Il senato unanime contro la Costituzione. Le pecore zoppe[1]

«Il Mondo», 22 aprile 1950, pp. 3-4

In un messaggio al Parlamento, il Presidente della Repubblica lo invitava a riesaminare un disegno di legge concernente gli incaricati di funzioni giudiziarie, già approvato dalle commissioni competenti delle due Camere. Malgrado il messaggio del capo dello Stato, che riteneva questa legge contraria alla Costituzione, essa fu nuovamente approvata dai due rami del Parlamento in un testo praticamente invariato. Chi tra i due, il presidente o il Parlamento, ha ragione nel giudizio di costituzionalità della nuovissima legge?

In una recente seduta (di giovedì 30 marzo) il Senato ha approvato, senza modificarlo, il testo pervenutogli dalla Camera di un disegno di legge concernente gli incaricati di funzioni giudiziarie. Piccola cosa, senza importanza: 250 incaricati circa, i quali saranno chiamati a subire un esame per la nomina ed aggiunto giudiziario. Ma questa piccola cosa, passata al Senato senza opposizione sostanziale, aveva avuto l’insolito onore di un invito del presidente della Repubblica al Parlamento (messaggio dell’11 gennaio 1950) di volere riprendere in esame la legge già approvata in sede deliberante dalle commissioni competenti dei due rami del Parlamento nelle sedute dell’11 ottobre, 23 novembre e 1 dicembre 1949, ritenendola egli contraria alla Costituzione. Camera e Senato accolsero in piccola parte le osservazioni del presidente, ma per il grosso confermarono la opinione precedente, dichiarando che a parer loro la legge era immacolata da ogni peccato anticostituzionale. Le vie del Signore sono infinite; ed infine sono del pari le interpretazioni che si possono dare degli articoli della Costituzione; ma, trattandosi di giustizia, fondamento degli Stati, val la pena di esaminare chi tra i due, il presidente ed il Parlamento, abbia ragione nel giudizio di costituzionalità della nuovissima legge.

Accade che nel principio del 1946 si avvertisse la solita deficienza nel numero dei magistrati; e non essendo ritenuto possibile o conveniente provvedervi con regolare concorso, il guardasigilli del tempo, on. Togliatti, pensò di ripetere l’esperienza del suo predecessore, on. Mortara, il quale aveva decretato una immissione straordinaria senza concorso di giovani giuristi nella magistratura; ma ad evitare che i nuovi giudicanti fossero, così come i loro predecessori «mortarini», distinti come «togliattini» dal resto dei magistrati, assai opportunamente provvide (decreto legislativo luogotenenziale 30 aprile 1946 n. 352) a non immetterli senz’altro nel corpo giudiziario, ma ad «incaricarli» soltanto «di esercitare le funzioni di pretore, di giudice o di sostituto». Incarico dunque e non nomina; e poiché in ogni caso si incarica qualcuno di esercitare le funzioni di qualche altro quando il titolare del posto non c’è, così evidentemente si poterono dare incarichi nei limiti dei posti non coperti; che furono prima 200 e poi 262 per l’aggiunta di laureati profughi dalla Venezia Giulia. Naturalmente siccome non si potevano raccattare gli incaricati tra la gente qualunque che capitasse a passare dinnanzi ai portoni delle Curie, si prescrisse che gli assunti dimostrassero di possedere necessariamente attitudini sia per avere per tre anni prestato servizio di vicepretori onorari, sia per essere in grado di presentare una buona laurea (110 su 110 nell’esame di laurea e 27 media degli esami speciali), od anche una laurea mediocre (99 alla laurea e 24 media degli esami speciali) con l’aggiunta però di tre anni di esercizio come procuratori legali. Era il minimo ((che taluno in Parlamento qualificò come ardua prova equiparabile a vero concorso) che si potesse richiedere a giovani a cui si affidava un incarico tanto geloso. Nelle università non si affidano al primo venuto incarichi di insegnamento nelle cattedre non coperte da titolare; e si scelgono studiosi i quali abbiano dato dopo la laurea qualche prova di sé, con ricerche, studi, libere docenze; e non perciò gli incaricati universitari entrano a far parte del corpo dei professori di ruolo. Che se aspirano a diventare straordinari debbono assoggettarsi ad un concorso nel quale l’insegnamento impartito come incaricato sarà soltanto uno dei titoli da far valere in competizione con quelli presentati dagli altri concorrenti.

