretava una imposta straordinaria progressiva sul patrimonio (cfr. sopra cap. quarto) fosse superflua una seconda imposta patrimoniale, sia pure mite, ad aliquota dell’ 1 per mille. è vero che erano istituti differenti, l’uno a tipo straordinario di leva sul patrimonio e l’altro integrativo in modo permanente dell’imposta complementare sul reddito. Ma già l’imposta straordinaria sul patrimonio erasi convertita in un’imposta a lunga durata di trenta e poi di venti anni, così che mal potevasi distinguere da un’imposta a carattere permanente. L’istituzione di una seconda imposta sul patrimonio sarebbe parsa un’inutile duplicazione, da rinviarsi al momento nel quale eventualmente l’imposta straordinaria avesse cessato di funzionare.

 

 

Rompevasi così subito l’armonia con cui la riforma delle imposte dirette era stata concepita. L’imposta ordinaria patrimoniale, nel disegno Meda, doveva servire soltanto a introdurre nella imposizione personale complementare quella differenziazione nel peso dell’imposta che ottenevasi nella imposta normale con la discriminazione delle aliquote a seconda dell’origine del reddito. La nuova straordinaria patrimoniale, per l’altezza e la progressività delle aliquote con cui essa era stata concepita, per il suo carattere di leva sulla ricchezza esistente, male potevasi considerare come un mero strumento integrativo di un’altra imposta.

 

 

209. – Il decreto Tedesco limitavasi perciò alla sostituzione delle tre imposte dirette colla imposta normale sul reddito ed alla istituzione di una nuova imposta complementare sui redditi.

 

 

Sul primo punto giova notare una differenza fondamentale nel trattamento dei redditi dei terreni. Il progetto Meda persuaso della difficoltà di poter censire nuovamente il reddito fondiario spettante ai titolari dei 7.100.000 articoli di ruolo esistenti in Italia aveva conservato per la categoria A3 corrispondente all’antica imposta sui terreni il sistema di tassazione catastale reale, senza esenzione di minimi, ad aliquota costante. In categoria B e in categoria C e si tassavano rispettivamente i redditi agrari ottenuti sia dai proprietari coltivatori dei terreni propri che dagli affittuari dei terreni altrui (B) ed i redditi dei mezzadri e altri coloni parziari (categ. C). In queste categorie B e C il reddito agrario, considerato alla stregua di tutti i redditi industriali, godeva di esenzioni per i redditi minimi, di minorazione per i redditi mediocri e di diritto alla detrazione delle passività.

 

 

Il decreto legge Tedesco innovava profondamente sul sistema Meda e quindi anche su quello fino allora esistente. Considerava cioè tutto il reddito netto del terreno, sia quello spettante al proprietario sia quello agrario spettante all’imprenditore agricolo, come reddito di un’unica entità economica che è l’impresa agricola. Sopprimeva la distinzione tra tassazione fondiaria a mezzo della antica imposta dei terreni (nuova categ. A3) e tassazione agraria e riuniva il reddito dominicale insieme con quello agrario sia che il reddito fosse goduto congiuntamente dalla medesima persona, proprietario coltivatore dei terreni propri, o disgiuntamente da due persone, il proprietario e l’affittuario – coltivatore dei terreni altrui, e tutto lo collocava nella categoria B dei redditi industriali e commerciali, assimilandolo a questi completamente sia per quanto si riferisce ai minimi esenti, alla minorazione per i redditi mediocri ed alle detrazioni delle passività, ai redditi misti, alla produzione dei quali concorrono insieme i capitali e l’opera dell’uomo.

 

 

Il sistema implicava però l’immediata rivalutazione dei redditi dei terreni, impresa colossale, a cui il legislatore si era accinto con la legge del 1886 per la perequazione fondiaria, senza essere nel 1919 giunto neppure alla mete dell’opera intrapresa. è vero che del ritardo accagionavasi il metodo meticoloso e prudente con cui i terreni venivano dapprima misurati e in seguito stimati, particella per particella; reputavasi perciò che, quando la stima avvenisse alla pari degli altri redditi industriali sulla base di dichiarazioni dei contribuenti per ogni fondo agricolo, l’opera potesse essere condotta a termine assai più rapidamente per il numero grandemente minore dei fondi agricoli in confronto di quello delle particelle catastali e per la maggior capacità dei funzionari delle imposte dirette di accertare redditi di questa natura con metodi rapidi.

