Introduzione

La guerra e il sistema tributario italiano, Laterza Bari e Yale University Press, New Haven 1927, pp. 1-38

1. Grandezza e peculiarità del compito che lo Stato italiano dovette, affrontare per causa della guerra. Contenuto del volume e ragione della sua estensione cronologica. – 2. Entrate e spese nel bilancio italiano alla vigilia della grande guerra. Sguardo retrospettivo sino al 1862. – 3. Le grandi linee dell’ordinamento tributario. Sostanziale sua immobilità dopo le leggi fondamentali del 1864-65. – 4. Le imposte sui redditi: quella fondiaria sui terreni ed il lento procedere del nuovo catasto. – 5. Idem: quella sui fabbricati. – 6. Idem: la terza sui redditi di ricchezza mobile. Sua crescente importanza. – 7. Scarsa elasticità delle imposte sui redditi a causa dell’altezza eccessiva delle aliquote. – 8. Le imposte sul trasferimento della ricchezza. – 9. Le imposte sui consumi: e prima dei dazi interni di consumo. – 10. Idem: le imposte di fabbricazione. – 11. Idem: i dazi doganali. – 12. Idem: i monopoli fiscali. – 13. La finanza locale: le provincie. – 14. Idem: i comuni. – 15. Il problema della finanza della guerra. – 16. Gli avvedimenti contabili con cui si intese provvedere alle spese della guerra libica. – 17. Propositi di chiarezza contabile nella condotta finanziaria della guerra europea. – 18. I conti speciali e la loro regolarizzazione nel dopo guerra. – 19. Lo spostamento dal parlamento al potere esecutivo del potere di determinare spese ed entrate. – 20. Timidi ed infruttuosi tentativi di economie nei primi tempi di guerra.

1. Allo scoppio della guerra, l’Italia possedeva un meccanismo tributario inadeguato alla grandiosità del compito che doveva assolvere. Supponendo che le spese del tempo di guerra dovessero aggirarsi, in lire-oro, sui 5-10 miliardi all’anno e supponendo che si fosse voluto coprire con imposte almeno una metà della spesa totale, le entrate tributarie avrebbero dovuto crescere, in cifra tonda, da due a quattro miliardi di lire all’anno. Lo sforzo non sarebbe stato assurdo, se il meccanismo di prelievo delle imposte del reddito nazionale avesse funzionato con efficacia: passare da un prelievo di due miliardi ad uno di quattro sui venti miliardi di reddito nazionale, che si calcolavano esistenti nel 1914, non significava imporre un gravame eccessivo, in tempo di guerra, sui contribuenti.

All’uopo, sarebbe stato necessario che le imposte vigenti fossero state poche, bene repartite, moderate e quindi elastiche. Altre nazioni, dotate di un mirabile strumento tributario, riuscirono nell’impresa. L’Italia non poté, durante la guerra, toccare la meta, perché le imposte erano molte, male perequate, ad aliquote alte e quindi prive di elasticità. Essendo ignoti o quasi i redditi effettivi assoggettabili alle imposte dirette, e guaste quelle indirette da caratteri e scopi protezionistici artificiali, l’Italia dovette affrontare durante la guerra e negli anni successivi un duplice compito: trovare con prestiti i mezzi occorrenti per la condotta della guerra; trasformare nel tempo stesso il meccanismo tributario, per renderlo atto a sostenere, alla fine della guerra, il cresciuto onere delle spese pubbliche.

La storia del modo con cui si provvide ai prestiti ed alle operazioni di tesoreria necessarie per sopperire alle spese di guerra sarà uno dei problemi trattati in altro volume della presente collana storica. In questo volume si tenta esclusivamente lo studio della trasformazione che il meccanismo tributario italiano subì per causa della guerra per essere pronto a sostenere le conseguenze finanziarie di essa. Come poté quell’ordinamento tributario, che nel 1914 era quasi immobilizzato su cifre di reddito tradizionali, porsi in grado di sopportare la tanto più grande pressione tributaria postbellica?

La risposta al quesito non poteva darsi limitando l’indagine all’epoca corsa tra il 4 agosto 1914 ed il giorno della pace. A questa data, il meccanismo tributario traversava un momento critico: le antiche imposte incapaci a dare un gettito maggiore, le nuove istituite temporaneamente durante la guerra disadatte alle condizioni create dalla pace; iniziati ma non ancora cominciati ad attuare gli studi per trasformazione del sistema. Per vedere risorgere dal caos bellico un sistema rassomigliante, per semplicità, all’antico, ma più robusto e produttivo, bisogna spingersi ben oltre il 1918 ed il 1919. Appena nel 1922 e poi più intensamente nel 1923 e nel 1924 il lavoro incalza e si perfeziona. Ma l’opera compiuta in questi ultimi anni è la figlia degli avvenimenti del tempo di guerra e di quelli posteriori all’armistizio.

Ancor dopo il 1924, le mutazioni all’ordinamento tributario continuano; ma il ciclo può dirsi nelle grandi linee compiuto. Ritocchi e perfezionamenti all’edificio ricostruito: ecco il compito degli anni posteriori al 1924, che qui non si studiano, dovendo ogni lavoro storico avere punti di partenza e di arrivo nettamente definiti nel tempo.

La storia narrata nel testo è prevalentemente tecnica; essendosi voluto raccogliere le tracce di quelle vicende interne, le quali fecero sì che le imposte, vecchie e nuove, non poterono durare in una data forma e dovettero essere mutate. Ma essa rende testimonianza altresì di una vicenda ciclica, per cui, sotto la pressione dei sentimenti diffusi nella popolazione, il sistema tributario viene dapprima trasformato ed arricchito nel senso di obbligare i ricchi, gli immuni dal sacrificio del sangue e gli arricchiti di guerra a subire essi il massimo sacrificio finanziario. Si giunge così all’autunno del 1920, quando si tocca l’apice delle leggi confiscatrici della ricchezza antica e di quella ottenuta mercé la guerra. Ma la confisca non riesce ad attuarsi; ché altre correnti di idee acquistano preponderanza nell’opinione pubblica e costringono ad una revisione del processo fino allora svoltosi. Perciò i capitoli quarto e quinto, i quali narrano le vicende della legislazione confiscatrice dei profitti di guerra e di quella decimatrice dei patrimoni costituiscono il nucleo fondamentale della trattazione. I capitoli che seguono segnano l’abbandono dei tentativi di far vivere lo Stato sulla decurtazione del capitale nazionale ed il ritorno alla finanza tradizionale.

Ma il ritorno non avviene senza una profonda trasformazione. Effetto caratteristico della guerra sulla finanza italiana fu invero questo: che la riforma dei tributi, di cui si parlava quasi dall’inizio del nuovo regno, che era stata tentata dallo Scialoia nel 1866, che ripetutamente era stata riproposta, che in tempi di pace non era mai stata potuta condurre in porto fu resa necessaria dalla guerra. Questa colle crescenti sue esigenze di denaro, dimostrò chiaramente che il vecchio sistema tributario era incapace a sostenere l’urto di domande superiori a quelle tradizionali. E ciò che non poté farsi in tempi tranquilli dovette essere compiuto in tempi straordinari ed inquieti, socialmente e politicamente.

Siffatto è il contenuto del volume: una storia tecnica di vicende legislative tributarie; decise dalle esigenze urgenti del tesoro e favorite da ondate sentimentali di opinione pubblica, le quali prima si rivolgono a decimare i patrimoni e poi, ammaestrate dall’esperienza, si acquietano dinanzi alla necessità di vita dell’economia nazionale, la quale non può durare se le imposte non sono limitate alla appropriazione di una parte del sempre rinnovantesi flusso del reddito nazionale.

Alla fine della guerra e in gran parte per virtù di essa, l’Italia conquista così un ordinamento tributario, il quale, se non è perfetto, si dimostra assai più vicino ai tipi di ordinamento vigenti negli Stati contemporanei e, per la maggiore sua elasticità, meglio atto a sostenere l’onere di future esigenze nazionali.

2. Alla vigilia della guerra, nell’ultimo esercizio di pace, 1913-1914, il bilancio italiano si chiuse con un’entrata effettiva di 2.523,7 e con un’uscita di 2.687,7 milioni di lire.

A ricordarle oggi, quelle cifre paiono piccole; eppure sembrò ed era di fatto, grande in quell’anno il disavanzo.

Le entrate effettive totali apparivano consolidate, quasi ferme, sui due miliardi e mezzo, con tendenza ad un lentissimo incremento che le aveva a poco a poco portate a quel punto, dai 2.475 milioni di lire dell’esercizio 1911-1912 che era stato il primo della guerra libica.

Per trovare un’entrata effettiva inferiore ai due miliardi bisogna risalire al 1907-1908, in cui si registrarono milioni 1946,4; per scendere di altri 500, al 1887-1888 in cui appunto fu toccata la cifra rotonda di 1.500 milioni. Risalendo ancora più addietro, il 1871 era stato l’ultimo anno nel quale il bilancio dell’entrata si fosse tenuto al disotto del miliardo, con 966,2 milioni di lire ed in un solo anno, quello in cui s’iniziò la finanza italiana (1862) le entrate erano rimaste al disotto del mezzo miliardo (480,3).

