Prima lezione
Il problema delle abitazioni, Ed. F.lli Treves, Milano 1920, pp. 1-22

Le soluzioni del problema delle abitazioni ed i precedenti della legislazione vincolatrice.

Il problema delle abitazioni è fra quelli che al momento presente interessano maggiormente, perché molto diffusa in tutte le classi della popolazione è la preoccupazione di trovare case o stanze per alloggio. Il problema delle case è anche molto interessante non perché sia molto diverso da altri del genere, ma perché è un esempio tipico del modo con cui l’intervento del governo con i suoi decreti è riuscito a rendere di difficilissima soluzione un problema che se fosse stato lasciato a se stesso forse non si sarebbe presentato così grave.

Il problema aggravato dall’intervento legislativo.

La sua esistenza è dovuta in gran parte al fatto che il governo ha ritenuto necessario di intervenire per risolverlo con decreti limitatori; ed è accaduto in questo campo quanto avviene fatalmente in tutti gli altri casi di intervento governativo per determinare i prezzi delle merci. Appena il prezzo di una determinata merce sale e danneggia una certa categoria di cittadini, subito quest’ultima eleva proteste e chiede provvedimenti; così è accaduto durante la guerra per le case, quando il governo si sentì sollecitato a mettere dei ripari al salire dei prezzi delle abitazioni, imponendo calmieri affinché certe classi non traessero un eccessivo profitto dal danno di altre determinate categorie di cittadini.

E avviene anche, per forza di cose, che mentre da principio è una sola categoria di cittadini che si lagna, dopo i decreti di calmiere le categorie che elevano lamentele crescono anziché diminuire. La stessa cosa è avvenuta per gli affitti. Mentre il numero delle persone che reclamavano era in origine ristretto, coll’andar del tempo il numero di coloro che si trovano a disagio è andato viepiù crescendo e non è difficile prevedere che essi aumenteranno ulteriormente poiché non siamo ancora arrivati all’apice del fenomeno; dobbiamo ancora aspettarci un periodo di maggior inasprimento delle lagnanze e dei patimenti in conseguenza della legislazione vincolatrice del mercato delle case.

La soluzione liberistica del problema.

La legislazione vincolatrice degli affitti ha un difetto fondamentale, quello cioè di non poter in nessuna guisa dare una soluzione razionale del problema. Le soluzioni razionali non possono essere che due. Ambedue estreme; o la soluzione liberistica o la soluzione collettivistica. Esse solo possono essere pensate logicamente e possono condurre a conseguenze le quali (almeno entro i limiti della teoria astratta) siano convenienti e utili alla generalità. La soluzione liberistica consiste nel fatto che il legislatore non interviene nella determinazione del prezzo degli alloggi più che non intervenga di solito nella determinazione dei prezzi di qualsiasi altra merce. Quindi il prezzo delle case si determina sul mercato nella stessa maniera in cui si determina il prezzo di qualsiasi altra merce; ossia in ogni determinato momento esiste quel tal prezzo delle case il quale rende la quantità domandata eguale alla quantità offerta. Se la quantità esistente offerta è, supponiamo, di 100 abitazioni, e il prezzo di 100 per unità, e se a questo prezzo di 100 la domanda sale per esempio a 200, in regime liberistico avviene che il prezzo oltrepassa 100, diventerà di 150, di 200 lire per ogni abitazione; ma deve arrivare un momento in cui la quantità domandata risulta precisamente eguale alla quantità offerta, in quanto, man mano che il prezzo aumenta, il numero delle camere domandate scende perché ognuno dei richiedenti fa i conti con la sua tasca e cerca di mettere la domanda che egli fa in armonia col prezzo che gli viene richiesto.

Mentre da un lato la quantità delle camere domandate diminuisce, dall’altro canto la quantità delle camere offerte sul mercato aumenta in quantoché alcuni occupanti di prima, visto che il prezzo di ogni camera aumenta, alla scadenza della locazione si adattano a diminuire il numero delle camere occupate, cosicché certi appartamenti i quali erano occupati diventano vuoti o si fanno in parte liberi perché tutti di restringono. In conseguenza di questo processo arriva un certo momento in cui la quantità domandata è precisamente eguale alla quantità offerta e si ha la soluzione del problema delle case in quanto che tutti entro i limiti della loro borsa finiscono coll’essere in possesso della casa.