Nella stessa maniera come gli incaricati universitari insegnano con pienezza di effetti, danno esami speciali, fanno parte di commissioni di laurea ed, intervenendo, il loro voto vale quello dei professori ordinari; così gli incaricati di funzioni giudiziarie, istruiscono processi, intervengono alle udienze, partecipano alle camere di consiglio. Gli uni e gli altri, coll’esercitare le funzioni ad essi attribuite, sono lungi dall’acquistare un grado che non hanno. Né l’on. Togliatti intese dare agli incaricati il crisma di magistrato; ed anzi prescrisse esplicitamente che coloro fra gli incaricati i quali avessero lodevolmente esercitato senza interruzione per almeno tre anni le funzioni ad essi conferite potessero, previo parere favorevole del Consiglio giudiziario del distretto di residenza, essere ammessi, purché non avessero superato i 40 anni di età, ad un concorso speciale, ad essi riservato, per il conferimento di non più di 200 posti di aggiunto giudiziario. Era un favore insigne elargito agli incaricati, di potere partecipare ad un concorso da bandirsi tra essi soli; concorso che doveva aver luogo subito dopo che i vincitori del concorso per uditore da indirsi dopo il 12 giugno 1946 avessero superato l’esame per aggiunto. Favore insigne perché i concorsi interni (così si chiamano i concorsi riservati agli avventizi ed incaricati in una data amministrazione) sono mezzi usati per regolarizzare posizioni precarie; mezzi male adatti all’illustre corpo della magistratura e tollerati per la necessità di incoraggiare il reclutamento, sia pure a scadenza, di nuovi magistrati. Il decreto istitutivo aveva tuttavia cura di ordinare che, pubblicati i nomi dei vincitori del concorso speciale per aggiunto di cui sopra, gli incarichi decadessero senz’altro, e potessero anche prima essere revocati in ogni tempo su parere conforme dei Consigli giudiziari. Ai decaduti e revocati erano attribuiti i diritti di ricorso concessi a tutti coloro che prestano servizio pubblico e concesse le solite indennità di licenziamento (fissate qui in una mensilità di stipendio per ogni anno o frazione di anno di servizio).

Il quadro dell’incarico provvisorio, duraturo per un termine dato, al massimo sino alla chiusura del concorso speciale riservato per aggiunto giudiziario, non poteva essere più chiaro.

Sembra tuttavia che l’obbligo di partecipare anche solo ad un concorso privilegiato, riservato, con esclusione di ogni altro concorrente, a coloro che avevano avuto la ventura di essere incaricati di funzioni giudiziarie, non garbasse ad un gruppo di costoro, probabilmente ai meno agguerriti. Il concorso obbliga gli esaminatori ad una graduatoria, ad un raffronto, ad una eliminazione; ed i concorsi per entrare nella magistratura impongono certi esami, assoggettano a certe prove coloro che vi partecipano. Anche se il numero dei concorrenti è inferiore al numero dei posti indicati nel bando, il giudizio è sempre relativo e il vincitore deve dimostrare di possedere, in una misura data, le qualità richieste per coprire il posto; perciò accade non troppo di rado che essendo i posti di bando 100, i concorrenti 60, i vincitori siano solo 30. Invece l’esame semplice è un «assoluto».