Si son volute ricordare queste cifre, così lente a muoversi in confronto al vertiginoso crescere degli anni di guerra, per chiarire la ragione precipua per la quale la struttura del nostro bilancio dell’entrata era rimasta, nelle linee fondamentali, pressoché immutata dopo gli anni in cui, prima della guerra di liberazione delle provincie venete nel 1866, si erano gettate le basi della nostra finanza.

3. L’ordinamento tributario creato con le leggi fondamentali del 1864-1865 era rimasto invero, nelle grandi linee, immutato fino allo scoppio della guerra europea.

Le entrate, distinte in provenienti da tributi, da pubblici servizi e diversi, si riassumevano così:

ENTRATE TRIBUTARIE

Quattro quinti delle entrate effettive totali ricavavansi dai tributi, e di questi poco più di un quarto era fornito dalle imposte sui redditi, un ottavo da quelle sui trasferimenti della ricchezza (successioni e registro) e quasi cinque ottavi dalle imposte sui consumi, comprese le privative fiscali. Primeggiavano queste e davano al sistema tributario italiano aspetto più favorevole alla ricchezza che al lavoro.

4. Prima per antichità, non per importanza finanziaria, veniva l’imposta sui fondi rustici, ormai da lunghi anni abituata a dare un reddito lentamente e continuamente decrescente. Aveva gittato, nel 1866, nelle casse dello Stato 93 milioni e si era spinta negli anni successivi, che si dissero eroici della finanza italiana, a dare 131 milioni nel 1872; ma, a partire dal 1884-1885, quando ancora fruttava 125,5 milioni di lire, il gettito era venuto decrescendo a 106,2 milioni nel 1899-1900; a 100,6 milioni nel 1903-1904, a 82,8 milioni nel 1911-1912 e a 81,6 milioni nel 1913-1914.

Eppure i progressi dell’agricoltura italiana non erano stati lievi; e se il Maestri, fondatore del servizio di statistica italiana, aveva calcolato nel 1862 il valore della produzione agraria e forestale in 2.842 milioni di lire, il Valenti lo crebbe il 1911 a 7.000 milioni[1].

Ma allo Stato, nella tassazione della terra, movevano concorrenza fortunata i comuni e le provincie; le sovrimposte che gli enti locali, costretti dalla ristrettezza della materia per essi imponibile, caricavano sui redditi fondiari, impedivano allo Stato di chiedere a sua volta larghi contributi a una fonte che pareva esaurita dalla imposizione locale.

Un’altra causa di stazionarietà importa ricordare: ed è l’ordinamento tecnico dell’imposta fondiaria. A differenza delle altre due grande imposte sorelle sui redditi, quella sui fabbricati e quella sui redditi di ricchezza mobile, l’imposta fondiaria non era, nella maggior parte delle provincie italiane, ripartita in ragione proporzionale ai redditi, sicché, crescendo questi, crescessero altresì i proventi dell’imposta. Il nuovo stato italiano aveva ereditato dagli antichi stati un’imposta fondiaria distribuita sulla base di ben 22 catasti, diversi per antichità, per struttura tecnica, per metodo di accertamento di redditi; e subito aveva concepito il proposito di una rinnovazione compiuta degli accertamenti dei redditi terrieri.

L’imponenza dell’impresa e le querimonie dei contribuenti timorosi che il nuovo catasto volesse dire nuovi aggravi persuasero il legislatore a contentarsi (legge 14 luglio 1864) di un conguaglio provvisorio, per cui, fatto un monte solo delle imposte fondiarie pagate negli antichi stati, se ne distribuì la massa tra le diverse regioni e provincie italiane sulla base di un sommario accertamento della rispettiva ricchezza territoriale.

Non cessando tuttavia le lagnanze di coloro che si ritenevano gravati in confronti degli altri, una legge dell’1 marzo 1886 n. 3682 ordinò la grande opera della perequazione. Doveva tutto il territorio italiano essere nuovamente misurato con sistemi che ancor oggi si possono considerare perfetti e doveva alla misurazione e raffigurazione di tutto il territorio su mappe catastali seguire la stima dei redditi netti fondiari dominicali secondo il ricavo ordinario ottenuto nel dodicennio 1874-1882.

Ma già fin d’allora il ministero del tempo, per ottenere l’approvazione della legge dai meridionali malcontenti, perché timorosi che la perequazione volesse dire maggiore aggravio per le provincie del mezzogiorno d’Italia, dovette consentire ad iniziare le operazioni catastali in quelle provincie che si disponessero ad anticipare la metà della spesa.

Come era naturale, l’anticipo fu offerto dalle provincie le quali speravano dal nuovo catasto uno sgravio di tributo, perché esse erano eccezionalmente gravate in confronto alle altre che se ne stavano contente ai vecchi catasti. Così fu che, quasi ogni anno, a mano a mano che il nuovo catasto si applicava nelle provincie dove i lavori erano giunti alla fine, il provento dell’imposta diminuiva; illanguidendo, col trascorrere del tempo, il fervore da cui i suoi ispiratori erano stati animati.

Nel 1885, quando si discuteva dinanzi al parlamento la legge di perequazione, anche i pessimisti speravano che nel volgere di un ventennio, il nuovo catasto si sarebbe potuto applicare in tutta Italia. Allo scoppio della guerra europea erano passati ventotto anni dall’inizio dell’opera grandiosa ed il nuovo catasto era stato attivato in 21 delle 69 provincie italiane; nelle altre vigevano ancora gli antichi catasti, di cui qualcuno pare risalga persino al secolo sedicesimo.

L’opera di perequazione, iniziata con grande entusiasmo, aveva subito urtato, appena conchiuso il lavoro nelle provincie, le quali da esso si aspettavano il beneficio di sgravi tributari, contro l’interesse dei contribuenti che si sentivano minacciati da una misura e da una stima più esatte dei loro fondi; e l’opposizione dei proprietari aveva trovato insperabile aiuto nelle condizioni finanziarie dello Stato ed in quelle economiche dell’agricoltura, nel periodo quasi immediatamente posteriore alla legge del 1886. Approvata in un momento nel quale il bilancio dello Stato era in pareggio ed i redditi delle provincie settentrionali sembrava diminuire per la concorrenza dei cereali russi e nord-americani ed invece il reddito delle provincie meridionali sembrava crescere per il largo sbocco che trovavano il vino in Francia e gli agrumi in molti Stati esteri; in breve i suoi esecutori si trovarono di fronte ad una situazione quasi capovolta.

Il bilancio statale, che nel 1884-1885 ancora poteva vantare un supero delle entrate sulle spese effettive di 4,6 milioni, ricadeva ben presto in disavanzo:

• 235 milioni nel 1888-89
• 99 milioni nel 1893-94
• 30 milioni nel 1894-95
• 65 milioni nel 1895-96.

L’opera del catasto lenta a svolgersi, invisa ai contribuenti, dannosa all’erario di cui diminuiva i proventi, fu volutamente trascurata. Si diminuirono gli stanziamenti di spesa per la sua esecuzione e parve in un certo momento che l’opera dell’amministrazione si dovesse limitare a conservare il catasto nelle provincie nelle quali esso era già compiuto. E ciò non dispiaceva, per motivi diversi, a nessuna parte d’Italia; delle quali parecchie tra le regioni settentrionali godevano i benefici del catasto nuovo quando i loro redditi agrari, passato l’impeto della prima crisi per la concorrenza cerealicola americana, tornavano a crescere e le provincie meridionali, prospere nel momento in cui la legge fu approvata, subivano alla loro volta una crisi profonda per la chiusura, avvenuta nel 1887, del mercato francese ai vini italiani, per l’iniziato e sempre più aggravantesi flagello della fillossera e per la cresciuta concorrenza nella vendita degli agrumi. Sicché quando gli uomini di governo italiano dovettero accorgersi che esisteva un problema meridionale e che la proprietà fondiaria del mezzogiorno soccombeva sotto il peso troppo forte delle imposte, furono costretti dopo il 1900 a concedere sgravi cospicui fino al 30 % nel contingente d’imposta fondiaria nelle provincie napoletane, nella Sicilia e nella Sardegna.

Premuto così nel tempo stesso dagli effetti dell’applicazione del catasto nuovo nelle provincie settentrionali che vi avevano interesse e dalla riduzione di contingente nelle provincie meridionali non meraviglia che il gettito dell’imposta fondiaria si riducesse nell’anno precedente alla guerra a poco più di 81 milioni di lire.

5. Andamento tutto diverso ebbe la seconda grande imposta sui redditi: quella sui redditi dei fabbricati. Partita da un gettito di appena 32,5 milioni nell’anno della sua istituzione che fu il 1866 (legge del 26 gennaio 1866) crebbe adagio adagio a 51 milioni nel 1871, a 63,5 milioni nel 1881, ad 84,3 nel 1891-1892, a 90,3 nel 1901-902, giungendo, alla vigilia della guerra, nel 1913-1914, a 112,8 milioni di lire.