Alla lunga il prezzo viene stabilito in funzione della quantità di moneta che gli inquilini sono disposti a pagare per l’uso della casa ed alla quantità di appartamenti che a quel dato prezzo è possibile di costruire. Se la popolazione cresce e cresce la quantità di case domandate mentre contemporaneamente non è ancora cresciuta la quantità delle nuove case prodotte ed offerte sul mercato, il prezzo dell’appartamento sale fino al punto da rendere la quantità domandata eguale alla quantità offerta.

Le variazioni dei prezzi provocano un aumento od una diminuzione degli immobili nuovi prodotti, cosicché in ogni singolo momento si può ritenere che il livello dei fitti sia eguale a quello che è necessario per compensare al saggio dell’interesse corrente, e tenuto conto delle quote di rischio di insolvenza, di spese di amministrazione, di riparazione, di assicurazione, ecc., il costruttore di case sorte al margine della città dove la costruzione è ancora possibile.

Certamente questo sistema non funziona con quella precisa esattezza che io ho detto adesso, né funziona così rapidamente, in quanto la casa non è una merce che possa essere prodotta ad una velocità così grande come è quella per esempio con cui si produce la stoffa o il pane, di cui esiste la materia prima; occorre un certo numero di mesi, qualche volta di anni perché la casa sia finita. Dovranno decorrere per lo meno sei mesi per una casetta popolare ad un solo piano; un anno o più trattandosi di case solide o sontuose; ma entro un certo limite di tempo l’adeguamento fra l’offerta e la domanda di verifica. Il prezzo alto cresce l’interesse del costruttore a produrre quella determinata merce. Se, tornando all’esempio di prima, le case sono a 100 lire per camera, può darsi non vi sia interesse del produttore a mettere case sul mercato, ma se aumentando il numero o la disponibilità di numerario dei richiedenti, aumenta per conseguenza il prezzo da 100 a 120 lire, ciò che prima non era conveniente lo diventa. Se prima non conveniva produrre case perché fruttavano il 4%, più tardi potrebbe esservi convenienza se le case producono il 4,50 o il 5% ecc. Così il vero ministro della produzione, quello che ci dice se si deve o no produrre, quello che fa diminuire o crescere la domanda e l’offerta è il prezzo delle case il quale sale o scende; ed a seconda della sua ascesa o discesa varia l’offerta della casa sul mercato finché la quantità domandata è eguale alla quantità offerta.

Naturalmente la soluzione liberistica del problema della casa è una soluzione la quale avviene entro i limiti della distribuzione della ricchezza esistente in quel determinato momento. Se si ammette la soluzione liberistica bisogna ammettere che la soluzione avvenga con i concetti propri del liberismo. Ognuno avrà case entro i limiti dei denari di cui egli dispone e coloro che non hanno denaro disponibile possono rischiare di restare senza casa o esser costretti a restringersi in un numero di camere insufficiente ai loro bisogni, con conseguente sopra affollamento. Il fenomeno però avrà anch’esso un carattere di temporaneità, inquantoché il fatto che coloro i quali hanno un reddito basso non possono procurarsi un numero sufficiente di camere per poter vivere secondo il tenor di vita corrente in quel determinato paese, farà nascere una tendenza ad aumentare le rimunerazioni, non essendo possibile che il salario rimanga ad un livello il quale sia al disotto del tenor di vita corrente in quel determinato paese. Se il tenor corrente di vita è tale che il salario deve essere sufficiente a permettere ad una famiglia composta di 5 persone di avere almeno tre camere e se il salario è insufficiente, finiranno col prodursi agitazioni, scioperi, domande di aumenti finché il salario sia cresciuto così da permettere alla famiglia operaia di avere quel tale appartamento che è consono al tenor di vita dominante in quel determinato paese. Le agitazioni dovranno funzionare fino al punto in cui i fitti siano diminuiti e i salari aumentati; cosicché coloro che hanno redditi molto elevati dovranno rinunciare a parte dell’alloggio esuberante e questa parte, rimasta vuota, andrà a profitto di altre categorie a salario aumentato. Anche qui agitazioni e scioperi non potranno produrre il loro effetto se non dopo un determinato periodo di tempo, cosicché si dovrà passare per una serie di posizioni intermedie finché si raggiunga l’equilibrio fra i salari e i prezzi di produzione delle case.

