Il programma amministrativo-tributario dei socialisti torinesi

«La Stampa», 17[1] e 30[2] maggio, 5 giugno[3] 1902

Cronache economiche e politiche di un trentennio (1893-1925), Vol. I, Einaudi, Torino, 1959, pp. 485-496

I

I socialisti torinesi hanno pubblicato il loro programma per le elezioni amministrative; e presentandolo agli elettori dichiarano di volere la discussione sulle questioni nette, precise, positive che essi pongono sul tappeto e di cui tutta la cittadinanza domanda la soluzione. È d’uopo riconoscere che il programma odierno dei socialisti è qualcosa di diverso dagli antichi programmi indeterminati di rivendicazioni sociali. Gli scopi ultimi del partito non vi sono nemmeno accennati; e le affermazioni di principio riguardano esclusivamente alcuni determinati punti, rispetto ai quali i socialisti invocano riforme: autonomia comunale, riforma tributaria, municipalizzazione dei pubblici servizi, istruzione, tutela al lavoro, tutela della salute pubblica, abolizione delle spese di lusso e superflue.

Su ognuno di questi punti il programma dei socialisti espone alcuni criteri essenziali, che si vorrebbero tradurre in atto. Disgraziatamente, per quanto si sia fatto, come dicemmo, un certo progresso, è difficile dare un giudizio preciso sulle proposte socialiste, perché queste sono pur sempre espresse con linguaggio generico, senza discendere a quelle enunciazioni concrete e specificate che sole possono dar modo di fare un esame esauriente dei problemi posti. L’esame, più che sull’applicazione pratica, va fatto sullo spirito informatore del programma e sui limiti che è d’uopo osservare nella sua esplicazione concreta. L’esame deve essere compiuto colla maggiore serenità possibile, guardando non al partito da cui le proposte provengono, ma alle proposte per se medesime; nell’intento di vedere quali di esse siano accettabili ed entro quali confini lo siano.

La prima impressione che produce la lettura del programma socialista è sinteticamente racchiusa nella frase che un nostro amico coltissimo nelle discipline economiche ci diceva: «O il mondo è andato innanzi, o il socialismo è rimasto indietro». Il dilemma è giusto in tutte e due le sue affermazioni: il mondo è andato innanzi e perciò il socialismo è rimasto addietro. Molte idee che in Italia – data la poca coltura dei nostri uomini politici – parvero esclusive dei socialisti, esaminate un po’ da vicino, appariscono, come sono, idee che furono discusse, propugnate da conservatori, e applicate da stati che politicamente hanno sistemi meno liberi dei nostri. È bastato che lo sprone socialista eccitasse l’energia intellettuale dei partiti costituzionali perché un nuovo cumolo di idee penetrasse nel partito liberale.

Il socialismo, che frattanto si sviluppava e progrediva, acquistando qua e là il potere, posto di fronte alla imperiosa voce dei fatti, ha dovuto rinunziare – in pratica – a tutto quanto era la sua ragione di vita: il principio collettivista, e ripiegarsi su programmi e su idee che possono essere accettati da una parte, ripudiati da un’altra parte dei nostri, senza che diano diritto a chi se ne fa sostenitore deciso di essere perciò solo un partito nuovo, con idee e programmi nuovi.

Chi al giorno d’oggi non vuole dare maggiore snellezza e maggiore indipendenza ai comuni? Chi si rifiuta a riconoscere la necessità e anche l’urgenza di una riforma tributaria, intesa a rendere meno gravoso il peso che opprime le classi diseredate? Chi non vuole tagliare sulle spese inutili dello stato e dei comuni e trarre di lì i mezzi per compiere riforme nei pubblici servizi? Quale persona oramai osa parlare male, a priori, come pure una volta si faceva, della municipalizzazione dei servizi del gas, dell’acqua potabile, delle tranvie, ecc. ecc.? Così pure tutti desiderano che in un modo o nell’altro si dia una refezione ai bambini poveri; si istituiscano ricreatori; e si rinsaldi l’educazione della gioventù con scuole professionali che siano complemento e sussidio alle scuole elementari.

Né è probabile possano sorgere dissensi di principio sulla opportunità delle cosidette clausole sociali a tutela dei lavoratori posti alle dipendenze dirette od indirette dei municipi.

