Su alcuni punti di legislazione mineraria

Lo scrittoio del Presidente (1948-1955), Einaudi, Torino, 1956, pp. 332-337

Osservazioni dettate in occasione di uno dei tanti disegni di legge sulle miniere.

Sembra che, nel sistema del disegno di legge, il ricercatore possa rinunciare a una parte dell’area della ricerca, il che vuol dire, che potrebbe anche non rinunciare a nessuna parte dell’area, per cui aveva ottenuto il permesso di ricerca.

Se noi leggiamo attentamente il testo nella sua connessione, troviamo che la rinuncia diventa obbligatoria soltanto se nel triennio il ricercatore non riesce ad ottenere la concessione della coltivazione.

Un tale, quando abbia ottenuto il permesso di ricerca per il massimo di cinquantamila ettari, ha il diritto di ottenere la concessione per tutti i cinquantamila ettari senza alcuna riduzione, purché riesca a persuadere il ministero ad addivenire alla concessione prima della scadenza del triennio. È questo uno dei casi di arbitrio amministrativo che dovrebbe essere cura di un’accurata revisione critica giuridica di limitare al minimo possibile. In nessuna legislazione moderna si sono stabiliti massimi così alti per le aree di ricerca e tutte le legislazioni moderne hanno stabilito l’obbligo per il ricercatore di ridurre notevolmente la superficie concessa per la coltivazione. È già un grande vantaggio per il ricercatore di potere indicare lui quale è la parte dell’area che egli preferisce per la concessione di coltivazione. A questo grande vantaggio non si può aggiungere l’altro di monopolizzare tutta l’area di ricerca impedendo agli altri concorrenti di effettuare nuovi scandagli. La norma quindi appare difettosa, sia per quanto si riferisce alla eccessività dell’area per cui si dà il permesso di ricerca, sia per quanto si riferisce alla mancanza di un’obbligatoria riduzione da farsi in ogni caso all’atto della concessione. Se in un paese dove i territori petroliferi sono estesissimi, come negli Stati Uniti, le concessioni federali definitive non superano i seimila ettari circa, pare enorme che in un piccolo paese come l’Italia ci possa essere chi ottenga concessioni fino a cinquantamila, centomila e trecentomila ettari, a seconda che si tratta di aree contigue ovvero separate regionalmente od estese a tutto lo stato.

In materia di regolamento dei diritti dovuti all’erario, si legge: «non può essere dovuta alcuna partecipazione ai profitti». Questa dichiarazione ha un senso nei paesi nei quali esistono imposte personali, e non invece in quelli, come il nostro, dove esistono imposte di tipo reale, tipo imposta di ricchezza mobile, con le solite aggiunte di imposte comunali e provinciali e camerali sulle industrie e sui commerci. Dovrebbe essere chiaramente detto che il divieto di una partecipazione dello stato ai profitti non riguarda quella tale partecipazione ai profitti che è conosciuta col nome di imposta di ricchezza mobile e relativi addendi.

Si è discusso molto in materia mineraria se convenga o meno di far partecipare lo stato ai profitti od il prodotto lordo.

A favore della partecipazione o royalty sul prodotto lordo si adduce la sua maggiore semplicità e sicurezza contro le frodi. Contro di essa vale l’argomento notissimo che una imposta sul prodotto lordo distrugge la convenienza della coltivazione delle miniere marginali. Se l’imposta sul prodotto lordo è ad esempio del 15% è evidente che quei pozzi i quali danno un profitto netto, dedotte le spese, del 15% o meno del prodotto lordo, diventano incoltivabili. Non c’è sugo ad estrarre petrolio quando il costo è dell’85% o più del prodotto lordo, perché il margine risultante è inferiore all’onere del canone. Perciò se si vuole che anche i pozzi marginali siano coltivati, e si vuol conservare il sistema del canone sul prodotto lordo, è necessario escogitare qualche espediente per i pozzi marginali.

Il rimprovero fatto sopra al sistema del canone sul prodotto lordo non esiste per la partecipazione ai profitti netti. La miniera paga allo stato qualche cosa come il 20, 30 o 50% se e quando c’è un prodotto netto. L’obiezione italiana a questo sistema è che i coltivatori di metano e di petrolio presenterebbero conti falsi e farebbero scomparire gli utili.

Per cavarcela dall’imbroglio noi praticamente avremmo adottato in modo incongruo ambedue i sistemi. Applicheremmo il canone sul prodotto lordo, con criteri che si vedrà subito quanto siano arbitrari, e per giunta applichiamo la partecipazione ai profitti netti attribuendo a questa partecipazione il nome tradizionale e bene amato di imposta di ricchezza mobile. Per giunta, se non si va errati, il coltivatore dovrà anche pagare l’imposta sull’entrata, che è una specie di imposta sul prodotto lordo, con l’inconveniente che emana da un’altra autorità fiscale, e presenta perciò il solito rischio di contraddizioni ripugnanti fra l’una e l’altra autorità, con aumento di costo e risse di competenze.

Subito si vede quanto sia arbitrario il sistema di canoni sul prodotto lordo scelto in questo disegno di legge. Il compilatore ha avuto la sensazione del pericolo che vi è nel sistema del canone sul prodotto lordo per i pozzi marginali e se l’è cavata col solito modo di attribuire all’autorità amministrativa, ossia a certi funzionari del ministero dell’industria, la facoltà di far variare il canone dall’8 al 22% per gli idrocarburi liquidi e dal 5 al 15% per gli idrocarburi gassosi, canoni riducibili anche, sempre ad arbitrio dei sullodati funzionari, sino alla metà per i primi dieci anni di coltivazione. Che cosa di solito rimarrà sotto terra dopo i primi dieci anni di coltivazione? Cosicché la sostanza è che un’autorità amministrativa può concedere il permesso di coltivazione del petrolio con un canone del 4% e del metano con un canone del 2,50%. Forse in nessuna legislazione si incontrano canoni così bassi e così arbitrari.