Come l’imposta sui terreni, anche questa sui redditi dei fabbricati, era un’imposta reale, la quale colpiva il reddito dei fabbricati in se stesso considerato, senza tener conto delle condizioni personali dei proprietari, senza detrarre interessi dei debiti, oneri patrimoniali di qualunque natura, senza concedere esenzioni ai proprietari forniti di redditi minimi, né detrazioni per i redditi mediocri. L’imposta colpiva tutti i fabbricati, eccezione fatta soltanto di quelli rustici, i quali, dovendo servire all’abitazione dei coloni, al ricovero del bestiame da lavoro e di allevamento ed al deposito delle vettovaglie e provviste, attrezzi e macchinari agricoli, erano considerati come strumento della produzione agricola e come tali già compresi nella valutazione dei redditi soggetti all’imposta sui terreni.

Oggetto dell’imposta era perciò il reddito che danno i fabbricati destinati ad uso di civile abitazione, a negozi od uffici e quelli di carattere industriale. Non montava che i fabbricati fossero abitati dai proprietari od affittati ad altri; l’imposta colpiva sempre il proprietario; ed era concessa una detrazione per spese di manutenzione, riparazioni, assicurazione, ammortamento ed altre, del quarto del reddito lordo per i fabbricati destinati a civile abitazione e del terzo per i fabbricati destinati ad opifici industriali.

L’aliquota dell’imposta rimase per lunghi anni del 16,25 % sul reddito imponibile e cioè sul fitto depurato, come si disse avanti, del quarto e del terzo per spese.

Il diverso andamento del gettito delle due imposte, in diminuzione quella sui terreni ed in aumento regolare e continuo la seconda sui fabbricati, deriva:

• dall’incremento della popolazione delle grandi città e dal conseguente incremento dei redditi dei fabbricati civili;
• dal progresso delle industrie che diede maggior copia di materia imponibile per i fabbricati industriali; e sopratutto dalla maggiore elasticità dei metodi di accertamento.

È vero che revisioni generali dei redditi dei fabbricati, dopo la prima tassazione del 1866, ebbero luogo soltanto nel 1870, nel 1877 e nel 1890.

Benché rade, esse seguivano tuttavia i progressi dei redditi edilizi meglio di quanto non potessero fare i vecchi catasti per l’imposta sui terreni. La finanza poteva inoltre rivedere parzialmente i redditi dei fabbricati, quando constatasse che, per cause durature, il reddito anche di un singolo fabbricato superasse di un terzo il reddito accertato precedentemente. Non essendo l’imposta sui fabbricati distribuita per contingente, come era quella sui terreni, e non facendo perciò d’uopo mutare le relazioni tributarie fra regione e regione ad ogni revisione dell’imposta, l’amministrazione finanziaria poté trovarsi di fronte i contribuenti singolarmente presi ad uno ad uno e poté più facilmente crescere i redditi imponibili quando, in realtà, essi erano cresciuti, impresa non facile nel sistema dell’imposta sui terreni.

Ambedue le imposte, quella sui terreni e quella sui fabbricati, tendevano però a perdere importanza in confronto a quella detta sui redditi di ricchezza mobile la quale nel 1862 non esisteva ancora. Talune piccole imposte che negli antichi Stati ne tenevano il posto, gittarono in quell’anno, appena 13,5 milioni di lire.

Creata con legge 14 luglio 1864, n. 1830 e modificata con la legge organica del 24 agosto 1877, n. 4021 (serie seconda), l’imposta sui redditi di ricchezza mobile divenne ben presto l’imposta principe del gruppo delle imposte dirette sui redditi.

• Gittò 65,7 milioni di lire nel 1865
• Gittò 140,5 milioni nel 1871
• Gittò 183,6 milioni nel 1881
• Gittò 233,7 milioni nel 1891-1892
• Gittò 294,7 milioni nel 1901-1902

e diede nel 1913-1914 ben 346,2 milioni di lire.

Nuoce alla esatta comprensione della imposta sui redditi di ricchezza mobile, il titolo non rispondente all’indole sua: essa è, in realtà uguale in tutto alla imposta inglese sui redditi (income tax) da cui la distingue unicamente la circostanza che in essa non sono compresi i redditi dei proprietari dei terreni e dei fabbricati, soggetti a parte alle due imposte che dianzi sono state ricordate. Come la income tax inglese, la nostra imposta sui redditi di ricchezza mobile è distinta in categorie, e comprende, all’infuori delle anzidette due eccezioni, tutti i redditi di capitale e di lavoro. Potrebbe dirsi perciò una vera imposta generale sui redditi e tale sua natura di generalità è confermata da ciò: che essa espressamente colpisce tutti i redditi non tassati dalle altre due imposte, sui terreni e sui fabbricati.

A queste l’avvicina il suo carattere territoriale perché essa colpisce soltanto i redditi i quali traggono origine dal territorio dello Stato italiano. Quando fu istituita, era stato proposto che essa colpisse anche i redditi dei cittadini e degli stranieri residenti in Italia, i quali provenissero da fonti estere; ma parve tale estensione contraria all’indole di un’imposta, la quale non vuole tassare il reddito complessivo globale delle persone, ma colpire singolarmente ad uno ad uno i redditi non ancora tassati dalle altre due imposte fondiarie.

Perciò soltanto i redditi nazionali furono assoggettati all’imposta sui redditi di ricchezza mobile, così come soltanto i terreni ed i fabbricati situati nel territorio dello Stato sono soggetti alle due imposte fondiarie.

La fanno assai diversa dalle due fondiarie talune caratteristiche di personalità:

• è consentita innanzi tutto la detrazione degli interessi dei debiti, quando questi siano contratti allo scopo di dare incremento alla produzione del reddito soggetto ad imposta. Mentre il proprietario di terreni e di case paga l’imposta su tutto il reddito, nonostante che in gran parte e forse in tutto il reddito sia assorbito dagli interessi passivi sui debiti gravanti l’immobile, invece l’industriale può dedurre dal reddito della industria gli interessi del debito contratto per l’impianto o l’esercizio dell’industria stessa.

L’imposta sui redditi di ricchezza mobile esenta, fatta eccezione soltanto per i redditi provenienti dal puro capitale, quei redditi che sono minimi, per essere inferiori alle 400 lire annue imponibili. Consente altresì che l’aliquota dell’imposta sia minore per i redditi mediocri, tra le 400 e le 800 lire imponibili.

Mentre le due imposte fondiarie colpiscono esclusivamente i frutti annui netti periodici ricavati dai terreni e dai fabbricati, la imposta sui redditi di ricchezza mobile, pur seguendo in generale il medesimo concetto di colpire i frutti annui e periodici dei capitali mobiliari, delle industrie, dei commerci e del lavoro, andò estendendo via via il suo campo di applicazione, sino a colpire somme che non si possono dire propriamente frutti periodici del capitale e del lavoro, bensì incrementi di valore del capitale medesimo; a cagion di esempio i prezzi di avviamento lucrati da chi cede l’azienda industriale o commerciale, in più della somma spesa ad acquistarla o ad impiantarla.

Nel 1864, quando fu creata, l’imposta mobiliare venne concepita con grandiosità e semplicità di linee. Invano, intorno a quell’epoca, scrittori insigni insistevano in Inghilterra affinché l’income tax tassasse diversamente i redditi perpetui e quelli temporanei, i redditi di capitale e i redditi di lavoro; soltanto a partire dal bilancio 1907-1908 il signor Asquith, essendo cancelliere dello scacchiere, riuscì ad introdurre la distinzione dei redditi guadagnati (earned income) e non guadagnati (unearned income), con diminuzione di aliquota a favore dei primi; ma la resistenza dell’amministrazione finanziaria inglese era durata quasi tre quarti di secolo. In Italia la classificazione dei redditi fu invece subito accolta; gran parte del merito dovendo essere attribuito agli studi che qualche anno innanzi il conte di Cavour aveva commesso all’amico conte Emilio di Broglio intorno alla discussione memoranda condotta, dopo il 1850, in Inghilterra a tale proposito[2].

Distinti i redditi mobiliari in tre categorie: di capitale puro (categoria A): di capitale misto a lavoro (categoria B) e di lavoro puro (categoria C), le tre categorie furono assoggettate all’imposta in misura differente: la prima sugli 8/8 del proprio ammontare, la seconda sui 6/8 e la terza sui 5/8 Si ragionò che la prima categoria dei redditi derivanti da capitale puro e cioè da mutui concessi a privati ed enti morali, allo Stato, alle provincie ed ai comuni, potesse pagare l’imposta per l’intero suo ammontare, essendo questo tutto quanto disponibile per il contribuente, il quale, possedendo già un capitale, poteva disporre del reddito senza bisogno di accantonarne una parte. Al contrario il reddito della terza categoria, derivante dall’impiego del lavoro puro (redditi di professioni, di impieghi pubblici e privati e di lavoro in genere) fu reputato non interamente disponibile per il contribuente, poiché il lavoratore, sia intellettuale che manuale, deve accantonarne una parte per provvedere ai rischi della disoccupazione, delle malattie, dell’invalidità, della vecchiaia e della morte, e quindi si comandò che soltanto i 5/8 del reddito medesimo potessero essere assoggettati all’imposta.