 

 

La fusione dei redditi dominicale ed agrario in un solo rispondeva ad una esigenza manifestata ripetutamente dalle rappresentanze agrarie le quali assai si lagnavano che nel sistema vigente ed ancora nel progetto di legge Meda, sebbene in misura più attenuata, permanesse una differenza accentuata di trattamento fra i redditi agrari ed i redditi industriali. Raffrontavano queste rappresentanze l’aliquota del 18% portata dal progetto Meda per i redditi dominicali terrieri con quella del 15% per i redditi industriali e più ancora l’aliquota complessiva del 54% sul reddito dei terreni comprensiva della imposta di stato e della sovrimposta comunale e provinciale con quella analoga del 19,5O per cento, pur comprensiva di imposta di stato e di imposte locali per i redditi industriali (categoria B), e non sapevano vedere la ragione di così forte differenza per redditi i quali ambedue provenivano dall’esercizio di industrie agraria l’una e industriale l’altra.

 

 

È vero che l’altezza dell’aliquota dell’imposta sui terreni poteva spiegarsi colla tenuità dei redditi accertati in base agli antichi e nuovi catasti, cosicché il 54% dei terreni si riduceva di fatto sui redditi agrari effettivi a cifre ben minori; ma obbiettavano gli agrari che anche i redditi industriali sapevano sottrarsi, non forse con metodi uniformi e pubblici come quelli catastali, bensì con l’astuzia delle contrattazioni, ad un accertamento compiuto. Più ancora che la disuguaglianza nel trattamento fiscale presente, paventavano essi la disuguaglianza futura quando si fosse proceduto ad una rivalutazione dei redditi dominicali fondiari per mezzo del nuovo catasto. Chiedevano perciò gli agrari che il reddito dei terreni fosse assimilato completamente al reddito delle industrie e che, ponendosi termine alla distinzione tra reddito dominicale e reddito industriale, tutto il reddito netto della impresa agraria, considerato nella sua unità, fosse tassato come reddito misto insieme con quelli industriali e commerciali nella categoria B.

 

 

A questa richiesta degli agricoltori volle rendere ragione, forse senza meditare troppo sulle conseguenze della novità accolta, il decreto legge Tedesco. Ma non poté quel decreto dare all’accoglimento immediata attuazione, poiché anche ai più frettolosi apparve evidente come non fosse possibile in un anno solo, dal 24 novembre 1919 al 31 dicembre 1920, aggiornare tutto il nuovo assetto dell’imposta sull’industria agraria, innovando in così breve spazio di tempo tutta la valutazione dei redditi dominicali e provvedendo alle nuove valutazioni dei redditi agrari che fino allora erano stati immuni dall’imposta. Perciò rinviò l’applicazione del nuovo sistema fino alla scadenza del quinquennio a decorrere dall’1 gennaio 1921. Per il primo quinquennio di applicazione del nuovo sistema i redditi dominicali fondiari avrebbero dovuto continuare ad essere tassati con l’antico catasto in categoria A3 e si sarebbe iniziata la tassazione separata dei redditi agrari in categoria B e C. Passato il quinquennio ed effettuatasi la rivalutazione dei redditi terrieri dominicali ed agrari insieme, il nuovo sistema di collocazione nella categoria dei redditi industriali avrebbe avuto inizio.

 

 

210. – Nel congegno dell’imposta complementare il decreto legge Tedesco introduce alcune novità rispetto alle detrazioni ed alle esenzioni dall’imposta.