Sono tutte cose le quali sembrano pacifiche; ed intorno alle quali la contesa verte sull’applicazione pratica e sulla possibilità di procacciarsi i mezzi con cui attuare principii così generalmente accettati. Data l’accoglienza universalmente benevola che conservatori e progressisti, costituzionali e cattolici, sono disposti a fare ai principii, non è forse inutile presentare, quasi fosse un programma di azione, un elenco di riforme desiderabili, senza indicare quando e con che mezzi quelle riforme si possano conseguire? Un programma in tanto vale in quanto è possibile attuarlo in un periodo di tempo non troppo lungo; tutto il resto è vento e rumore inutile. O, meglio, tutto il resto è qualcosa che serve soltanto a fare nascere speranze, destinate a rimanere insoddisfatte. Meglio sarebbe ridurre il campo delle proprie aspirazioni, ma dimostrare con dati precisi che una certa riforma potrebbe attuarsi con una data spesa e che alla spesa si sarebbe potuto sopperire con proventi indicati con precisione. Altrimenti si riesce soltanto, come riescirono in fatto i socialisti col loro programma, a tappezzare un’altra volta l’inferno di buone intenzioni, e frattanto a mandare in isconquasso l’edificio solido del bilancio di Torino.

Tutti siamo d’accordo sull’abolizione del dazio consumo, specialmente sui generi di prima necessità: e già si è fatto qualcosa in questo senso. Per abolirlo completamente bisogna dire chiaramente in quale misura saranno applicate le imposte dirette e progressive che devono sostituire nelle casse del municipio l’introito del dazio; e ciò è particolarmente necessario dato il programma dei socialisti che implica un aumento cospicuo ed imprecisato di spese, a cominciare dai rischi, che devono essere preveduti, della municipalizzazione dei pubblici servizi, estesa alla macellazione, all’assicurazione degli incendi… La refezione a tutti i bambini poveri non è idea bella e simpatica ad ogni cuore? Ma l’amministratore deve fare i conti e dire quanto essa costerebbe, e in che modo si può far fronte alla spesa.

Perché poi solo i bambini? e i vecchi, i poveri vecchi? e perché non tutti quanti soffrono? Molto suggerisce il cuore; ma è amministrazione? il comune deve essere il grande elemosiniere? coi denari di chi? con quali entrate nuove si sopperirebbe alla spesa? Il programma socialista, esaminato minutamente, partitamente, porterebbe a spese altissime, a fare fronte alle quali non basterebbe certamente raddoppiare tutte le imposte attuali. La politica dello «stato provvidenza», del «comune provvidenza» è amministrativamente un’incognita, senza che perciò si possa raggiungere l’ideale umano che essa si propone.

I primi a soffrirne sono i lavoratori, i quali, nel declinare dell’industria, del commercio, delle forze vive e creatrici di una nazione, diminuiscono le probabilità di avere lavoro, e colle probabilità diminuisce automaticamente il salario; come sta accadendo attualmente in Francia, laddove in Inghilterra, ove la teoria socialista dello stato e del comune non ha attecchito sinora né in teoria, né in pratica, abbiamo lo sviluppo meraviglioso delle leghe operaie, e il continuo e progressivo aumento di mercede e diminuzione delle ore di lavoro.

Forse i capi del socialismo torinese non hanno avuto una chiara visione dei risultati ultimi del loro programma. Purtroppo quello del chiedere l’elemosina a stato e comuni è andazzo generale che abbiamo deplorato, prima che nei programmi dei socialisti, nel programma e nei fatti dei nostri governanti. Occorreva avvertirlo innanzi di scendere all’esame particolareggiato delle proposte socialiste.

II

Il programma dei socialisti torinesi per le prossime elezioni amministrative, si inizia con alcuni postulati sull’autonomia comunale: adesione all’associazione dei comuni italiani – referendum; il comune sovrano e libero nel governo dei suoi interessi particolari.