La categoria B, che sta di mezzo e comprende tutti i redditi derivanti da capitale e da lavoro insieme e cioè i redditi delle industrie e dei commerci, ha natura mista e partecipa insieme alla maggior sicurezza dei redditi di capitale ed alla instabilità di quelli di lavoro e perciò merita un trattamento di mezzo con la tassazione sui 6/8 del suo ammontare.

Attraverso alcune modificazioni parziali, principali quelle introdotte con la legge del 22 luglio 1894, il sistema originario rimaneva, nel 1914, immutato nelle grandi linee. Non più divisi i redditi in tre sole categorie, ma in cinque, dappoiché la prima (redditi di capitale puro) e la terza categoria (redditi di puro lavoro) erano state sdoppiate. E così i redditi mobiliari erano tassati, nel 1914, coll’aliquota uniforme del 20%, ma questa si applicava: nella categoria A1 (redditi di capitale puro derivante da mutui fatti allo Stato, ai comuni e alle provincie) ai 40/40 del reddito netto; nella categoria A2 (redditi di capitale puro derivante da mutui a privati ed enti morali) ai 30/40 del reddito netto; nella categoria B (redditi misti di capitale e lavoro, di industriali e commercianti) al 20/40 del reddito netto; nella categoria C (redditi di lavoro puro, di professionisti ed impieghi privati) al 18/40 del reddito netto; nella categoria D (redditi di lavoro puro in impieghi prestati nelle amministrazioni dello Stato, delle provincie e dei comuni) ai 15/40 del reddito netto.

7. – Le critiche possibili a questo sistema di imposte, sui redditi erano più di applicazione che di principio. In principio potevasi obbiettare al sistema di non essere ancora giunto alla tassazione personale e progressiva del reddito netto totale del contribuente. La tassazione cioè avveniva ancora sulla base della realità; essendo colpiti i redditi singoli provenienti dalle diverse fonti di reddito, non il reddito complessivo goduto dalla persona. Al carattere della realità, della territorialità e della tassazione disgiunta si faceva eccezione, nella sola imposta di ricchezza mobile, con la discriminazione dei redditi, colle esenzioni dei redditi minimi, con la minorazione delle imposte per i redditi mediocri e con la detrazione dei debiti. L’avviamento alla personalità era dunque già delineato; sebbene non ancora affermato compiutamente.

Entro i limiti di un sistema d’imposte su redditi, il sistema italiano, tuttavia, eccelleva forse su quasi tutti gli altri sistemi contemporaneamente adottati dagli altri Stati di Europa. La discriminazione dei redditi in classi, in guisa da tassare di più i redditi di capitale in confronto di quelli misti di capitale e lavoro e di quelli derivanti da lavoro puro, era perfezionato nella legislazione italiana così da trovare all’estero ben pochi emuli.

I vizi del sistema italiano di tassazione dei redditi erano altri; e si potevano riassumere in uno solo; altezza eccessiva delle aliquote adottate per la tassazione. L’8,88% per l’imposta sui terreni, il 16,25% per l’imposta sui fabbricati e il 20% per l’imposta di ricchezza mobile potevano sembrare tollerabili soltanto a chi non rifletteva che su queste aliquote di Stato si innestavano spesso aliquote assai più elevate, per le imposte sui terreni e sui fabbricati, a favore dei comuni e delle provincie.

Sicché in tempo di pace, con un assetto pienamente normale della pubblica finanza, i contribuenti erano chiamati a pagare percentuali d’imposta sui loro redditi che andavano dal 7,50 per la categoria meno tassata dei redditi di ricchezza mobile (categoria D, tassati al 20% sui 15/40 del reddito netto) sino al 30 e 40% e più per i redditi dei terreni e dei fabbricati. L’altezza delle aliquote partoriva due sciagurati effetti: il primo dei quali era la scarsa elasticità del sistema di imposte dirette, per cui in tempi fortunosi di guerra sarebbe stato assai difficile chiedere al contribuente maggiori sacrifizi tributari col semplice aumento delle aliquote.

Ed il secondo effetto era che i contribuenti reagivano con la frode all’eccesso delle aliquote tributarie. I redditi imponibili accertati dalla finanza erano generalmente, quali più, quali meno, inferiori ai redditi effettivi. Era tacitamente ammesso da ambe le parti che non si andasse alla ricerca dei redditi effettivamente ottenuti dai contribuenti, ma di un immaginario reddito equitativo, il quale giovasse a rendere sopportabile il peso delle imposte e nel tempo stesso rendesse il gravame degli uni contribuenti comparabile con quello degli altri. Il tentativo era impossibile riuscisse, poiché quando finanza e contribuente si accordano nel non cercare il reddito vero ma una sembianza di esso, che sarebbe un reddito perequato od equitativo, insorgono senz’altro sperequazioni stridenti tra contribuente e contribuente.

Epperciò il gettito delle imposte sui redditi era notevolmente inferiore a quello che avrebbe potuto essere se gli accertamenti fossero stati reali.

Non osava la finanza aumentare l’aliquota dell’imposta, benché i redditi imponibili per lo più fossero capaci di sopportare, per la loro tenuità in confronto agli effettivi, un maggior gravame; non osava perché talune categorie di contribuenti non potevano sottrarsi ad un accertamento esatto dei loro redditi (percettori di redditi fissi). Alla vigilia della grande guerra era diffuso il convincimento tra studiosi e pratici che la elasticità del sistema tributario italiano si sarebbe dovuta ricercare non nell’aumento delle aliquote delle imposte ma nel migliore accertamento dei redditi.

8. – Le imposte sul trasferimento della ricchezza fruttavano nel 1913-1914 all’incirca un settimo del totale gettito tributario.

Il sistema tributario italiano in questo campo si inspirava, nelle grandi linee, alla legislazione francese del registro e bollo, pur non essendo istituti particolari dei sistema ignoti tra noi ancor prima della rivoluzione francese.

I tributi fondamentali in questo campo erano le tasse di registro e bollo, già nell’anteguerra gravissime per i trasferimenti della ricchezza immobiliare, che più difficilmente poteva sottrarsi al pagamento dell’imposta. L’aliquota dell’imposta sul trasferimento dei beni immobili era del 4 %, ma in ragione di decimi ed altre aggiunte si arrivava fin d’allora a superare il 6 per cento. Le tasse di registro avevano reso 20,8 milioni nel 1862; ed il gettito era via via cresciuto a 47,6 milioni nel 1872, a 58,3 nel 1882, rimanendo stazionario durante il periodo di crisi attraversato dall’economia nazionale verso il 1890, sicché nel 1891-92 fruttava 61,1 milioni, nel 1901-1902 57,2, riprendendosi poi per giungere a 94,4 milioni nell’anno anteriore allo scoppio della guerra. Anche le tasse di bollo erano gradatamente cresciute da 14 milioni nel 1862 ad 82 milioni nel 1913-1914.

Se le imposte di registro e bollo erano tollerate perché si riteneva le pagassero soltanto coloro che trovavano convenienza a stipulare contratti di compra-vendita, non così l’imposta di successione. La legge del 21 aprile 1862 stabiliva aliquote che per la successione in linea retta toccavano appena il 0,50 per cento; ma via via l’aliquota venne crescendo sicché nel 1899 essa giungeva all’1,65 % in linea retta. La legge del 23 gennaio 1902 introduceva il principio della progressività non solo in ragione del grado di parentela ma altresì della quota ereditaria.

In linea retta fra ascendenti e discendenti l’imposta era di una lira fissa fino a 300 lire, del 0,80 % per la frazione di ogni quota ereditaria tra lire 301 e 1.000, dell’1,60% per la frazione di ogni quota da lire 1.001 a lire 50.000, del 2% per la frazione di quota tra lire 50.001 e lire 100.000, giungendosi al 3,60 % per la frazione di quota oltre il milione di lire. Con lo stesso sistema era regolata l’imposta per gli altri gradi di parentela; nel massimo grado, oltre il sesto grado e tra estranei, l’imposta era del 15% per la frazione di quota ereditaria o di legato fino a lire 50.000, del 16,30% per la frazione da lire 50.000 a lire 100.000, del 17,60% per la frazione da 100.001 a 250.000 lire e così crescendo fino al massimo del 22% per la frazione di quota oltre il milione di lire.

L’imposta non poteva dirsi gravosa, se si riflette che il grosso della massa ereditaria passava per successione o donazione in linea retta, tassata al massimo, e per le quote ereditarie oltre il milione, col 3,60 per cento. Il sistema italiano d’imposizione era nettamente personale, a carico dell’erede o legatario in ragione della quota da lui ricevuta; né aveva trovato buona fortuna la proposta, presentata al parlamento alla vigilia della guerra, di sovrapporre all’imposta successoria, calcolata separatamente per ogni (quota ereditaria o di legato spettante ai singoli eredi o legatari, un’altra imposta successoria calcolata sull’intero asse ereditario. I fautori della novità avevano invocato il sistema inglese, il quale appunto colpisce sopratutto l’asse ereditario; ma la proposta era caduta riflettendosi che l’imposta dovesse colpire ognuno degli eredi in ragione del beneficio particolare ricevuto dall’apertasi successione.