La soluzione collettivistica del problema.

Come la soluzione liberistica è una soluzione logica che raggiunge l’effetto di fornire case a tutti entro i limiti del proprio reddito, parimenti logico, almeno in teoria pura, è il sistema collettivistico. Nel sistema collettivistico puro dobbiamo immaginare un ministro delle case il quale agisca d’accordo con un ministro della produzione e della distribuzione della ricchezza. Non è assurdo o per lo meno non è contrario alla logica che vi possa essere un regime in cui il ministro delle case distribuisca gli alloggi esistenti in un determinato momento fra tutta la popolazione a seconda dei criteri che saranno validi in quel determinato momento. I criteri validi in un regime collettivista sono criteri diversi da quelli che sono validi in un regime liberista. In regime liberistico tutti hanno la casa in funzione del loro reddito; e ognuno deve cercare col proprio lavoro di avere una rimunerazione sufficiente per procacciare anche l’acquisto della casa. Invece in un regime collettivistico noi possiamo immaginare che la collettività stabilisca quale sia il tenor di vita che devono condurre le persone appartenenti alle diverse professioni; poiché è certo che anche in un regime collettivistico vi saranno, se non professioni indipendenti, per lo meno funzioni o direttive, o intellettuali, o materiali, ecc., e ognuno sarà rimunerato in proporzione alle proprie funzioni.

Allora, ipotizzata quella determinata distribuzione della ricchezza, si può ammettere che vi sia un ministro delle case il quale distribuisca le case secondo quel criterio e dica: le famiglie che sono composte di un dato numero di persone hanno diritto ad avere un certo numero di locali e devono avere quel determinato numero di locali non soltanto in funzione del numero dei componenti la famiglia ma anche in funzione della rimunerazione diversa spettante ai capi di quella famiglia, se tale diversa rimunerazione dovesse esserci. Naturalmente il ministro delle case dovrebbe preoccuparsi anche di provocare una produzione continua di case, dovrebbe esercitare la funzione di portare sul mercato quella quantità precisa di case che sia in rapporto al fabbisogno esistente secondo i criteri stabiliti di autorità. Dovrebbe quel ministro tenere una specie di grandioso inventario di tutte le case esistenti, tener calcolo del numero di stabili che devono essere necessariamente tolti dal mercato perché diventati vetusti o perché in via di trasformazione dall’uso di abitazione all’uso di uffici, ecc., dovrebbe lo stesso ministro far costruire con continuità quel numero di case che possa non solo prendere il posto di quelle che vanno mancando per vetustà o trasformazione, ma anche per soddisfare ai bisogni crescenti della popolazione, sia perché questa aumenta di numero, sia perché variano i gusti della popolazione stessa la quale può preferire dedicare una parte maggiore del suo reddito a procacciarsi case migliori.

Confronto fra le due soluzioni.

Certamente la soluzione collettivistica, sebbene possa essere considerata come una soluzione astrattamente logica, è enormemente più difficile della soluzione liberistica. Quest’ultima ha il grande pregio che si fa da sé. È una soluzione la quale si compie senza che ci sia nessuno che la preordini; si fa per lo stimolo che a crearla dà il movimento dei prezzi. Gli uomini possono sbagliare quando impera il regime liberistico, nel senso che in un certo momento i costruttori possono immaginare siano necessarie molte case e allora ne costruiscano troppe: ma la sanzione è immediata perché se gli imprenditori costruiscono in un determinato momento troppe case i fitti diminuiscono e diminuiscono in maniera tale da rendere l’edilizia poco redditizia comparativamente a tutte le altre industrie esistenti. Il che è accaduto in Italia a parecchie riprese. Il caso più notevole l’abbiamo avuto a Roma nella cosiddetta «crisi edilizia». Subito dopo il 1870, ma specialmente verso l’80 e l’85, si ebbe l’impressione che Roma dovesse crescere molto rapidamente in popolazione e i capitali di tutte le parti d’Italia si investirono con furia in costruzioni in Roma; si istituirono apposite società, le banche fornirono largamente capitali alle società edilizie, gli imprenditori privati si diedero a tutt’uomo alle nuove imprese e il numero delle case crebbe in tal modo da far abbassare rapidamente gli affitti e provocare una crisi. Ma l’equilibrio rotto si ristabilì lentamente, molto lentamente, man mano che la popolazione crebbe, fino al punto di occupare tutti i locali esistenti e pagare fitti sufficienti a compensare il costo di costruzione e gli interessi correnti.