I socialisti partono dal concetto che se è ammissibile che il potere centrale vigili a che le sue attribuzioni non siano violate, non si può e non si deve tollerare si ingerisca negli affari locali sindacando la convenienza economica ed amministrativa degli atti del comune. Non solo la tutela dello stato viola i diritti comunali e lede la dignità dei cittadini, ma tale è anche la tutela esercitata da qualsiasi autorità locale che non emani direttamente dal suffragio degli elettori comunali. Amendue le forme di tutela presuppongono la deficenza intellettuale e morale dei cittadini e sono un vieto avanzo dell’antico sospettoso regime del paternalismo. Dovere dei comuni è dunque di agitarsi legalmente valendosi anche delle loro forze unite (leghe comunali) per la conquista dell’autonomia. Gli affari più importanti saranno decisi direttamente dalla cittadinanza invitata a manifestare il proprio parere col referendum.

Fin qui i socialisti.

Se noi ora dicessimo che il sistema attuale di ingerenze governative nelle amministrazioni locali ci piaccia in tutto, diremmo cosa non vera. Il bisogno di una maggiore autonomia è vivamente sentito; e già prima che i socialisti formulassero il loro programma, uomini di parte liberale avevano fatto l’argomento oggetto di profondi studi; e, quel che più monta, non si erano fermati alla enunciazione di desiderata generici, ma avevano formulato proposte precise, che si potrebbero quandochessia tradurre in disegni di legge.

Vogliamo ricordare soltanto l’opera diligente dell’avv. Gabbioli, segretario generale della provincia di Torino, il quale, facendosi interprete dei voti del primo congresso nazionale delle rappresentanze provinciali, compilò uno schema di disegno di legge, inteso a sostituire l’attuale legge provinciale e comunale. Noi non diciamo che lo schema del Gabbioli fosse perfetto; era uno schema preciso, sul quale una discussione poteva essere proficuamente intavolata, uno schema il quale indicava la via a tenersi per fare rifiorire la vita dei comuni, rendendola più indipendente e pieghevole.

I socialisti non si contentano di disegni concreti posti nella sfera del possibile. Essi vogliono distruggere tutto l’ordinamento esistente e proclamano la completa indipendenza del comune, sottratto a qualunque sindacato del governo. La qual cosa non si può in alcun modo ammettere, neppure per maniera teorica di discorso. Il comune non è e non può essere un ente sovrano, avente tutte quelle funzioni che ad esso piaccia di assumere, soggetto alla sola limitazione che quelle funzioni non siano state già assunte dallo stato. Se così fosse, il potere legiferante non spetterebbe più al parlamento, ma ad ognuno degli ottomila e più consigli municipali d’Italia, i quali potrebbero a loro posta restringere la sfera d’azione dei privati a beneficio del comune. Per fortuna così non è; ed il comune deve essere considerato come un ente, il quale, ha bensì vita e tradizioni storiche, ma che nel momento attuale esiste per virtù di legge. La legge che gli dà l’esistenza, prescrive altresì gli atti – spesse volte delegati dal potere centrale – che il comune deve o può compiere. È quindi naturale che lo stato eserciti una certa sorveglianza per vedere se il comune adempia a tutte le funzioni assegnategli per legge, e non compia atti dalla legge non considerati come suoi propri. L’ingerenza non deve essere fastidiosa; la tutela non deve, come troppo spesso accade, trasformarsi in un ostacolo all’operare legale dei comuni; ma una ingerenza ed una tutela devono esservi.

Come faremmo altrimenti a constatare se gli amministratori del comune adempiono correttamente all’ufficio a cui furono nominati e come potremmo valutare la loro responsabilità?

Gli agenti del potere centrale sono soggetti ad una sorveglianza di un potere estraneo all’amministrazione, quella della Corte dei conti, la di cui esistenza in tutti i paesi prova quanto essa corrisponda ad un bisogno urgente. E vorrebbesi che i soli comuni fossero sottratti ad ogni controllo?

I socialisti pongono grande fiducia nel referendum popolare. Né di questo vuolsi disconoscere l’utilità educativa notevole, la quale ci sembra siffattamente preziosa, che quell’istituto vorremmo gradualmente trapiantare nel nostro paese. Ma non bisogna illuderci che il referendum possa servire a tutto. Esso è adatto solo quando si tratti di porre agli elettori quesiti assai semplici sulla politica generale, o su problemi speciali, o sui risultati finali di un’amministrazione. Ma è inetto al controllo minuto e contabile delle spese e delle entrate pubbliche. L’esperienza della Svizzera e dell’America è lì a provare la verità delle nostre asserzioni.