Il gettito dell’imposta mantenevasi più modesto di quanto non fosse dato presumere dal calcolo della materia legalmente imponibile: da 7,1 milioni nel 1862 eravamo saliti lentamente a 24,1 milioni nel 1872; nel 1882 erano 29,4 milioni, nel 1891-1892 37,4 milioni; nel 1901-1902 36,9 milioni e nel 1913-1914 50,4 milioni. L’evasione dall’imposta calcolavasi fosse elevata; ben piccola essendo la frazione dei titoli al portatore sia pubblici che privati denunziata in occasione di successioni; scarsa la denunzia degli altri beni mobili, delle scorte di magazzino e di qualunque altra specie di ricchezza la quale non fosse immobiliare o in altro modo facilmente constatabile dalla finanza. Il legislatore studiavasi, fin d’allora, di limitare grandemente le deduzioni per debiti e per oneri patrimoniali che diminuissero il gettito dell’imposta; ma i risultati erano sempre rimasti inferiori alle speranze.

In questo stesso gruppo andavano acquistando importanza le imposte in surrogazione del registro e bollo, destinate, insieme colla imposta di manomorta, a colpire i beni, i quali o non dovevano o non era opportuno fossero soggetti alle comuni imposte di registro e sulle successioni. Più antica l’imposta di manomorta, la quale colpiva i beni degli enti morali che per la loro natura indefettibile non possono essere soggetti all’imposta di successione e meno frequentemente pagano le imposte di registro sui trasferimenti a titolo oneroso. L’imposta di manomorta, rimasta per lunga pezza invariata nell’aliquota del 4 % sul reddito dei beni posseduti dall’ente morale, aveva avuto uno scarso sviluppo passando da appena 2,8 milioni nel 1862 a 6 milioni nel 1913-1914; indice dello scarso incremento del patrimonio posseduto dagli enti morali.

Sviluppo invece assai più rapido avevano avuto le imposte in surrogazione del registro e bollo; principalissima quella sulla negoziazione dei titoli. La compra-vendita ed in genere i trasferimenti di titoli mobiliari, azioni, obbligazioni, carature commerciabili di società commerciali sono esenti dalle ordinarie tasse di registro che si dovrebbero pagare ad ogni trasferimento; rimanendo invece gli enti emittenti dei titoli soggetti, quasi per abbonamento, a pagare un diritto annuo sull’intiera massa dei titoli emessi, che nel 1914 era dell’1,50%, oltre i decimi e centesimi addizionali per i titoli iscritti al nome; e del 2 per mille per i titoli al portatore. Assolvevano l’imposta gli enti emittenti, salvo il diritto di rivalsa; oggetto di tassazione era il valore corrente di borsa dei titoli. Nell’infanzia dello sviluppo economico italiano pochi erano i titoli negoziati nelle nostre borse; sicché le imposte di surrogazione rendevano nel 1862 appena 320.000 lire; nel 1872 il gettito era cresciuto a 3,4 milioni; nel 1882 a 4,9 milioni; nel 1891-1892 a 10 milioni; nel 1901-1902 a 14,2 milioni; nel 1913-1914 fruttarono 28 milioni.

9. – Il terzo grande gruppo delle imposte italiane dicevasi delle imposte sui consumi, distinte nei quattro grandi rami dei dazi interni di consumo, delle imposte di fabbricazione, dei dati doganali di confine, dei monopoli fiscali.

Nel momento della unificazione, non conoscendosi ancora le imposte di fabbricazione, i dazi interni di consumo, ossia il dazio esatto su talune derrate di consumo diretto della popolazione all’entrata nella cinta daziaria della città o sulla vendita al minuto nelle città aperte, avevano un’importanza non piccola; 23,6 milioni nel 1862; ed il gettito ne cresceva in maniera continua sino al 1888 – 89 quando si toccarono gli 82 milioni.

Via via, dopo d’allora, il provento diminuì per l’abolizione dei dazi governativi sulle farine e, più, per l’abbandono dell’intero provento del dazio ai comuni; i quali versavano in compenso allo Stato un canone fisso, canone che nel 1913-1914 ammontava a 48,6 mi]ioni di lire.

Il dazio consumo aveva dunque alla vigilia della guerra cessato praticamente di essere un’entrata statale. Lo Stato se ne era disinteressato, abbandonandone ai comuni l’amministrazione ed il frutto, limitandosi a riscuotere un canone fisso in gran parte compensato dai sussidi e contributi che lo Stato medesimo si era obbligato a pagare ai comuni, per indurli ad abolire il dazio sui farinacci ed a passare dalla categoria dei comuni aperti in quella dei comuni chiusi. La registrazione, che nei bilanci statali si faceva dell’incasso di circa 50 milioni a titolo di dazio di consumo, era puramente formale, perché il canone avrebbe potuto dai comuni essere pagato con altre loro entrate se essi avessero preferito di abolire completamente il dazio.

10. – Era cresciuta invece straordinariamente l’importanza delle imposte sulla fabbricazione o produzione di merci o derrate. Sconosciute nel 1869, furono introdotte nella nostra legislazione a partire dal 1869; ma allora il provento quasi si restringeva a quello di una imposta che ai suoi tempi fu odiatissima: quella sulla macinazione dei cereali. Tassato il frumento con 2 lire per quintale ed i cereali inferiori in, proporzione, l’imposta di macinazione sui cereali fruttò 26,9 milioni nel 1869. Il reddito via via crebbe sino a toccare 83,2 milioni nel 1878. Con la caduta dell’antica destra e l’avvento della sinistra, avversaria fierissima dell’imposta sul macinato, questa aveva i giorni contati, nonostante la tenace resistenza del Senato; ridotta parzialmente con la legge 25 luglio 1879 dapprima; ma reclamando ancora la popolazione, a cui si era insegnato che l’imposta sul macinato era responsabile del rincaro del pane, a grandi grida, l’abolizione dell’inviso tributo, la legge del 19 luglio 1880 lo cancellava definitivamente dai nostri bilanci a partire dall’1 gennaio 1884.

Se si fa astrazione dall’imposta del macinato, appare meraviglioso il cammino ascendente delle imposte sulla fabbricazione; da 50 mila lire appena nel 1869, si procedeva a 12,7 milioni nel 1882; a 31,3 nel 1891-1892; a 99,2 nel 1901-1902 ed a 230 milioni nel 1913-1914.

Due erano principalmente le derrate le quali davano incremento a questo gruppo di imposte: lo spirito e lo zucchero. Gli spiriti nel 1913-1914 fruttavano 43 milioni, ed allora la tariffa del tributo era di 270 lire ogni ettanidro; lo zucchero aveva fruttato in quell’anno 139,4 milioni, mentre la misura dell’imposta era di lire 70,15 per lo zucchero di prima classe e lire 67,20 per lo zucchero di seconda classe.

Controversie vivissime si dibattevano intorno alle due imposte, rimproverandosi sopratutto a quella sullo zucchero la gravezza dell’aliquota, la quale rendeva il prezzo dello zucchero elevatissimo tra prezzi conosciuti in Europa, sicché i consumatori italiani, costretti a pagare lo zucchero lire 1,50 il Kg., quando in Inghilterra il prezzo era inferiore a 1/3 di quella cifra, consumavano appena 5 Kg. di zucchero a testa con un consumo medio tra i più bassi allora conosciuti. Sopratutto erano vive le controversie determinate dall’indole protettiva della legge fiscale.

L’imposta sullo spirito era nominalmente di lire 270 per ettanidro; ma tale somma era pagata soltanto dallo spirito cosidetto di prima categoria ricavato da cereali, melasse ed altre sostanze importate principalmente dall’estero. Lo spirito ricavato dalle vinaccie e dal vino otteneva abbuoni rilevanti di imposta; ad esempio, le distillerie che ricavavano spirito esclusivamente dal vino assolvevano solo 220 lire se appartenenti a privati e 200 se appartenenti a cooperative. Entro certi limiti di quantità l’erario restituiva all’alcool di vino, che aveva pagato soltanto 220 o 200 lire, tutte le 270 normali, quando esso era esportato all’estero.

Per lo zucchero, invece del sistema dei premi, usavasi la protezione doganale, essendo tassato con lire 99 lo zucchero di prima classe all’entrata nel regno, laddove su quello prodotto nell’interno la tassa era di sole lire 70,15; e con 88 lire veniva tassato lo zucchero di seconda classe; il quale, se veniva prodotto all’interno, pagava lire 73,20.

Aveva, in verità, l’Italia aderito alla convenzione di Bruxelles del 5 marzo 1902, in virtù di cui la differenza tra il dazio doganale sullo zucchero estero e l’imposta pagata all’interno sullo zucchero nazionale avrebbe dovuto limitarsi a lire 6 ed a lire 5,50 per lo zucchero di prima e di seconda qualità rispettivamente; ma l’Italia, non essendo paese esportatore di zucchero all’estero, era esente dall’obbligo di osservare questa tra le clausole della convenzione di Bruxelles.