 

 

Rispetto alle detrazioni, laddove il disegno di legge Meda consentiva per ogni componente la famiglia, compreso nel novero il capo di essa, una detrazione fissa di lire 500, il decreto legge Tedesco ammette una detrazione di un trentesimo del reddito per ogni componente la famiglia, a condizione tuttavia che la somma detratta non scenda al di sotto di lire 600 né salga oltre 1.500 lire. La ragione della variante sta in ciò che il minimo necessario alla esistenza non deve essere reputato fisso per tutti i contribuenti, sibbene variabile a seconda delle esigenze della condizione sociale e delle necessità di educazione e di istruzione, opportuna per non far discendere le nuove generazioni al disotto del livello toccato dalla generazione presente.

 

 

Rimasero invariate, salvo variazioni secondarie, le detrazioni e gli aggravi dovuti per il servizio militare, per condizione di celibato o di vedovanza senza prole. In relazione al mutamento intervenuto nel modo di calcolare le detrazioni per carichi di famiglia, anche gli aggravi sui celibi e nubili, invece di essere fissi nella somma di lire 500, furono stabiliti nella proporzione del 20% dell’ammontare della imposta dovuta, applicandosi soltanto sui redditi non inferiori a lire 6.000 invece che a 3.000.

 

 

Quando il decreto legge fu pubblicato la svalutazione monetaria aveva già cominciato a manifestarsi, obbligando il legislatore a mutare le cifre dei redditi minimi da cui cominciava l’esenzione. Così laddove prima si parlava di esenzione dall’imposta complementare per i redditi netti non superiori a lire 1.200 e di imponibile non superiore a lire 600, il decreto legge Tedesco parla rispettivamente di lire 3.000 e di 1.500 lire.

 

 

Anche la scala delle aliquote fu dovuta mutare in corrispondenza della svalutazione monetaria e l’antica scala dall’1 al 25% per i redditi posti tra lire 600 e lire 500.000 ed oltre fu sostituita dalla scala medesima dall’1 al 25% per i redditi imponibili da lire 1.500 a lire 2.500.000 ed oltre.

 

 

211. – Ma la novità più importante forse introdotta nel congegno dell’imposta complementare sui redditi quella relativa alla definizione della famiglia.

 

 

Laddove il disegno di legge Meda considerava come famiglia ogni riunione di persone fisiche non legate da vincoli di parentela o di affinità, purché convivessero ed avessero in comune il lavoro ed il godimento di redditi o di lucri di qualsiasi specie, invece il decreto legge Tedesco considerava famiglia: il contribuente, la moglie di lui non separata legalmente ed effettivamente e quelle altre persone dei cui redditi il contribuente abbia la libera disponibilità, amministrazione o uso senza obbligo della resa dei conti.

 

 

Col disegno di legge Meda il concetto di famiglia veniva ad estendersi anche all’aggregazione di persone le quali insieme convivevano, avendo comunanza di lavoro, di beni e di redditi; la famiglia estendevasi perciò anche a comprendere quelle eventuali non numerose aggregazioni di parecchie famiglie conviventi insieme sotto l’egida di un capo famiglia, talvolta allo scopo di esercitare un’industria o di coltivare terreni; si estendeva a comprendere anche le congregazioni religiose di fatto i cui membri economicamente non potevano essere considerati come indipendenti. Tutto ciò avrebbe recato difficoltà non lievi di accertamento della famiglia e sopratutto portato alla ingiustizia di collocare nelle categorie più elevate le grosse aggregazioni famigliari o religiose, con grave sperequazione in confronto alle famiglie piccole il cui reddito fosse delle medesime dimensioni.

 

 

Col decreto legge Tedesco si riduceva invece la famiglia alla concezione ordinaria della piccola famiglia composta dei genitori e dei figli che, pur essendo possessori di beni o redditi propri, per la minore età non ne hanno la disponibilità e questa spetta ai genitori.

 

 

La mutata concezione della famiglia ebbe influenza anche sulle detrazioni per carichi famigliari, poiché, laddove il disegno Meda doveva necessariamente ammettere la detrazione della quota fissa di lire 500, per ciascun componente la vasta famiglia ideata nel disegno medesimo, il decreto legge Tedesco ammise la detrazione soltanto per quelle persone le quali essendo unite da vincoli di parentela o affinità del contribuente avessero diritto agli alimenti secondo le disposizioni del codice civile e fosse dimostrato che effettivamente esercitassero il diritto medesimo.

