Sui passaporti

Lo scrittoio del Presidente (1948-1955), Einaudi, Torino, 1956, pp. 553-560

Ad occasione di alcuni schemi di disegni di legge sulla emigrazione, nei quali era regolata anche la materia dei passaporti, furono dettate alcune osservazioni.

Il disegno di legge è testimonianza di uno sforzo lodevole per liberare l’emigrazione da tutti i vincoli di cui fu circondata, principalmente durante il regime fascistico. Ciò nonostante, rimangono evidenti le tracce della mentalità che un po’ per volta si era formata nei ministeri e che trae i funzionari a considerare il passaporto come una graziosa concessione dello stato, come un beneficio che poteva essere offerto al cittadino, ma a cui questi non aveva diritto.

Il punto di partenza che in base ai diritti generali dell’uomo ed in particolare al testo della nostra costituzione (articolo 16) deve essere invece affermato nella materia dei passaporti, è quello della libertà assoluta che ogni cittadino possiede non solo di muoversi liberamente nel territorio nazionale, ma di uscirne e di rientrarvi altrettanto liberamente. Qualunque restrizione, finanziaria o amministrativa, dev’essere considerata un sopruso. Nelle condizioni particolari dell’Italia, dove la popolazione è sovrabbondante e dove uomini politici e giornali diuturnamente invocano l’allentamento dei vincoli che gli stati stranieri oppongono all’entrata dei nostri connazionali nel loro territorio, qualunque vincolo, il quale non sia assolutamente necessario, merita di essere tacciato come un atto di ipocrisia da parte nostra. È vano lamentarsi dei vincoli altrui, quando noi poniamo vincoli da parte nostra all’uscita dei cittadini dallo stato. Anche se questi vincoli appaiono leggeri in confronto a quelli del tempo passato, sono sempre economicamente vessatori e moralmente inammissibili.

Particolarmente pesanti sono i vincoli i quali inutilmente comportano un onere economico per il cittadino. Se esistesse una qualsiasi giustificazione dell’onere, questo sarebbe accettabile; ma l’unico elemento di spiegazione delle tasse di passaporto è il costo del libretto; costo che tuttavia, dato il numero delle centinaia di migliaia di copie che se ne possono stampare, non potrà certo mai giungere alla somma esorbitante di trecento lire, a cui sembra che, in occasione dei successivi esaurimenti, si debbano aggiungere altre decine di lire per i foglietti intercalari. Anche questa dei foglietti intercalari è un ossequio alla vessatoria libidine degli uffici di statistica desiderosi di avere i loro scaffali ingombri di notizie senza senso. Tutto ciò che di vero può leggersi in quei foglietti è già indicato dai bolli di uscita e di entrata che si possono leggere sul libretto di passaporto; tutto il resto sono semplici inviti ai viaggiatori di scrivere indicazioni le più insignificanti possibili: ad esempio per affari, per diporto, per ragioni di famiglia ecc. Tutte queste indicazioni non hanno alcun valore statistico sostanziale, se non quello di aumentare il numero degli impiegati e dei calcolatori addetti ad elaborare risposte architettate dai viaggiatori allo scopo principale di deviare l’attenzione dei curiosi dal vero scopo del viaggio.

Fatta astrazione dal costo del libretto, non esiste alcun servizio reso dallo stato al viaggiatore e per cui possa sembrare equo far pagare a lui una tassa corrispondente. Il cittadino, emigrante o viaggiatore, non ha alcun interesse a recarsi alle ambasciate o ai consolati, salvo nei casi in cui egli debba richiedere da essi una qualche protezione. Ma in questo caso egli ha il diritto ad ottenere la protezione così come ogni cittadino ha in paese il diritto alla protezione dalle autorità pubbliche quando a lui sia recata ingiuria. Come all’interno, così all’estero, le pubbliche autorità debbono protezione ai propri connazionali ed a ciò si deve provvedere con il fondo generale delle imposte. Far pagare al cittadino una tassa per la protezione che a lui è dovuta è un aggiungere danno alle beffe. Perciò la tassa di rilascio per il rinnovo del passaporto stabilita ad esempio in mille lire ad anno ed in cinquecento lire per ogni viaggio della durata massima di tre mesi, non trova altra giustificazione all’infuori di quella che poteva avere il signore di un castello, messo all’imbocco della valle, il quale esigeva dai disgraziati viandanti la taglia per consentire ad essi il passaggio. Nei libri di storia elementare quei castellani sono vituperati al par di banditi di strada; ed è difficile immaginare quale altro appellativo, se i tempi ritorneranno più civili, si potrà attribuire a chi esige un pedaggio, ignoto innanzi alla prima grande guerra, su coloro che si azzardano ad uscire dal proprio paese.