Ogni esaminando si presenta a sé, indipendentemente dagli altri; e, senza limiti di posti, può essere approvato, quando raggiunga la sufficienza. Quanti professori non hanno misericordiosamente regalato, specie alla seconda o terza prova, il 18 a candidati che avrebbero cacciato con ignominia dalla stanza ove si fosse trattato di un concorso e la attenzione, anche di uomini di manica larga, fosse stata richiamata sul torto che, usando misericordia, si sarebbe arrecato ad altri od allo Stato! Mossi da tali o somiglianti pentimenti, taluni incaricati di funzioni giudiziarie fecero appello al buon cuore del deputato Rescigno, che taluno asseriva suocero di uno degli incaricati, e lo indussero a presentare il 20 giugno 1949 un disegno di legge di iniziativa parlamentare inteso a trasformare in esame il concorso ed a togliere ogni limite al numero dei posti da coprire. Si trascurino particolari minori; come la abolizione dei limiti di età, prima fissati in 40 anni, l’allungamento a sei anni del tempo consentito per la presentazione agli esami ecc. ecc. Questi sono aggeggi; ché l’importante era il dire implicitamente che gli incaricati erano, non si sa in virtù di quale crisma, diventati magistrati parificati agli uditori nominati per concorso e potevano al par di questi essere nominati (vulgo promossi) aggiunti giudiziari con un esame pari a quello sostenuto da chi uditore ossia magistrato era già in seguito ad un concorso.

Il disegno di legge Rescigno passò in silenzio davanti alla Commissione competente della Camera, e di nuovo senza fracasso, e senza bisogno di discussione in aula, fu esaminato dalla Commissione senatoria, la quale si limitò a peggiorarlo, aggiungendo che la stessa procedura dell’esame senza concorso e senza limiti di posti si applicasse, previo parere favorevole del Consiglio giudiziario del distretto, ai vice-pretori onorari con funzioni di uditori giudiziari, i quali fossero in carica ed avessero lodevolmente esercitato senza interruzione per almeno tre anni le loro funzioni. Trasmesso il testo approvato dalle due Camere al presidente della Repubblica, questi non poté non rilevare che, a norma dell’art. 106 della Costituzione, «le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso» e che la norma acquista particolarissimo valore perché diversa da quella (art. 97) che regola in generale l’ammissione agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, per i quali, pure dichiarando che ad essi «si accede mediante concorso», si aggiunge la riserva «salvo i casi stabiliti dalla legge». La mancanza della riserva indica la chiara volontà dei costituenti di escludere qualunque maniera di entrata nella magistratura diversa dal concorso; volontà resa ancor più chiara dall’unica eccezione fatta alla norma del concorso nel terzo comma dell’art. 106: «Su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori». Altro che giovani laureati con punti belli o brutti (a costituir medie di 27, e peggio di 24, può anche concorrere qualche 18, magari in diritto romano) e forniti di tre anni, effettivi o compiacenti, di pratica di procuratore legale!

Di qui il messaggio presidenziale dell’11 gennaio 1950 nel quale si rammenta, con linguaggio più castigato, la contraddizione esposta sopra fra la legge Rescigno e la Costituzione, e si aggiunge che il contrasto non vien meno perché la disposizione VII transitoria consente l’osservanza delle norme del vigente ordinamento giudiziario fino a quando non sia stata emanata una nuova legge sull’ordinamento medesimo. Il vigente ordinamento, ed il decreto legislativo 30 aprile 1946 n. 352 prescrivono invero anch’essi il concorso per l’ammissione alla magistratura; cosicché invocare il regime antico da parte di chi viola la Costituzione equivale a dire che si vuole violare, insieme con la nuova norma, anche l’antica.

Le due Camere, unanimi o quasi, affettarono di rendere omaggio alle osservazioni del presidente eliminando, il piccolo corpo estraneo, introdotto ad abundantiam a favore dei vice-pretori onorari dalla commissione senatoria per profittare dell’occasione propizia di rendere favore a qualche fastidioso postulante; e per il resto mantennero ferma la legge già votata, che perciò non può non essere, per comando della costituzione, senz’altro promulgata, gli piaccia o no, dal presidente della repubblica.

Unico oratore reciso in favore della Costituzione l’on. Colitto alla Camera; né alcuno riuscì a dimostrare che fosse lecito reputare già entrato nel corpo giudiziario chi era stato soltanto incaricato di funzioni giudiziarie con l’obbligo di presentarsi a suo tempo ad uno speciale concorso. Che se già erano magistrati a che pro una legge per autorizzarli a subire quel semplice esame di idoneità al grado superiore, a cui avrebbero già avuto ragione di presentarsi?