 

 

212. – Rispetto ai metodi di accertamento dei redditi ai fini dell’imposta complementare, il decreto legge Tedesco lascia cadere l’istituto forse più caratteristico del disegno Meda che era quello dell’applicazione dell’aliquota massima del 25%, sui dividendi, interessi e premi dei titoli nominativi o al portatore emessi dalle società anonime o in accomandita per azioni, dalle provincie, dai comuni e da altri enti, quando il detentore del titolo non avesse preferito denunziarli preventivamente all’ufficio erariale dell’imposta allo scopo di essere tassato sul loro ammontare insieme con tutti gli altri suoi redditi con l’aliquota propria del totale di essi.

 

 

Parve al governo che il sistema potesse intralciare la libera negoziazione dei titoli e cagionare un aumento di lavoro non irrilevante a carico degli uffici finanziari. Nulla fu sostituito al congegno ideato dal disegno Meda per indurre i possessori dei titoli a denunziarli ai fini dell’imposta sul reddito; ma conviene, per verità, ricordare che il contemporaneo decreto istitutivo della imposta complementare sul patrimonio annunziava, nel caso in cui si fosse, trascorso un anno dalla istituzione dell’imposta, constatato che i detentori di titoli al portatore non ottemperassero all’obbligo di denunziarli, la pubblicazione di un decreto reale il quale avrebbe reso obbligatoria la conversione generale dei titoli stessi in nominativi. Affermavasi già così la tendenza che più tardi prevalse, di cercare non solo per i titoli industriali, ma anche per i titoli pubblici di stato la salvezza contro la evasione dell’imposta nella universale nominatività obbligatoria.

 

 

Fidandosi appunto dei risultati di questa minaccia il decreto legge Tedesco lasciava cadere altresì un altro istituto che era regolato nel disegno Meda; quello della valutazione indiziaria, per cui, quando mancassero o fossero insufficienti gli elementi diretti di valutazione dei redditi, avevasi riguardo al valor locativo delle case di abitazioni, al valore di assicurazione del mobilio, nonché ai domestici, ai cavalli, alle vetture a trazione animale e meccanica, e ad altri indizi dell’agiatezza del contribuente. Parve che di questo sussidio non abbisognasse più un’imposta la quale doveva trovare nella dichiarazione diretta dei contribuenti e nella minaccia della nominatività la certezza di scoprire tutta la materia imponibile.

 

 

IV. Il disegno di legge Soleri

 

213. Rinvio dell’applicazione del decreto legge Tedesco i e progetti Schanzer e Soleri. – 214. Ritorno alla separazione dei redditi dominicale ed industriale della terra nel progetto Soleri; ed abolizione del metodo catastale per il reddito dominicale. – 215. Norme transitorie per la introduzione del metodo di tassazione sugli utili ripartiti per le società anonime; ed elevazione del minimo esente per i salari operai. – 216. Innovazioni nel regime delle detrazioni, dei minimi esenti e della scala delle aliquote in rapporto alla crescente svalutazione della lira.

 

 

213. – All’1 gennaio 1921, data alla quale la sua applicazione era stata rimandata, l’amministrazione trovossi nella impossibilità di porre mano contemporaneamente all’organizzazione della nuova imposta patrimoniale straordinaria, all’avocazione dei profitti di guerra ed insieme al vasto riordinamento delle imposte dirette ordinato dal decreto legge Tedesco.

 

 

Già il ministro Schanzer aveva presentato nell’aprile 1920 al parlamento alcuni emendamenti, i quali però, per le vicende parlamentari non poterono neppure essere pubblicati né formarono oggetto di pubblica discussione.

 

 

Più tardi il ministro delle finanze Soleri presentava il 25 novembre 1921 due disegni di legge: intitolato l’uno «Riforma delle imposte dirette sui redditi» (Camera dei deputati – legislatura 26esima, sessione 1921-Stampato n. 966); relativo l’altro al riordinamento della finanza locale.