Tuttavia le lagnanze dei consumatori erano così vive che una legge del 17 luglio 1910 aveva accolto il concetto di diminuire di una lira all’anno e per sei anni il margine protettivo tra il dazio doganale e l’imposta interna di fabbricazione, accrescendo di altrettanto quest’ultima, cosicché alla fine del periodo transitorio, all’1 luglio 1916, secondo quella legge prebellica, l’imposta interna avrebbe dovuto giungere a lire 76,15 e 73,20 rispettivamente per le due classi di zucchero.

11. – Più ancora dell’imposta interna di fabbricazione fruttavano i dazi doganali sulle merci introdotte dall’estero: partito il gettito dei dazi doganali da 59 milioni nel 1862 quando vigeva un regime quasi liberistico, dopo l’introduzione della tariffa del 1878, la quale aveva inaugurato, sia pure in forma tenue, il sistema protezionistico in Italia, il gettito era salito, nel 1879, a 133,9 milioni; e nel 1886-1887 a 221,5 milioni di lire.

L’ inasprimento della tariffa doganale avvenuta nel 1887, non fa crescere il gettito; solo a partire dal 1905-1906 e col rifiorire dell’economia nazionale si toccano i 290,7 milioni, giungendosi a 342,6 milioni nel 1913-1914. Di questi, ben 83,6 milioni erano dati dal dazio sulla importazione del grano; surrogato, gradito agli agricoltori, dell’antica imposta sulla macinazione dei cereali. Ma laddove l’imposta abolita, aumentava soltanto di lire 2 il prezzo del frumento ed era versata dai consumatori nella cassa pubblica; il dazio sulla importazione del grano cresceva il prezzo di ben lire 7,50 che i consumatori in parte pagavano allo Stato per il grano introdotto dall’estero ed in parte ai privati proprietari di terre cerealicole per il grano prodotto nell’interno dello Stato.

Potevasi dire altrettanto di quasi ogni altra voce della tariffa doganale vigente nel 1914; scarso era il frutto per l’erario in confronto all’onere imposto ai consumatori delle merci rincarate di prezzo a causa dei dazi doganali nella introduzione nello Stato.

La gravezza della tariffa doganale erasi, tuttavia, mitigata per il trascorrere del tempo, perché dopo il 1887 parecchie voci di dazio erano state ridotte in conseguenza dei trattati di commercio stipulati con le potenze estere. Avendo quasi sempre l’Italia concesso agli Stati contraenti la clausola della nazione più favorita, automaticamente ogni ribasso di dazio concesso ad un paese estendevasi alle importazioni da tutti gli altri paesi stranieri. La tendenza al rialzo dei prezzi dopo il principio del secolo, mentre i dazi rimanevano fermi all’antica tariffa, aveva diminuito inoltre il peso dei dazi stessi in ragione di valore. Finalmente, conviene ricordare che la tariffa del 1887 era stata costruita in condizioni tecniche ed economiche dell’industria in gran parte sorpassate dai progressi verificatisi di poi. Sicché molte merci, neppure state considerate prima, avevano acquistato importanza ed entravano sotto colore di merci più grossolane e relativamente poco tassate. Perciò mentre i consumatori e le industrie di finimento si lamentavano fortemente della gravezza dei dazi doganali, le industrie di prima lavorazione e specialmente quelle siderurgiche e chimiche si lagnavano perché la tariffa doganale era antiquata, poco specificata e per le merci nuove o finite assai più tenue di quanto esse non reputassero necessario per la cosidetta tutela del mercato nazionale contro le importazioni straniere.

12. Fra tutti i gruppi di imposta sui consumi, lo sviluppo più brillante era però toccato ai monopoli fiscali.

Erano quattro nel 1862: polveri, tabacchi, sale e lotto e fruttavano in tutto 136,4 milioni. Con legge 5 giugno 1869 fu abolito il monopolio delle polveri e per lungo tempo i monopoli fiscali si ridussero a quelli dei tabacchi, del sale e sul lotto. Nel 1870 fruttarono 222 milioni; nel 1882,262,8; nel 1891-1892, 327,3; nel 1901-1902, 353,9. Nell’anno seguente ai tre classici monopoli si aggiungeva da parte dello Stato, in concorrenza però dei privati, l’esercizio della fabbricazione e della vendita dei sali e preparati di chinino. Nel 1913-1914 i tre antichi monopoli fruttarono 547,1 milioni di lire ed il chinino 3,1 milioni.

Dei tre monopoli antichi, quello del sale dà il minimo rendimento lordo di 90,2 milioni con un costo di 15,6 milioni di lire ed un utile dell’82,71 per cento. Nonostante le facili obbiezioni contro un tributo il cui peso massimo gravava sul bilancio dei poveri, nessun governo aveva consentito alla sua abolizione, non sapendosi come riparare alla falla che si sarebbe verificata nel bilancio dello Stato. Giova ricordare che le tariffe di vendita del sale erano diversificate in lire 0,40 per ogni Kg. di sale comune, lire 0,60 per il sale macinato, lire 0,80 per il raffinato, con una tal quale commisurazione dell’imposta al reddito dei contribuenti. L’utile netto del monopolio, che poteva grossolanamente considerarsi uguale all’imposta, ammontava a 2,41 lire per abitante.

Il monopolio del lotto fruttava 107,1 milioni con al lordo un costo per spese di amministrazione e vincite di 55,4 milioni di lire. Più veementi che per il monopolio del sale, erano le critiche contro la condotta immorale dello Stato, il quale, profittando della passione imperversante nel popolino, vendeva a troppo caro prezzo le speranze di vincite. Riflettevasi da altri essere vana la speranza di combattere efficacemente il gioco, il quale, se non fosse stato pubblico e condotto con garanzia di imparzialità dallo Stato, sarebbe caduto nelle mani dei tenitori di banchi di lotto clandestino con sminuite garanzie e con danno morale ben maggiore per i giuocatori.

Nessuna obbiezione invece si sentiva contro il monopolio dei tabacchi che nel 1913-1914 fruttava 349,8 milioni di lire; con un costo per acquisto della foglia, manipolazione, vendita e sorveglianza contro il contrabbando di 81,6 milioni di lire. La privativa aveva saputo anzi acquistare una certa popolarità, sicché aveva avviato all’estero, segnatamente negli Stati Uniti, nell’America del Sud e nel Levante, una proficua corrente di esportazione che dava allo Stato un gettito di 8,8 milioni di lire; il quale rendeva testimonianza di una certa capacità industriale e commerciale dei dirigenti questo nostro massimo monopolio fiscale.

13. Il carico dei contribuenti non si esauriva con le imposte di Stato; i tributi repartiti dalle provincie e dai comuni aggiungendo per talune categorie un onere non lieve.

Tre erano le fonti principali di entrata per gli enti locali: le sovrimposte alle imposte di Stato, le imposte comunali ed il dazio consumo.

Per le provincie, nel 1915, si prevedevano 168,2 milioni di entrate effettive ordinarie e straordinarie; previsioni fatte nel 1914, innanzi che della guerra si potesse tener conto.

Il totale delle entrate si scomponeva nelle seguenti categorie principali:

Le finanze provinciali reggevansi dunque sulle sovrimposte sui terreni e sui fabbricati; la ricchezza mobile non essendo chiamata a contribuire per nulla alle spese delle provincie. Potevano le provincie sovraimporre normalmente sino al 60% dell’imposta principale statale sul reddito dei terreni e sui fabbricati; ma la maggior parte delle provincie eccedeva il limite; il che è manifesto ove si rifletta che contro un gettito, quale vedemmo per il 1913 – 1914, a favore dello Stato di 81,6 milioni di lire dell’imposta sui terreni e di 112,8 milioni dell’imposta sui fabbricati, le provincie ricavarono nel 1913-1914 ben 75,5 milioni dalla sovraimposta sui terreni e 62,4 da quella sui fabbricati, e, con minori aggiunte, 141,3 milioni in tutto.

In quell’anno 1915 le spese provinciali erano previste in 206,8 milioni con un supero delle spese sulle entrate di ben 38,6 milioni sulle entrate.

I 206,8 milioni di spesa si potevano distinguere così:

Precaria assai era adunque la finanza delle provincie e riposava essenzialmente sulla possibilità di ottenere crediti dalla cassa depositi e prestiti, la grande istituzione italiana, la quale ha incarico di provvedere ai mutui a favore degli enti locali.

A differenza invero di quasi tutti gli altri Stati d’Europa e più accentuatamente ancora che nella Francia, dove pure largamente opera la Caisse des Dépôts et des Consignations, gli enti locali da tempo hanno cessato quasi interamente di ricorrere per la copertura delle loro spese straordinarie al libero mercato con la emissione di obbligazioni o cartelle di prestito: pochi e per lo più antichi essendo i titoli di prestito provinciale e comunale emessi e negoziati nelle borse italiane. Gli enti locali ricorrono quasi esclusivamente per coprire il disavanzo fra le entrate e le spese effettive alla cassa depositi e prestiti, vera banca di Stato, la quale amministra principalmente i depositi delle casse postali di risparmio e di altri enti pubblici, raccoglitori di quote di risparmio e di assicurazione. Nel 1915 le provincie coprivano senz’altro, secondo le previsioni fatte nel 1914, quasi l’intera differenza fra le entrate e le spese con mutui di 34,6 milioni contratti colla cassa depositi e prestiti. Poiché la cassa paga sul depositi delle casse postali di risparmio un tenue interesse il cui costo non eccede di molto, compresi gli accessori il 3 %, la cassa può concedere mutui agli enti locali a condizioni singolari di favore; per la costruzione di strade, di edifici scolastici, per gli ospedali, spesso il saggio d’interesse è assai mite, intorno al 4 %, ed è integrato, non di rado, da quote di concorso dello Stato.