Il governo, per bocca dell’on. Tosato sottosegretario alla Giustizia, difese con linguaggio complicato la tesi presidenziale e presentò persino al Senato emendamenti intesi a rendere più agevoli le condizioni del concorso; ma poi si rimise nell’una e nell’altra aula al parere delle Camere; sicché a grande maggioranza deputati e quasi all’unanimità i senatori, in aule più o meno deserte, approvarono nuovamente la legge in un testo praticamente invariato da quello che era uscito dalla penna bene indettata dell’on. Rescigno.

Mancando gli argomenti giuridici atti a identificare a concorsi veri e proprii la nomina provvisoria di incaricati (detti «avventizi» nelle altre amministrazioni) sulla base di certificati di laurea e di esami speciali universitari, si adoperarono argomenti politici, i soliti che si mettono innanzi quando non si sa che cosa dire in difesa di cause cattive:

• la considerevole perdita di tempo (parole del sen. Persico, portavoce della commissione senatoria nella seduta conclusiva del 30 febbraio 1950), perdita di tempo che si suppone seguirebbe all’osservanza delle norme del decreto 30 aprile 1946 n. 352, le quali imponevano il concorso, sia pure un concorso speciale, un concorso privilegiato, ma pur sempre un concorso, per l’ammissione degli incaricati di funzioni giudiziarie nel novero degli aggiunti giudiziari. E che fretta vi può essere mai di usare un metodo cattivo ed incostituzionale invece di uno buono e legittimo? Tanta gente ha fretta in questo basso mondo di acchiappare posti a cui non ha diritto; e non perciò la voglia deve essere soddisfatta, come se fosse di donna incinta.

• la preoccupazione che il messaggio del capo dello Stato finisse per far insorgere un conflitto tra i due rami del Parlamento, preoccupazione manifestata primamente dal sen. Boeri, relatore della minoranza, divenuta poi quasi unanimità, della Commissione senatoria e fatta propria dal sen. Persico, portavoce come sopra di 15 su 17 membri della stessa commissione. Come se la funzione essenziale del Senato in tutti i paesi del mondo non fosse proprio quella di far ritornare la Camera dei deputati sulle proprie deliberazioni; funzione, si intende, la quale deve essere adempiuta oculatamente e non a scopo emulativo, nei casi nei quali si ritiene che la deliberazione dell’altra Camera non sia stata bastevolmente ponderata o sia per qualche motivo non accettabile. Il ragionamento qui fu: l’altra Camera avrebbe riconfermato il suo deliberato; e perciò noi lo dobbiamo accettare, senza preoccuparci se esso sia buono o cattivo; perché altrimenti le cose andrebbero troppo per le lunghe. Già si disse sopra che la lungaggine nel caso presente non avrebbe causato alcun inconveniente, eccetto ché per coloro i quali a proprio ingiusto vantaggio volevano violare la Costituzione. Ma, anche fatta astrazione da ciò, non è evidente che la Costituzione medesima viene distrutta quando per timore di contrasto con l’altro ramo, uno dei due rami del Parlamento rinuncia al proprio dovere, che è di approvare solo le leggi ritenute giuste? Il presidente della Repubblica non c’entra; perché egli è functus officio quando ha fatto rilevare quella che a parer suo è una violazione della Costituzione; né altro deve e può aggiungere, salvo inchinarsi in silenzio alla replicata volontà del legislatore.

Rispetto alla quale posizione del presidente una sola osservazione importa fare: ed è che sui giornali si leggono notizie non infrequenti su udienze chieste da commissioni e deputazioni per far presente al presidente casi di asserite violazioni della Costituzione. Per lo più le violazioni si riferiscono ai Principi fondamentali ed alla parte prima dei «diritti e doveri dei cittadini», articoli quasi tutti compilati, per intenderci, a guisa di fisarmonica, con grosse restrizioni mentali da parte dei due raggruppamenti democristiano e socialcomunista, i quali si fronteggiavano nella Assemblea costituente; interpretabili a volontà dai politici e dai giuristi. I poteri del presidente in materia sono vaghi ed in definitiva si riducono a quelli di consiglio morale privo di qualsiasi efficacia cogente.