Si possono in regime liberistico commettere errori anche in senso inverso, ossia costruire troppo poche case perché gli imprenditori non immaginano che la popolazione debba crescere rapidamente, non prevedendo essi l’inizio di nuove industrie e quindi l’afflusso di nuove correnti di abitanti o trascurando l’ipotesi di una guerra, che sposti le genti, inurbi i contadini, rincari le costruzioni, ecc. Anche qui la sanzione è inevitabile; il prezzo sale e, salendo il prezzo, diventa di nuovo interessante quell’industria edilizia, che prima era stata abbandonata o non vista di buon occhio dagli imprenditori in confronto ad altre industrie.

Invece la soluzione del problema in regime collettivistico, sebbene questo sia astrattamente logico, è una soluzione più difficile perché dipende dall’abilità, dalla onniveggenza di quel tal ministro della produzione. Il ministro della produzione deve essere onniveggente, onnipresente, previdente come lo è il prezzo spontaneo in regime liberistico; deve sapere quanti abitanti nuovi vengono in una data città, deve sapere quali gusti avranno, se preferiranno spendere per la casa o mettersi addosso vestiti o bere vino; deve prevedere quali siano gli spostamenti nella popolazione, quali saranno le variazioni nel costo di costruzione, adattare le nuove costruzioni alle variazioni del costo di produzione, ecc. è molto, incomparabilmente più difficile trovare un uomo previdente e onniveggente di questa specie che non lo sia il trovare molti imprenditori i quali agiscano di loro iniziativa con loro rischio e pericolo, correndo il rischio di perdere e l’alea di guadagnare. La soluzione liberistica non solo è astrattamente possibile ma è anche la soluzione più facile dal punto di vista della pratica. La soluzione collettivistica è una soluzione che richiede tali qualità mentali e di organizzazione in quei ministri che dovrebbero essere preposti a questo ramo della pubblica amministrazione, che io non so quale possibilità vi sia di trovare uomini che abbiano queste qualità eminenti. Difficilissimo è trovare un uomo capace di regolare una produzione così vasta, di tenerla in rapporto col fabbisogno della popolazione, ecc.

La soluzione intermedia dell’intervento statale.

La peggiore di tutte le soluzioni però è quella intermedia che non ha né i caratteri della liberistica né quelli della collettivistica.