 

 

Di questo ultimo che stralciava il secondo libro del disegno di legge Meda e del decreto legge Tedesco, ci occuperemo a suo luogo. Qui ricordiamo le variazioni principali che il disegno di legge Soleri apportò al riordinamento generale delle imposte dirette di stato ideate con le riforme Meda e Tedesco.

 

 

214. – La tassazione del reddito dei terreni forniva nuova materia di meditazione al ministro il quale rimaneva impressionato della gravità delle innovazioni introdotte col decreto legge Tedesco riunendo insieme, sia pure a distanza di cinque anni, i redditi dominicali ed agrari dei terreni e tassandoli ambedue nella categoria B dei redditi misti di capitale e lavoro. Riconosceva il ministro il «pregio teorico di trattare le imprese agrarie alla pari di quelle industriali e commerciali, considerandone il reddito come incerto e variabile e come misto di capitale e lavoro», ma gli parve d’altro canto troppo audace la rinuncia ad un’imposta stabile e consolidata come quella dei terreni, gettando i proprietari fondiari in balia dalle incertezze della valutazione mobiliare dei redditi; quindi proponeva di ritornare al sistema Meda della distinzione del reddito totale netto in due quote: l’una dominicale da tassarsi come reddito di capitale puro e l’altra industriale, da tassarsi come reddito misto di capitale e lavoro in categoria B, salvo per la parte goduta dai mezzadri ed altri coloni parziari, la quale continuava ad essere considerata come reddito di lavoro e perciò classificata in categoria C.

 

 

Tuttavia il ministro Soleri proponeva che, a togliere la sperequazione nei metodi di valutazione del reddito dominicale dei terreni e dei redditi delle altre categorie, si dovesse, dopo un periodo transitorio di cinque anni decorrenti dall’1 gennaio 1923, procedere ad una rivalutazione generale dei redditi dei terreni sulla base dell’accertamento del valore locativo corrente dei fondi rustici.

 

 

Trattavasi cioè di continuare ad applicare il sistema del catasto per cinque anni passando poi in seguito ad un sistema nuovo di accertamento dei redditi dei fondi rustici sulla base dei fitti effettivi o presunti dei terreni colle detrazioni opportune per risalire dai fitti medesimi al reddito netto del proprietario. Era il preannunzio dell’abbandono netto del catasto per tutta la proprietà fondiaria conservando del sistema Tedesco il criterio di assoggettare i redditi dei terreni agli stessi metodi di valutazione usati per i metodi industriali, pur mantenendo la separazione tra il reddito dominicale e il reddito agrario industriale.

 

 

215. Il disegno di legge Soleri manteneva invece la novità più importante introdotta dal progetto Meda per la tassazione dei redditi industriali che era la tassazione delle società anonime sugli utili erogati invece che in quelli prodotti. La novità aveva suscitato critiche molteplici le quali si appuntavano specialmente sulla sperequazione che per tal modo veniva a crearsi tra le società anonime tassate soltanto sugli utili erogati con esenzione degli utili mandati a riserva, laddove i contribuenti privati esercenti le medesime industrie e commerci continuavano ad essere tassati sugli utili prodotti. Ma il Soleri rifletteva che la eventuale sperequazione era compensata dal passaggio dei redditi delle società anonime dalla categoria B dei redditi misti a quella A’ di capitale puro assoggettato ad aliquota più elevata; elevazione la quale giovava altresì alla finanza e la compensava del rischio di perdere, almeno in principio, parte della materia imponibile per la esenzione delle riserve.

 

 

Ad evitare però una perdita accidentale per la finanza dovuta alla circostanza che la prima attuazione del nuovo sistema avrebbe dovuto coincidere col periodo di massima depressione economica per le imprese azionarie verificatosi nel 1921 e nel 1922, si stabilì che per il primo anno le società anonime dovessero essere accertate sui risultati dell’ultimo bilancio chiuso anteriormente al 3l dicembre 1922 o sulla media di questo con quelli precedenti se la media dovesse dar luogo a risultati superiori.