Il controllo delle pubbliche spese ed entrate non può essere efficacemente condotto qualora non si basi su questi due principii: la responsabilità personale degli amministratori e la revisione periodica degli atti comunali da parte di persone esperte, non nominate dagli amministratori e neppure dagli elettori degli amministratori.

In Italia non esiste una responsabilità effettiva degli amministratori, ed il controllo è esercitato dai funzionari delle sotto – prefetture e delle prefetture, le quali, da lontano, male controllano e male impediscono le cattive azioni di amministratori poco onesti. Di qui i fatti rivelati dalle recenti inchieste. Al danno non si rimedia però sopprimendo ogni controllo ed ogni freno ed affidandosi al buon senso dell’elettorato. Gli elettori chiamati a referendum sarebbero ingannati dagli amministratori, i quali a tale intento farebbero convergere quelle arti che ora adoperano a chiudere gli occhi degli organi di tutela.

Meglio dunque che distruggere tutto giova migliorare il sistema esistente. Il controllo del governo permanga, ma sia esercitato da ispettori viaggianti, scelti a causa della loro capacità tecnica, i quali si rechino sul posto ad esaminare se gli atti dell’amministrazione siano conformi alla legge. I comuni inglesi non sono sottratti ad ogni sorveglianza, come forse immaginano i socialisti; anzi, sono soggetti ad una sorveglianza severissima. Gli auditors o revisori sono nominati dal Local Government Board, ossia dal ministero del governo locale; ed hanno larghi poteri riguardo all’esame degli atti delle autorità locali. «La loro revisione dei conti non è – così scriveva il prof. Bachi in un interessante articolo ne

«La riforma sociale» del 1899 – un semplice controllo materiale, aritmetico, tendente solo a vedere se i libri sono tenuti al corrente e correttamente in base alle prescrizioni; se i risultati degli uni concordano coi risultati degli altri, ecc.; è, invece, un largo, pieno controllo su tutta quanta l’amministrazione. Il giorno dell’audit è quello del redde rationem sia per l’autorità che per gli agenti. Mediante metodi di registrazione così elaborati, così minutamente determinati come sono quelli prescritti dalla legge per le autorità locali, nessun particolare amministrativo può sfuggire all’occhio esercitato dell’auditor, che esamina i libri. Egli li rivede minutamente, e, qualora riveli qualche pagamento la cui legalità gli paia sospetta, fa un’inchiesta, e, dove i suoi sospetti siano fondati, rifiuta la propria approvazione. Né può dirsi che l’audit sia una semplice formalità: l’efficacia sua sta nel fatto che le somme illegalmente spese e i consumi eccessivi devono venire rimborsati dalle autorità e dagli agenti colpevoli. Così si istituisce una vera e reale responsabilità di fatto, che ha grandissima efficacia».

Vedano adunque i socialisti torinesi che il problema non può essere risolto con un’affermazione teorica semplicistica. Se essi per «autonomia» comunale vogliono significare che gli amministratori comunali non debbono richiedere al governo l’approvazione preventiva dei loro atti, e possano operare liberamente, salvo poi ad un serio controllo di ispettori governativi lo stabilire le responsabilità pecuniarie in caso di inosservanza della legge, siamo d’accordo. Ma se per «autonomia» intendono la più assoluta libertà di fare tutto ciò che si crede utile di fare salvo il controllo degli elettori, difficile in materia di cifre, di contabilità, di bilancio, noi dobbiamo opporci ad un’autonomia apparente, che condurrebbe in realtà, in molti casi, e specialmente in Italia, alla tirannide dei partiti al potere – o costituzionali, o socialisti, o cattolici – ed allo sperpero del denaro dei contribuenti.

III

Il programma dei socialisti rispetto alla riforma tributaria chiede essenzialmente due cose: l’abolizione graduale dei dazi comunali e la creazione di imposte dirette sul reddito, con esenzione dei redditi minimi. A complemento di questi due postulati cardinali si richiede che i comuni si agitino per ottenere che siano ridotte le spese improduttive dello stato, e siano liberati perciò i comuni da gravi oneri di spettanza dello stato.