Prima di assumere la responsabilità di dare ai concessionari quel che si dice essere una delle poche speranze dell’economia italiana a condizioni così favorevoli, bisognerà riflettere a lungo. I legislatori moderni hanno escogitato espedienti per risolvere il quesito di far pagare ai concessionari quello che vale il privilegio ad essi concesso. Alcuni si sono riferiti alla profondità dei pozzi, altri al prodotto in petrolio ed in metallo per ogni metro di profondità, parecchi hanno risolto il problema col sistema dell’asta. Con l’asta e con la rigida osservanza dei termini di scadenza dei permessi di ricerca si escluderebbero le concessioni fatte a chi non intende coltivare sul serio.

Se fosse accolto, come dovrebbe, il criterio di una forte riduzione della superficie concessa in coltivazione in confronto a quella stabilita per la ricerca, lo stato rientrerebbe in possesso di aree limitrofe a quelle che il ricercatore ha riservato a se stesso, aree le quali avrebbero una certa probabilità di riuscita. Queste aree di risulta, circostanti a quelle riservate al ricercatore, potrebbero esser poste all’asta con risultati non spregevoli per la pubblica finanza. Non si vede la ragione per la quale lo stato debba rinunziare a quella che è una ricchezza pubblica.

Il sistema degli incanti è ammesso, nel disegno di legge, soltanto quando una concessione sia cessata; l’asta è sempre permissiva ed è giuridicamente esposta in modo deforme (può farla agli incanti). Non si vede la ragione però per cui il sistema dell’incanto non possa essere adottato anche per le aree rinunciate dal ricercatore prima di ottenere la concessione della coltivazione.

Nella formulazione del testo si nota un abuso del verbo può. Si può far questo si può far quell’altro, ma il fare e non fare è sempre in arbitrio di qualcuno. Occorre che tutta questa terminologia sia mutata a fondo cosicché non solo in questo, ma anche in molti altri articoli, si parli sempre di deve e non di può.

Importantissimo per l’enormità che vi è consacrata, è l’articolo il quale consacra la violazione più aperta di uno dei principi fondamentali delle legislazioni finanziarie: il provento di tutte le imposte e tasse deve andare a favore del tesoro dello stato e se qualche spesa deve essere fatta per incoraggiare questa o quella attività intellettuale, morale ed economica, si deve provvedere con iscrizione in bilancio. Qui invece si crea un fondo che potrà acquistare dimensioni grandiose, se gli impiegati non provvedono a ridurlo fissando canoni ridicolmente bassi. Il fondo, invece di andare nel tesoro dello stato, va a costituire una nuova specie di fondo segreto, messo a disposizione del ministero dell’industria e commercio, sentito il consiglio superiore delle miniere. Sconcezze di questo genere si sono verificate e purtroppo si verificano ancora nel nostro paese, ma sono venute su per accidenti, a profitto di questa o di quell’altra piccola classe di gente annidata in luoghi privilegiati. I privilegi, a favore di teatranti, cinematografari, funzionari del ministero delle finanze ecc. ecc., una volta venuti su, è ben difficile ripulirne le stalle di Augia. Questa però è la prima volta che sfacciatamente si osa dire che un’entrata pubblica, la quale può essere di centinaia di milioni e potrà anche arrivare ai miliardi, deve andare a favore di qualche cosa che è descritto in maniera incerta con le parole «valorizzazione delle risorse minerarie nel settore degli idrocarburi liquidi e gassosi». Il che vuol dire che lo stato, dopo avere riscosso i canoni dei pozzi di petrolio e di metano, torna a ridarli alle medesime persone allo scopo di incoraggiarli a scavare pozzi. C’è bisogno di dire a priori che lo stato incoraggerà con i denari suoi i ricercatori a ricercare e i coltivatori a coltivare? Se questa sarà un’esigenza pubblica veramente sentita, si dovrà apprestare un disegno di legge indicando chiaramente gli scopi da ottenere, i criteri con cui distribuire le somme impostate in bilancio, le garanzie per il rimborso da parte di chi ottenga gli incoraggiamenti ecc. ecc. Ma costituire fin dall’origine un fondo di dimensioni ignote per incoraggiare con somme le quali possono essere insufficienti od enormemente eccedenti il fabbisogno, è violare nella maniera più aperta, consaputamente, il principio della unicità del bilancio; principio che non è stato inventato da dottrinari, ma è frutto di esperienza secolare intesa ad impedire la rovina finanziaria degli stati.

Se nel disegno di legge vi era qualcosa di buono, in chiusura si provvede ad annullarlo. Il ministro dell’industria diventa arbitro pieno della materia, può modificare tutte le norme relative ai permessi di ricerca, alle concessioni di coltivazione, sia per l’estensione, sia per i canoni, sia per la durata.

Enti pubblici ed enti privati devono essere messi su piede di uguaglianza. Sia i permessi di ricerca che di coltivazione devono essere dati a coloro i quali soddisfano alle condizioni poste nella legge. Non vi è nessuna ragione plausibile perché l’ente pubblico si debba sottrarre alle norme generali, le quali garantiscono la buona ricerca e la buona coltivazione e cercano di dare allo stato ciò che allo stato spetta. Tanto meno vi è qualche ragione perché si attribuiscano, facendoli rientrare in un vasto ente pubblico, privilegi particolari ad alcuni concessionari e non ad altri. Tutto ciò è incompatibile con un regime di pubblicità e di uguaglianza quale è consacrato nella nostra costituzione.

30 luglio 1950.