La soluzione intermedia, adottata durante la recente guerra, è quella che lascia la casa in proprietà privata, lascia cha la casa si costruisca per iniziativa del singolo ma varia soltanto alcuni degli elementi del problema economico. Essa dice: lasciamo che i privati costruiscano se hanno voglia o interesse ma aggiunge: voi però non dovete affittare case se non a questo prezzo. Ma il prezzo che è stabilito di autorità può essere tale che l’interesse a costruire del costruttore privato vien meno e allora il problema diventa insolubile e non presenta una via di uscita. Se si fissa il prezzo a 100, ma questo prezzo è tale che dà un reddito netto dell’1% sul capitale impiegato, è evidente che i capitalisti rifugiranno dal costruire per rivolgersi ad altre industrie più rimunerative. Il sistema intermedio vincola inoltre il prezzo ma non vincola il reddito: non vincola il reddito di coloro i quali concorrono a consumare quella determinata merce al prezzo cui è vincolata. Col sistema collettivistico puro, almeno astrattamente, è possibile che il problema si risolva perché non si risolve soltanto il problema del prezzo della casa ma anche il problema del reddito dell’individuo, perché il prezzo delle case dovrà essere in funzione dei salari che il ministro della distribuzione della ricchezza avrà fissato. Egli fisserà un salario per il capo reparto, per il sorvegliante, per l’operaio, ecc., ed il ministro delle case fisserà i fitti in funzione dei dati che gli saranno comunicati dal ministro della distribuzione delle case. Tutto ciò è fantastico, possibile soltanto nel campo dell’immaginazione, non in quello della realtà pratica, giacché è impossibile vi siano ministri che sappiano regolare bene tutte queste cose: ma almeno risponde ad un concetto logico. C’è tutto un insieme di ministri, di rettori di questi diversi rami dell’amministrazione, uno dei quali dirà: si produce tanto – l’altro dirà: questo tanto si riparte in questa proporzione e un terzo: io offro tante case ai cittadini in proporzione alla domanda che essi faranno, in proporzione al reddito che il ministro della distribuzione avrà dichiarato che essi dovranno avere. Ma il sistema intermedio non è logico: fissa la cifra dell’affitto ma lascia liberi molti altri elementi, molti altri fattori dell’equilibrio economico. Lascia liberi moltissimi redditi di spostarsi, di variare notevolmente e obbliga qualcuno solo di essi a rimanere immutato. Se alcuni redditi sono aumentati (come è successo per molte classi della popolazione durante la guerra) vi sarà gran ressa per ottenere quelle cose che sono rimaste a prezzo invariato. Molti sarebbero disposti a pagare la casa anche 200, o 300 o 500 lire la camera; hanno la fortuna che il decreto stabilisce il prezzo a 100 lire e allora fanno grande domanda di case. Come è possibile risolvere il problema se da una parte l’offerta rimane fissa, stazionaria (anzi diminuisce perché, per quanto di poco, il numero delle case disponibili per vetustà o altri motivi va di anno in anno scemando se non si ristora con nuove costruzioni) e dall’altra parte non c’è più interesse a costruire e la domanda cresce notevolmente? se insomma l’offerta da 100 scende a 98, e la domanda sale a 200?

Precedenti storici delle soluzioni intermedie.

Eppure la storia delle soluzioni intermedie è una storia antica. I governi hanno sempre avuto una predilezione curiosa per le soluzioni intermedie inquantoché hanno l’aria di risolvere, almeno temporaneamente il problema, di calmare alcune delle lagnanze più vive. Quando i governi sentono che in un determinato momento per uno squilibrio momentaneo, c’è qualche cosa che non va, ci sono prezzi che tendono a rialzare, ci sono cittadini che rimangono senza casa, allora subito fanno una di quelle che il Manzoni chiamava «gride». Fissano i prezzi ad un certo livello, impongono ai proprietari di non aumentarli e si illudono in quella maniera di risolvere il problema dando luogo invece a complicazioni maggiori.

L’esperienza che noi abbiamo fatto durante la guerra ha avuto molti precedenti nella storia. Il prof. Prato, in un articolo pubblicato nel fascicolo di maggio-giugno 1918 della «Riforma sociale», ha rievocato l’esperienza dei secoli scorsi in questa materia. In esso dimostra che il legislatore italiano, che nel 1917 si illuse di aver fatto una cosa nuova inventando tutto un sistema di legiferazione sugli affitti, non ha fatto che ricopiare, e qualche volta peggiorare editti vecchi di antichi regimi. Uno dei più interessanti esempi in questa materia è costituito dall’editto di Papa Paolo III, il quale nel 1549 in previsione dell’anno santo del 1550 che avrebbe portato una grandissima affluenza di pellegrini si preoccupò del grave danno che sarebbe derivato agli inquilini se i padroni di casa avessero potuto aumentare ad libitum il prezzo dei fitti e perciò: «affinché la comodità dei cittadini, affinché la santità e letizia del tempo religioso che si avvicina non siano turbate da querele e litigi derivanti da causa di turpe lucro, si decreta che per l’anno precedente e per tutto l’anno del giubileo nessun proprietario di casa possa licenziare inquilini o possa aumentare l’affitto delle case» – precisamente come avvenne nel 1917. Questo editto di Paolo III fu poi ripetuto da molti altri suoi successori tutte le volte che ricorreva la solennità dell’anno santo. L’ultimo di questi editti fu quello del 20 settembre 1824 che ripeteva il divieto di aumenti. Anche allora i divieti di aumentare gli affitti non furono limitati all’anno santo ma furono prorogati per gli anni successivi inquantoché le lagnanze degli inquilini per la possibilità di aumenti anche nel periodo successivo al giubileo furono talmente grandi che i papi si trovarono costretti a mantenere bassi gli affitti finché le lagnanze dell’altra parte o meglio l’arresto delle costruzioni inducesse ad annullare i vincoli stabiliti.