Il solo potere effettivo è quello (consacrato dall’art. 74) del messaggio motivato alle Camere per le leggi intorno alle promulgazioni delle quali egli abbia qualche dubbio; dubbi che, più discretamente, può esprimere in anticipo prima che i disegni di legge di iniziativa del governo siano presentati alle Camere. Poiché egli in anticipo non conosce i disegni di legge di iniziativa parlamentare, altro mezzo di fare rimeditare su di essi le Camere, che li avessero approvati, non ha fuor del messaggio. Se questa volta si fosse trattato di cosa di poco conto, non meriterebbe richiamarvi sopra l’attenzione dell’opinione pubblica.

Purtroppo, la cosa ha tratto alla giustizia ed all’ordinamento giudiziario. La Costituzione pone la magistratura in altissimo luogo e la dichiara «ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere»; facendo presiedere il suo consiglio superiore non dal ministro guardasigilli, né dal primo presidente della Cassazione; ma nientemeno che dal presidente della Repubblica. È allo studio e deve presto essere presentato al parlamento il disegno di legge che attui l’ordinamento giudiziario voluto dalla Costituzione. I magistrati lo invocano, chiedendo che ad essi siano fatte condizioni particolari di dignità morale ed economica e di indipendenza che li pongano al di là ed al di sopra di ogni sospetto di inframmettenze politiche.

Frattanto, il nuovo ordinamento non esiste e non pare prossimo ad entrare in vigore. Esistono purtroppo e sono già entrate in vigore parecchie leggi atte a diminuire la fiducia del pubblico nella magistratura. Anche se sono scritte nella Costituzione e nelle leggi, non esiste indipendenza, non esiste autonomia, se i magistrati non sono scelti con rigore, tra gli uomini migliori che il paese può offrire, se la loro carriera non è definita con precisione e sottratta a qualsiasi modificazione inspirata a criteri di favori personali.

Come accada invece che il diritto di iniziativa dei deputati e senatori si eserciti con particolare indulgenza verso le domande provenienti dal seno della magistratura o dalla periferia di quel seno non è evidentissimo. Insistenze di magistrati presso onorevoli deputati e senatori esercenti l’avvocatura? Premure di magistrati a pro di loro dipendenti o colleghi non ancora entrati in carriera o di costoro pro domo presso parlamentari avvocati? Intanto, per togliersi di tra i piedi i seccatori, si commettono delitti egregi a danno del corpo che tutti vogliono tenere così in alto. Cominciarono i senatori Bosco Lucarelli, Grava ed altri ad ottenere (legge 24 dicembre 1949, n. 983) che fosse soppresso il ruolo degli aiutanti di cancelleria e costoro fossero trasferiti nel ruolo dei cancellieri. Per parlare in volgare, si tratta di persone entrate nel gruppo C dell’ordinamento burocratico, fornite dei requisiti e delle prove del ruolo C, i quali diventano di punto in bianco cancellieri e passano nel gruppo B. I cancellieri si lamentano perché i loro diritti quesiti vengono violati? perché gli aiutanti sono collocati ciascuno nel proprio grado, bensì dopo l’ultimo dei cancellieri di quel grado, ma prima dei cancellieri posti nel grado successivo, i quali si vedono danneggiati nella loro carriera dai nuovi intrusi? Non importa. Gli aiutanti cancellieri non vogliono rassegnarsi a subire gli esami od a fare la trafila che hanno dovuto subire i cancellieri; e tanto fanno, tanto seccano gli avvocati onorevoli da indurli a presentare un piccolo disegno di legge di iniziativa parlamentare che faccia far loro il gran salto. Poveri diavoli: chiedono così poco! Non si tratta neppure di magistrati; ma di aspiranti-cancellieri. Intanto si radica l’idea, antica e perniciosa, che per ottenere qualcosa gli ausiliari dei magistrati, non impotenti quando si tratti di far spedir cause, debbano ricorrere a parlamentari. Che cosa è un potere autonomo, il quale piatisce favori da un altro potere?