Non è possibile, in argomento di bilanci comunali, ingolfarci in una discussione intorno a problemi che involgono tutta l’organizzazione finanziaria dello stato. Certo il sistema attuale di intricati rapporti tra finanze comunali e finanze statali è quanto di più barocco si possa immaginare; certo la cessazione di questo sistema, la instaurazione di un regime separato di entrate per lo stato da una parte e per i comuni dall’altra; e la abolizione del canone governativo in sostituzione del dazio consumo statale che oggi pesa per 2.850.000 lire sul bilancio di Torino, sono cose assolutamente necessarie. Come si possa ottenere il fine non è facile dire; e l’esame ci lancerebbe nel mare magnum del problema della riforma tributaria italiana, della quale pare non si sia trovato sinora il geniale solutore.

Piuttosto vogliamo fermarci ai due principii specificatamente sostenuti per Torino dai socialisti; ed a sostegno dei quali essi così ragionano: «Il cittadino deve sopportare le spese pubbliche in ragione della sua agiatezza. Il dazio consumo è la violazione più aperta di questo principio supremo di giustizia distributiva, perché la spesa che ogni individuo fa per l’acquisto delle derrate non rappresenta neanche lontanamente la misura del suo reddito. È noto che esprimendo il dazio pagato con una percentuale dell’entrata si ha per risultato che le aliquote aumentano in ragione della povertà del contribuente. Chi meno è agiato più paga. Invece se per base dell’imposta si prende il reddito effettivo che ognuno ricava così dai proprii beni come dall’industria o professione che esercita e lo si colpisce in forma moderatamente progressiva, si riesce a far gravare il peso del tributo in ragione della forza di colui che deve sopportarlo. I cittadini poi che dal loro lavoro ricavano appena quanto basta per campare una misera vita, non devono pagare un soldo all’erario comunale, perché una qualunque percentuale d’imposta costerebbe a loro un sacrificio troppo forte. La loro capacità contributiva è nulla».

A questa dimostrazione della giustizia di proporzionare le imposte alle entrate non si sa in linea di giustizia astratta cosa opporre. È certo, e già lo notavano i primissimi teorici, che lo stato deve richiedere ai contribuenti un pagamento il quale sia proporzionale ai loro redditi. L’ideale che tanti pensatori si proposero fu perciò quello di instaurare l’imposta unica. A principiare da Vauban che architettava la Dime royale, l’imposta unica sul reddito rimase il sogno di moltissimi che tentarono di realizzare il regno della giustizia nella selva selvaggia del diritto tributario. A questo aggiunsero un altro sogno: l’abolizione dei dazi – consumo, le odiose barriere che separano terra da terra, intralciano il commercio e fanno gravare il pondo delle imposte più sul povero che sul ricco. Codesto ideale – che prima di essere dei socialisti fu di tutti coloro che si affacciarono per la prima volta allo studio del problema – è un ideale bello e nobile.

Anche qui l’ideale urta colla realtà, in modo che la sua effettuazione deve necessariamente esser graduale. Che molte e gravi difficoltà esistano è riconosciuto – bisogna subito dirlo – anche dai socialisti, poiché essi voglion l’abolizione graduale del dazio consumo. Ma forse essi non hanno valutato esattamente la grandezza degli sforzi che bisognerebbe fare per giungere allo scopo. Innanzi tutto vi è l’ostacolo delle leggi vigenti. Finché sono in vigore le leggi attuali – ed il mutarle è e deve essere opera del parlamento e non del consiglio municipale – non si può pensare sul serio ad allargare l’azione delle imposte dirette che oggi possiamo usare; e sono: le sovrimposte sui terreni e sui fabbricati, l’imposta di famiglia, l’imposta sul valor locativo e l’imposta di esercizi e rivendite.

Crescere i centesimi addizionali della sovrimposta sui terreni e sui fabbricati vorrebbe dire con assoluta certezza, nelle condizioni attuali della legislazione italiana su questo argomento, riversare un nuovo onere sulla proprietà rurale della campagna torinese e fare crescere i fitti degli alloggi nella città. A parte il primo effetto, è da credere che 99 volte su 100, gli operai torinesi preferiscano pagare la imposta sotto forma di dazio a pochi soldi per volta, che non in grosse somme alla scadenza del fitto.