 

 

Preoccupato altresì delle lagnanze sorte nel campo operaio per la minacciata tassazione dei salari, la quale avrebbe avuto luogo, a norma dei decreti Meda e Tedesco, ogni qual volta il reddito avesse superato la somma di lire 1.200 all’anno, il Soleri temperava la disposizione risuscitando la disposizione della circolare 6 novembre 1899 del ministro Carmine, la quale aveva limitato la tassabilità alle mercedi superiori alle lire 3,50 al giorno. Per tener conto della svalutazione monetaria, il Soleri proponeva che i redditi costituiti da salari corrisposti per prestazione di servizio manuale non dovessero essere soggetti ad imposta quando non eccedessero la misura di lire dieci per ogni giornata lavorativa, ed i salari eccedenti da soli o in concorso di altri redditi tale misura avrebbero dovuto essere assoggettati all’imposta soltanto per la parte eccedente la cifra medesima.

 

 

216. – Nel campo della imposta complementare si innovava specialmente per quel che riguarda le detrazioni. A semplificazione dei metodi Meda e Tedesco, la detrazione per carico di famiglia era fissata in un trentesimo del reddito globale con un massimo di lire 1.000 per quota, quante erano le persone a carico del contribuente aventi diritto agli alimenti a tenore di legge. La persona del contribuente non doveva però essere considerata nel numero delle detrazioni. In tal maniera il contribuente scapolo o nubile non godeva di alcuna detrazione e pagava l’imposta per l’intero reddito a differenza del contribuente che avesse avuto carichi di famiglia.

 

 

A ciò si riduceva il complesso sistema di detrazione e di aggravi congegnati nei disegni precedenti. Reputossi cioè che non dovessero i celibi essere assoggettati ad un carico maggiore di quello che risultasse dalla mancata detrazione della quota per ogni membro di famiglia. Del pari sembrò che la grande riduzione dell’obbligo della durata del servizio militare e la estensione dell’obbligo di leva a tutti i cittadini fisicamente idonei alle armi facessero venir meno le ragioni dell’aggravio tributario su chi non avesse prestato il servizio militare, poiché tale aggravio avrebbe pesato quasi soltanto su cittadini afflitti da notevoli infermità, anomalie o deficienze fisiche capaci di menomarne la capacità di lavoro e di guadagno.

 

 

Trovatosi di fronte allo accentuarsi della svalutazione monetaria, il disegno di legge Soleri spingeva ancora più su il minimo da cui aveva inizio la tassazione, portandolo dalle 600 lire originarie del progetto Meda, e dalle 1.500 del decreto Tedesco alle 2.000 lire di reddito imponibile e dalle 1.200 del progetto Meda e 3000 del decreto Tedesco alle 4.000 lire di reddito netto. I redditi cioè dovevano essere assoggettati ad imposta soltanto quando essi, al netto, ammontassero almeno a 4.000 lire oppure, pur toccando queste, non raggiungessero 2.000 lire imponibili dopo le detrazioni per carichi di famiglia.

 

 

La scala dell’imposta veniva variata non nel senso di aumentare le aliquote che rimanevano ferme tra l’1 e il 25%, laddove gli emendamenti Schanzer a cui sopra si è accennato giungevano al 30%, ma nel senso di sostituire ad una scala di reddito tra 1.500 e 2.500 mila lire come era nel decreto Tedesco, una scala di reddito tra 2.000 e 1.500 mila lire. Il massimo cioè dell’imposta veniva toccato più presto di quello che non accadesse nel decreto Tedesco.

 

 

Col tener conto ancora che il disegno Soleri ripristinava il criterio di accertamento presuntivo istituito dal disegno Meda e soppresso da quello Tedesco si chiude il quadro delle più importanti modificazioni che le proposte Soleri facevano subire allo schema di riordinamento delle imposte dirette.

 

 



[1] Rodolfo Benini, Principi di statistica metodologica, in «Biblioteca dell’economista», serie Quinta; vol. 28esimo, pp. 332-339.

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