A Napoli una prammatica del 1772 di Carlo III di Borbone proibisce di scacciare gli inquilini e di crescere le pigioni. Una legge di Filippo III di Spagna istituiva quella che si chiamerebbe adesso una commissione arbitrale con l’incarico di stabilire la cifra giusta delle pigioni che dovevano essere pagate dagli inquilini.

Editti consimili si riscontrano anche a Firenze, dove però la legislazione aveva un carattere particolare e si riannodava alla legislazione relativa alle corporazioni d’arti e mestieri. È noto che per la legislazione sulle arti e mestieri una data corporazione aveva il privilegio di esercitare un determinato mestiere; i calzolai soltanto potevano fare scarpe, solo gli speziali potevano fabbricare droghe o medicine e venderle, ecc. Ognuna di queste corporazioni aveva un quartiere ed era consuetudine che in quel determinato quartiere nessuno potesse esercitare altro mestiere. Per esempio, oltre il limite di 200 o 300 passi dalla casa ove aveva sede l’arte, nessuno poteva esercitare altre industrie, o per lo meno gli esercenti di quella industria avevano privilegio sulle botteghe, i magazzini, ecc., di quella zona e avevano il diritto di veder fissato dall’autorità il fitto che doveva essere pagato da coloro i quali godevano di quel privilegio.

Una legislazione simile a quella recente è pure quella piemontese delle regie patenti 10 luglio 1749, le quali stabilivano un sistema di vincolo ai fitti. Per via delle guerre fortunate, dell’ampiamento successivo dello Stato era avvenuto che la capitale crescesse continuamente di popolazione; ma mentre cresceva la popolazione non aumentava la superficie della capitale e non aumentava la possibilità di costruire case nuove. Essendo invero la città di Torino fortificata non si potevano costruire nuovi stabili fuori della cinta perché sarebbero stati troppo soggetti al pericolo di offese nemiche.

Data questa impossibilità di allargare la superficie occupata dalle case ne nasceva che le case situate entro la cinta venivano a godere di un monopolio del quale si giovavano i proprietari per far salire i prezzi in misura tale da suscitare infinite lamentele da parte degli inquilini. Intervenne il legislatore il quale stabilì un organo con l’incarico di fissare i prezzi equi degli affitti. Anche qui inconvenienti di ogni specie; affittavano persone che poi subito subaffittavano a prezzo maggiore; nessun interesse da parte del proprietario non solo a costruire case nuove ma anche a riparare a migliorare quelle esistenti, perché esso cercava di cavare il maggior frutto senza preoccupazione di fare adattamenti ai bisogni degli inquilini. Ne derivavano conseguenze socialmente deplorevoli delle quali si fanno eco i cronisti del tempo. Un cronista raccontava ad esempio che i proprietari ai reclami degli inquilini, i quali si lamentavano delle condizioni di abbandono in cui erano lasciate le case, rispondevano: «chi vuol stare stia, e chi non vuole vada», perché non abbiamo modo di riparare queste case. Le descrizioni che si facevano erano di questo genere:

«I cortili ristrettissimi servono spesso da vasche per l’acqua che gettasi dai poggioli o che si versa da quella che estraesi dai pozzi; per il che molti hanno più l’aspetto di pantani che d’altro. Giunte assieme le latrine e ricettacoli, in molte corti poco distanti de’ pozzi d’acqua viva, e l’aria tenuamente ventilata, il continuo limo che regna fra gli interstizi de’ sterniti delle pietre riccie cagionano soventi infermità a tanti individui».

Conseguenza necessaria dell’intervento del legislatore il quale toglie ogni incitamento nel proprietario a migliorare la sua casa e non risolve il problema di mettere a posto tutti gli inquilini che sono in numero superiore a coloro che possono essere albergati.