Le imposte di famiglia e sul valor locativo sono imposte cattive in principio e difettose tecnicamente. A Milano gli amministratori stanno logorandosi il cervello per trarne qualche costrutto; ma è fatica improba, equivalente alla quadratura del circolo. Né si parli della tassa di esercizi e rivendite. Quantunque migliorata recentemente nella tecnica, non potrà mai dare larghi proventi; certo non mai qualcosa che, neanche lontanamente, si avvicini agli 11.268.677 lire che fruttò, secondo il consuntivo del 1900, il dazio consumo a Torino. Sappiamo bene che i socialisti non chiedono di abolire subito il dazio consumo; ma è improbabile che, data la legislazione esistente, sia possibile alleviarne il peso in modo appena appena significante.

Che cosa si possa fare con la riforma delle leggi tributarie, è difficile dire, poiché tutto dipende, anche qui, dal modo con cui sarà risolta la questione principe, quella dei rapporti fra stato e comuni. Poiché siamo in tema di ideali, possiamo dire che fra i tanti, la migliore cosa per il comune sarebbe che lo stato abbandonasse agli enti locali le imposte reali sulle fonti del reddito, conservando per sé l’imposta generale sul reddito. Le riforme tributarie più felicemente compiute, quelle della Prussia e dell’Olanda, si inspirarono al concetto di abbandonare ai comuni le imposte sui terreni, sui fabbricati e sulle industrie e riservando allo stato l’imposta generale sul reddito. La riforma parte dal concetto che solo lo stato sia in grado di conoscere e di accertare – malgrado la sua mobilità e le sue trasformazioni – il reddito globale dei cittadini; e che i comuni non possano mai colpire questo reddito totale e debbansi limitare a colpire certi redditi derivanti da terre, fabbricati od industrie, ossia non il reddito della persona, ma invece il reddito delle aziende che si trovano sul territorio comunale.

Non è qui il luogo di esaminare criticamente l’applicabilità della riforma all’Italia, applicabilità che fu ritenuta possibile anche da noi nei progetti degli onorevoli Wollemborg, Alessio e Prinetti. Qualunque sia il giudizio che su di essa si deve dare, è un fatto che nessuna riforma fu praticamente attuata od anche solo ritenuta di possibile attuazione, la quale si basasse sul principio opposto di assegnare ai comuni l’imposta progressiva sul reddito.

Se non andiamo errati, i socialisti torinesi, quando dicono che «il cittadino deve sopportare le spese pubbliche in ragione della sua agiatezza» e che si deve prendere «per base dell’imposta il reddito effettivo che ognuno ricava così dai proprii beni come dall’industria o professione che esercita» e quando aggiungono che si deve colpire codesto reddito «in forma moderatamente progressiva», intendono patrocinare una imposta sul reddito globale dei cittadini. Non si può essere sicuri che questa sia veramente la loro intenzione, perché il linguaggio impreciso lascia luogo a dubbi; ma si può ritenere che la nostra supposizione sia la giusta, sovratutto vedendo che essi vogliono un’imposta progressiva, la quale sarebbe illogica, se i comuni disponessero soltanto, come in Prussia, delle imposte reali, per loro indole proporzionali. Se così è, è evidente che i socialisti si fanno fautori per il futuro di una riforma che in nessun luogo è stata tentata e che contrasta coll’indirizzo informatore di tutte le riforme più sapientemente congegnate e meglio riuscite.

Ancora un’altra osservazione vogliamo fare: è strano che i socialisti, i quali colgono ogni occasione per municipalizzare ogni sorta di cose, non abbiano nel loro programma neppure un accenno alla tendenza, così viva nei municipi americani ed inglesi, di assicurare all’ente comunale una parte del crescente valore dei suoli cittadini. È una questione grossa codesta, la quale può essere largamente discussa; ma è certo che, per chi parta dal punto di vista dei socialisti, difficilmente potrebbe immaginarsi una forma migliore di tassazione di quella che consiste nell’assorbire una parte dell’aumento di valore dei suoli delle grandi città, aumento di valore che è dovuto a cause sociali e che l’imposta devolverebbe a beneficio della società, che ne è autrice. Poiché si era nel campo della creazione di nuove leggi, sembrava naturale che i socialisti mettessero innanzi la proposta.

Il non averne nemmeno parlato può essere argomento per supporre che questa parte del programma dei socialisti sia stata compilata con poca preparazione e scarsa visione della realtà delle cose e dei mezzi atti a raggiungere quel fine che i socialisti si proponevano.