14. Più complessa è la finanza dei comuni, la quale si può riassumere, a norma dei bilanci di previsione del 1912, gli ultimi per i quali si siano fatti rilevamenti generali prima della guerra, nelle seguenti cifre di spesa:

A differenza delle Provincie, le quali concentrano la loro attività esclusivamente nel mantenimento dei manicomi e nella costruzione e manutenzione delle strade provinciali ordinarie, più varia e ricca è l’opera dei comuni, i quali provvedevano alla maggior parte od ancora contribuiscono notevole parte delle spese per la istruzione elementare; concorrono a quelle della istruzione secondaria e universitaria; hanno oneri per la costruzione e il mantenimento delle strade ordinarie comunali; per gli edifici scolastici pubblici; per i servizi igienici ed ospedalieri; per i cimiteri, per l’illuminazione pubblica, e sopperiscono largamente alle spese degli istituti ospedalieri e di beneficenza.

Anche per i comuni, le entrate effettive stavano nell’anteguerra notevolmente al di sotto delle spese effettive, toccando nel 1912 appena i 776,5 milioni di lire, così distinti:

Al disavanzo intendevasi provvedere per l’anno 1912 con l’accensione di mutui, segnatamente con la cassa depositi e prestiti e con la sua sezione per il credito comunale e provinciale per 235,3 milioni di lire al netto dai rimborsi.

A capo delle entrate comunali venivano dunque di nuovo, come per le provincie, le sovrimposte sui terreni e sui fabbricati le quali, anche per i comuni, non avrebbero dovuto, in via ordinaria, eccedere il 60 % dell’imposta principale spettante allo Stato; ma quasi tutti i comuni, e particolarmente quelli rurali, posti nella impossibilità di procurarsi altre specie di entrate avevano dovuto grandemente eccedere i limiti fissati dalla legge.

La seconda grande entrata oramai diventata, come fu detto dianzi a proposito della finanza di Stato, di fatto propria ai Comuni, era il dazio consumo.

Abolito con la legge del 23 gennaio 1902 il dazio consumo sui farinacei, i dazi di consumo colpivano oramai soltanto prodotti non assolutamente necessari all’esistenza come il vino e le carni. Sebbene costituissero quasi una singolarità del sistema di finanza comunale italiana e stupissero talvolta gli stranieri viaggianti in Italia, erano un mezzo ragionevolmente equo di fare pagare tributo a cittadini non proprietari fondiari, a quelli temporaneamente dimoranti o di passaggio nelle città, i quali con altra via sarebbe stato difficile costringere a contribuire alle spese comunali.

I redditi mobiliari, quelli ricavati dall’esercizio industriale commerciale e delle professioni contribuivano soltanto con la imposta di esercizio e rivendita. I contribuenti erano distinti in classi a seconda della loro importanza, con minimi e massimi, varianti in ragione della popolosità dei comuni.

Una singolarità del sistema tributario locale stava in ciò che lo Stato, fermo nel suo sistema di imposte reali distinte per categorie di redditi, aveva abbandonato l’imposizione personale ai comuni, i quali ne traevano partito con le due imposte di famiglia e sul valore locativo.

Istituita quella di famiglia con legge 26 luglio 1868, la quale si limitava a stabilirne in generale il principio, era variamente regolata a norma di regolamenti provinciali, i quali andavano dal tipo di imposta classificata, quasi si direbbe di testatico, ai tipi più moderni applicati nelle grandi città di Milano, Torino, Genova, Firenze, ecc. In questi comuni l’imposta di famiglia era divenuta una vera e propria imposta sul reddito complessivo del contribuente, con progressività di aliquote per i redditi più elevati, con esenzione per i redditi minimi, con detrazioni per i carichi di famiglia.

Aggiungasi a questa, l’imposta sul valor locativo, (creata con decreto del 28 giugno 1866, la quale colpiva il fitto pagato dai residenti in una città, in modo proporzionale in ragione del 2 %, ovvero in ragione progressiva dal minimo del 4 al massimo del 10 per cento. Per lo più le città si giovavano dell’imposta sul valor locativo soltanto in surrogazione dell’imposta di famiglia, per quei contribuenti i quali, non risiedendo nella città e non potendo perciò essere assoggettati all’imposta di famiglia, pur vi tenevano un quartiere per dimorarvi occasionalmente durante la minor parte dell’anno.

Talune imposte, come quella sui cani, sui domestici, sulle bestie da tiro e da soma, sui velocipedi ed automobili, avevano per scopo di integrare da un lato le imposte di famiglia e dall’altro i dazi sui consumi; colpivano le manifestazioni esteriori della ricchezza e potevano perciò considerarsi imposte suntuarie. Tal altra, come quella sulle aree fabbricabili, voleva essere un’imitazione di certe imposte straniere sull’aumento di valore delle aree fabbricabili dovuto all’incremento della popolazione e della ricchezza cittadina; ma, poiché non colpiva l’incremento stesso bensì tutto il valor capitale, si riduceva ad un’imposta patrimoniale, la quale tassava particolarmente soltanto uno degli elementi del patrimonio, l’area, che non essendo utilizzata e non fornendo un reddito propriamente detto, sfuggiva alle imposte e alle sovrimposte sul reddito.

Le sovrimposte soffrivano dei medesimi vizi che bruttavano le imposte di Stato: assidendosi su una base di valutazione per lo più antica e sperequata, aggravavano la sperequazione insita nel sistema delle imposte statali.

Le imposte comunali sui redditi mancavano, come tali, di un fondamento sicuro quanto all’accertamento poiché ai comuni faceva difetto la possibilità di conoscere i redditi che i cittadini ottenevano da fonti situate all’infuori del proprio territorio. L’imposta di famiglia era una vera imposta sul reddito complessivo soltanto per coloro i quali traevano reddito esclusivamente o prevalentemente dal comune medesimo. Per gli altri essa era poco più di un’imposta sugli indizi locali del reddito, segnatamente sul fitto pagato. Non essendo dichiaratamente né imposta sul reddito né sulla spesa, ma piuttosto ora l’una ora l’altra a seconda dell’origine del reddito dei contribuenti, il peso dell’imposta era assai sperequatamente distribuito.

15. – Il problema che, sul fondamento del sistema tributario rapidamente ora descritto, lo stato italiano dovette risolvere durante la guerra, può essere posto così: in qual modo si poté passare da un equilibrio finanziario, il quale si aggirava, con uno scarto massimo di 200 milioni tra entrate e spese, intorno a cifre dell’ordine di grandezza di 2,6 miliardi di lire, ad un equilibrio, il quale rapidamente si spostò: nel 1914-1915 sui 5,4 miliardi, nel 1915-1916 sui 10,6; nel 1916-1917 sui 17,6, nel 1917-1918 sui 25,3, nel 1918-1919 sui 32,4, per oscillare poi, negli anni di liquidazione (1919-1920 a 1921-1922) dai 23,1 ai 36,2 miliardi di lire; e fermarsi poi nel 1922-1923 sui 21,8, nel 1923-1924 sui 21,0 e nel 1924-1925 sui 20 miliardi?

16. – Nella precedente guerra libica allo spostamento all’insù delle spese non si pensò neppure di provvedere con le imposte, essendo trascurabile il contributo dato all’uopo con l’aumento del prezzo dei tabacchi. Il che si volle espressamente, coprendosi quasi del tutto le spese coll’apertura di crediti straordinari dal tesoro al ministero della guerra, cosicché le somme necessarie per la condotta della campagna libica non figuravano neppure tra quelle effettive dell’anno. La guerra veniva così considerata quasi un investimento di capitali da parte del tesoro dello Stato, il quale diventava creditore del ministero della guerra per tutto l’ammontare delle spese medesime. Il ministero della guerra riceveva in seguito dal tesoro stanziamenti annui rientranti nei limiti normali del bilancio suo e doveva su questi provvedere alla restituzione al tesoro delle somme che gli erano state anticipate.

Il metodo avrebbe potuto essere ragionevole per il bilancio di una compagnia a cui lo Stato avesse affidato l’incarico di conquistare e colonizzare un paese di colonia attribuendole i diritti di sovranità ed i poteri di sfruttamento economico. La compagnia, a simiglianza della Compagnia delle Indie o di quelle più recenti per la colonizzazione della Rodesia, avrebbe dovuto, con i proventi della sua gestione economica, provvedere all’ammortamento e al servizio degli interessi dei capitali impiegati nella conquista e nelle prime opere di colonizzazione. Il sistema non poteva naturalmente approdare nel caso della conquista libica perché non vi era nessuna probabilità, pur lontana, che con i proventi ricavabili dalla Libia si potesse provvedere alle somme necessarie al rimborso delle anticipazioni fatte dal tesoro. Il metodo complicava invece la struttura del nostro bilancio in quanto sembrava che il tesoro si arricchisse quanto più crescevano le anticipazioni da esso fatte al ministero della guerra per le spese della campagna libica. Il conto corrente tra il ministero della guerra ed il tesoro fu perciò abolito con decreto legge del 27 agosto 1916, con cui vennero stanziati nel bilancio della guerra 610 milioni di lire per restituire le somme residue che ancora erano dovute al tesoro per anticipazioni fatte in passato.