Peggio fu il misfatto della legge 13 dicembre 1949, n. 887 d’iniziativa dei senatori D’Incà, Page ed altri. Trattasi di un pasticcio difficile da spiegare a chi non sia addentro nell’ordinamento gerarchico giudiziario. I magistrati guardano con indignazione all’ordinamento gerarchico e ne vogliono essere svincolati. Con uguale indignazione guardano alla stessa gerarchia i generali, gli ammiragli, i colonnelli; e se possibile con orrore ancor maggiore la respingono i professori universitari ed un po’ tutti quanti i funzionari governativi. Tutti vogliono uscire dal proprio grado, che li parifica a qualcun altro, che si crede di avere ragione di guardare con disprezzo; tutti vogliono avere indennità speciali e quando sono concesse, ma qualche altra categoria ne ottiene una diversa, si grida perché si afferma il diritto ad avere la prima e la seconda. Con quel rovinio delle finanze pubbliche che ognuno può immaginare. Frattanto però, sinché le tabelle ed i gradi esistono, bisogna approfittarne, per passare dall’uno all’altro secondo procedure straordinarie, se quelle ordinarie paiono troppo lente. Esiste, nell’ordinamento giudiziario vigente, l’ufficio di primo pretore? ed esiste pure quello di consigliere d’appello o sostituto procuratore generale? Naturalmente esistono magistrati che desiderano di diventare consiglieri d’appello; ma si seccano che, essendo limitato il numero dei posti di consigliere, occorra attendere che i consiglieri siano promossi ad una carica più alta, o vadano in pensione o all’altro mondo. Detto fatto; si pregano i senatori D’Incà, Page ed altri a presentare un bravo disegno di legge, in virtù di cui sono soppressi cento posti di primo pretore e sono aumentati di altrettante unità i posti di consigliere d’appello o sostituto procuratore generale. Ai posti nuovi e vacanti di consigliere si promuovono per legge i magistrati (in numero di 64) non promossi perché non avevano superato il relativo concorso; ma poiché di primi pretori non si può fare a meno, i nuovi consiglieri vengono destinati a posti di primi pretori. Tutto come prima, salvo l’inflazione dei posti di consigliere e relativi stipendi. Si prepara in questo modo il corpo dei magistrati chiamato dalla Costituzione ad essere «un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere»? È autonomo un ordine, i cui membri hanno così recentemente ricorso all’intermediazione di amici parlamentari per essere, fallito il concorso, promossi in virtù di legge?

L’ultimo e forse più grave colpo al prestigio della magistratura è stato portato dalla legge di cui si è discorso nel presente articolo. Il danno era già grave, anzi gravissimo nel caso dei favori resi agli aspiranti cancellieri e consiglieri di appello. Ma il favore ingiusto era recato senza toccare le sacre carte costituzionali. Il problema era solo di merito. Mutare l’ordinamento giudiziario (dei magistrati e dei loro ausiliari) a pezzi e bocconi; mutarlo per soddisfare alle esigenze particolari di questo o quel gruppo è sempre male in ogni ramo della pubblica amministrazione. L’industria degli organici è sempre stata esercitata con successo dalla burocrazia; e quasi sempre a danno della pubblica cosa. Essa si esercita in ordine sparso, per piccole formazioni belliche; ed ha per risultato di trasformare la composizione gerarchica dalla forma sua naturale di piramide appuntita (pochissimi capi in alto e via via aumentando verso il basso, sino ai moltissimi soldati semplici) nella forma di trottola, schiacciata alle due estremità: un discreto numero di generali, molti da colonnelli a tenenti, moltissimi sottufficiali, pochi soldati. Se il passaggio dalla piramide alla trottola è dannoso sempre, dannosissimo ed insopportabile è che l’industria degli organici imperversi altresì, nelle forme ad essa proprie, nella magistratura. Meraviglia ed offende che i magistrati non abbiano essi per i primi inviato al Parlamento rimostranze contro le richieste immorali delle pecore zoppe le quali vogliono entrare nel loro corpo od, entrate, fare salti mortali. Alla vigilia del nuovo ordinamento giudiziario voluto dalla Costituzione, la magistratura deve dimostrare che essa merita quella autonomia e quella indipendenza alla quale è chiamata.