Il decreto del 1916 riconosceva così quanto fossero giuste le critiche, che, nella seduta del 14 febbraio 1914 della camera dei deputati, erano state mosse dall’on. Sidney Sonnino al metodo non sincero tenuto nella registrazione delle spese di guerra allo scopo illusorio di far sembrare minori del vero le spese effettive, epperciò inutile provvedere con entrate tributarie alla copertura immediata delle spese medesime.

17. – Questi precedenti furono qui ricordati perché in occasione della guerra mondiale non si volle ripetere l’antico erramento. Fu subito istituito nel bilancio del ministero della guerra un capitolo particolare intitolato: Spese per la guerra, in cui erano computate tutte le somme che in relazione ad appositi stanziamenti venivano spese per l’occasione della guerra.

Fu sancito così il principio che la guerra non dovesse creare eccezioni alla regola per cui tutte le spese dovevano essere iscritte nel bilancio generale. Principio corretto, osservando il quale soltanto si può valutare il vero costo sopportato dai contribuenti.

18. Tuttavia non si può dire che alle spese di guerra ed a quelle che con essa si possono considerare collegate si sia sempre provveduto secondo le norme ordinarie prescritte dalla legge di contabilità italiana.

Si possono citare qui alcune delle principali deroghe che furono autorizzate ai metodi ordinari di registrazione e di erogazione delle spese. Dapprima le deroghe ebbero scarsa importanza come quando si autorizzarono le amministrazioni militari con decreti del 4 agosto 1914 e 22 ottobre 1914, convertiti in legge l’1 aprile 1915, a concedere acconti anche su opere e forniture eseguite quantunque non definitivamente collaudate; o si diede facoltà al ministro dei trasporti marittimi e ferroviari di derogare alle norme comuni della contabilità generale per le provviste e lavori e gli acquisti, o al ministero dell’interno di prescindere dalla legge e dal regolamento di contabilità per i contratti e le spese occorrenti per la organizzazione ed il funzionamento dei servizi di ricovero e di assistenza ai connazionali rimpatriati, agli internati, agli irredenti che volontariamente abbandonavano il domicilio in seguito alla guerra.

Ma le deroghe maggiori furono fatte in relazione al servizio degli approvvigionamenti e dei consumi alimentari. Fin dal 1914 (regi decreti 20 dicembre 1914 e 31 gennaio 1915 e decreto luogotenenziale del 29 maggio 1915) si riconobbe la opportunità di agevolare le provviste di cereali e di fieno in tutti i comuni del regno provvedendosi a costituire appositi consorzi granari; a cui gli istituti di emissione dovettero fare gli anticipi necessari, mercé sconto di cambiali per l’acquisto dei cereali che il governo cedeva ai consorzi granari.

Nel bilancio del ministero dell’agricoltura erano registrate soltanto le spese di amministrazione del servizio approvvigionamenti ma le spese necessarie agli acquisti erano sostenute con fondi speciali anticipati dagli istituti di emissione al tesoro. Vennero così sottratte per qualche tempo alla registrazione nel bilancio della spesa somme colossali le quali ammontavano a parecchi miliardi di lire; i pagamenti fatti per gli acquisti all’estero ed all’interno venivano addebitati ad un conto corrente particolare fra il tesoro e gli istituti di emissione, il quale conto corrente, a sua volta, veniva accreditato per le riscossioni derivanti dalla cessione delle derrate medesime al consumo.

E quel che è più importante, il conto corrente fu sottratto al controllo della corte dei conti e fu soggetto soltanto al controllo di un comitato di revisione sedente, prima presso il ministero dell’agricoltura, poi presso il commissariato generale per gli approvvigionamenti e finalmente presso il ministero degli approvvigionamenti e consumi e poi di nuovo presso il commissariato generale degli approvvigionamenti, a cui fu successivamente devoluto il carico della gestione degli approvvigionamenti medesimi.

Se le cifre della spesa negli anni successivi al 1919-1920 appaiono talvolta superiori a quelle che si erano verificate negli anni di guerra guerreggiata, ciò è appunto dovuto alla circostanza che molte spese per tali approvvigionamenti ed i relativi trasporti non furono immediatamente registrate nei bilanci della spesa, e, soltanto in seguito alla chiusura dei conti correnti, poterono essere regolarizzate mercé iscrizione nella spesa del ministero del tesoro e di quello delle finanze. Ed è per questa ragione sopratutto di regolarizzazione di spese belliche che gli accertamenti per i ministeri delle finanze e del tesoro salgono per il 1920-1921, 1921-1922, e 1922-1923, ad altezze non raggiunte mai durante la guerra.

19. – Se durante la guerra europea il governo non tentò di nascondere, come si era fatto in occasione della guerra libica, l’ammontare delle spese con avvedimenti contabili, mancò volutamente alle spese il freno della preventiva discussione.

Il parlamento medesimo esplicitamente, con la legge dei cosidetti pieni poteri, del 22 maggio 1915, n. 671, diede facoltà al governo del Re di emanare disposizioni aventi valore di legge per tutta la durata della guerra, per quanto fosse richiesto dalla difesa dello Stato e dalla tutela dell’ordine pubblico.

A norma di questa legge il potere esecutivo acquistò altresì il potere di ordinare le spese necessarie e di provvedere con mezzi straordinari ai bisogni del tesoro, con la più ampia autorizzazione a spendere senza il preventivo consenso del Parlamento.

La legge dei pieni poteri è fondamentale per spiegare come nel presente volume ben di rado accadrà di dover citare leggi propriamente dette. La trasformazione del sistema tributario fu compiuta quasi esclusivamente attraverso decreti legislativi attuati in virtù della legge dei pieni poteri del 22 maggio 1915 e di quella del 3 dicembre 1922 per la delegazione dei poteri legislativi al governo fino al 31 dicembre 1923. Quando non soccorrevano le leggi dei pieni poteri, il governo usò largamente del metodo dei decreti – legge, a cui la giurisprudenza prevalente riconobbe potere di legge insino a che il Parlamento non li avesse disapprovati o modificati.

20. – Nei primi tempi della guerra qualche timidissimo tentativo fu fatto per trarre da economie sul bilancio della spesa ordinaria i mezzi con cui sopperire in parte al crescere delle spese straordinarie belliche.

Un decreto luogotenenziale del 18 novembre 1915 n. 1625 ordinava che a partire dall’1 gennaio 1916 fossero sospese le nomine di nuovi impiegati ed i concorsi per promozioni di grado. Se nomine e promozioni a posti vacanti si fossero verificate, lo stipendio o l’aumento di esso avrebbe dovuto aver luogo soltanto dopo sei mesi. Gli impiegati che, in ragione della loro carriera, avevano diritto ad aumenti periodici di stipendio dovevano tardare sei mesi ad ottenerli. Era ordinato che, a partire dall’1 luglio 1916, dovesse ridursi di un quinto il numero degli impiegati avventizi e straordinari e di un altro quinto quel numero doveva ridursi a partire dall’1 luglio 1917.

Facevasi soltanto eccezione per i ferrovieri, i postelegrafonici ed i militari, in ragione della funzione necessaria agli scopi bellici.

Tutti i funzionari delle amministrazioni centrali che erano comandati fuori della loro sede dovevano rientrarvi; si ordinava diminuzione nelle spese di ufficio, di illuminazione elettrica, di provviste e riparazione dei mobili, di cancelleria, di trasporti, di missioni, di visite, di ispezioni, di commissioni e di consigli. I membri delle commissioni videro diminuire la loro retribuzione a 10 lire per ogni seduta. Nessun lavoro straordinario poteva essere retribuito se non nei limiti dei capitoli appositamente istituiti nel bilancio della spesa.

Dopo questo primo, ancora per qualche tempo continuarono ad emanarsi decreti di economia; un decreto del 24 maggio 1917 n. 967 sostituisce al ritardo di sei mesi nel godimento degli aumenti di stipendi una ritenuta del 50 % sull’aumento medesimo per la durata di un anno; un decreto legge del 28 novembre 1915 ordina provvidenze perché siano evitate le eccedenze di impegni al di là della spesa autorizzata nel bilancio; un decreto del 12 aprile 1917 dà facoltà al presidente del consiglio di ordinare economie nell’impiego della carta nelle pubbliche amministrazioni e di sospendere o di ridurre le pubblicazioni ufficiali. Ma presto di economie non si parla più; l’ingigantire delle spese per miliardi di lire fa ritenere trascurabili economie che forse, in complesso, ammontano a qualche frazione di milione; sicché a questa fonte si può dire che non si sia ricorso di fatto in proporzioni le quali meritino di essere ricordate. Tutto il peso della condotta della guerra va a cadere sull’incremento delle entrate.