Il pedaggio è in realtà maggiore, sebbene non si sappia di quanto maggiore, delle mille lire all’anno, perché si fa obbligo, al disgraziato il quale vuol ottenere il passaporto, di presentare, insieme con la domanda, al minimo sei documenti e due fotografie; testimonianza, questa, di quel genere speciale di libidine che si può chiamare documentaria, la libidine di chi si compiace di moltiplicare i documenti allo scopo preciso di recar noia a colui il quale ha l’audacia di chiedere alla pubblica autorità la licenza di esercitare un proprio diritto. Non si capisce invero perché si chieggano l’atto di nascita e il certificato di cittadinanza italiana separatamente dal certificato penale, dal quale deve risultare, o sul quale si potrebbe facilmente far risultare, che il richiedente è nato ed è cittadino italiano ovvero straniero. Chi non sia, come non è lo scrivente, addentro nei misteri della terminologia passaportistica, non è obbligato a sapere che cosa siano i certificati dei carichi pendenti; ma sembra ad ogni modo che si tratti di parecchi certificati di cui qualcuno almeno potrebbe essere utilizzato per indicare lo stato di famiglia, ove si supponga che lo stato di famiglia non sia richiesto per semplice curiosità statistica, ma per sapere quali siano le persone a carico del viaggiatore. Ognuno dei certificati richiesti implica visite ad uffici, carte bollate per la domanda e per il certificato. Le perdite di tempo e le mance che si debbono pagare a destra e a sinistra per procurarsi tutte queste scartoffie aggiungono non di rado non lievi importi alla tassa di passaporto. Rimane ignota la ragione per la quale le due fotografie debbono essere autenticate. È difficile immaginare che cosa voglia dire l’autenticazione di una fotografia, dovendosi supporre che l’ufficiale incaricato di incollarla sul passaporto, sia in grado di guardare in faccia il richiedente per assicurarsi che la fotografia corrisponda all’originale. Al più si potrebbe richiedere l’autenticazione per casi nei quali il richiedente non si presentasse personalmente per richiedere il passaporto. Pretendere sempre l’autentica risponde esclusivamente al bisogno di vessare il pubblico, obbligandolo a recarsi presso un ufficiale incaricato della bisogna ed a pagargli, per una occhiata data di malavoglia, una ingiustificabile taglia.

Non vale il dire che nei casi di eccezionale urgenza l’autorità competente può dispensare dalla presentazione di tutti o parte dei documenti. La eccezione aggrava la vessazione, perché fa dipendere dall’arbitrio di una cosidetta autorità di liberare il cittadino da inutili incombenti.

La conclusione di questa prima fondamentale critica al disegno di legge è la necessità di far piazza pulita di tutte le tasse gravanti sui passaporti, ad eccezione del rimborso puro e semplice del costo del libretto. Dovrebbe esser abolita anche ogni aggiunta eventuale per i fogli intercalari. Se gli uffici di statistica non vogliono rinunciare al piacere di accumulare carte inutili, forniscano essi stessi gratuitamente i fogli intercalari ai viaggiatori, essendo sperabile che, in tal caso, per risparmiare spesa, le notizie richieste saranno ridotte al minimo possibile.

Rimanendo in vigore la sola tassa di rimborso del costo del libretto, il costo medesimo potrebbe essere valutato uniformemente sia che il rilascio ed il rinnovo avvengano all’estero od all’interno in lire italiane. Il metodo eviterebbe gli inconvenienti antichi di calcolo delle tasse in lire oro che era cosa a primo tratto incomprensibile, non sapendosi, da chi non fosse addentro alle segrete maniere di calcolo, a quale specie delle tante lire oro ci si volesse riferire; ed eviterebbe altresì i dubbi che sorgerebbero dalla disposizione secondo cui all’estero le tasse devono essere riscosse in monete locali; dubbi inevitabili nei paesi dove le monete locali sono convertite nelle monete estere contemporaneamente, a norma di due e non di rado più saggi di cambio.

La norma forse più ripugnante è quella della sanzione dell’arresto sino ad un mese e della ammenda sino a ventimila lire minacciata contro coloro che escono dal territorio nazionale senza regolare passaporto od altro documento equipollente a termini di accordi internazionali, oppure passano da uno stato estero per il quale sono muniti di passaporto valido ad un altro stato estero per il quale il passaporto non è valido. Dicesi che la norma è ripugnante perché commina sanzioni penali a chi non ha commesso, sino a prova contraria, alcun reato, ma si è semplicemente servito di un suo diritto senza soddisfare a formalità il cui scopo esclusivo dovrebbe essere quello di garantire il diritto medesimo.

Se si rifletta quanto gravi siano ancora le tasse proposte, quanto numerosi i documenti da presentare, quale lunga trafila di uffici e di mortificazioni debba ancora subire il cittadino ordinario bisognoso di uscire dal paese, non si può per fermo ritenere moralmente riprovevole in se stesso l’atto di colui il quale emigra senza passaporto. Aggiungere carcere ed ammende ai disagi che l’emigrante senza passaporto ha dovuto subire è veramente – come si disse sopra-ripugnante.

Le sanzioni di arresto e di ammenda dovrebbero applicarsi a coloro ai quali il passaporto, se chiesto, non avrebbe potuto essere rilasciato. Reato invero è solo quello commesso da chi non si è procurato il passaporto trovandosi nelle condizioni che sono indicate dalla legge come tali da escludere il rilascio. Colui il quale avrebbe avuto diritto ad ottenere il passaporto se l’avesse richiesto e non lo chiese è un disgraziato, ma, per essere un disgraziato, non perciò egli dev’essere punito.

12 dicembre 1950.

In una successiva minuta di disegno di legge, al vecchio articolo 158 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza così formulato:

«Chiunque, senza essere munito di passaporto o di altro documento equipollente a termini di accordi internazionali, espatri o tenti di espatriare, quando il fatto sia stato determinato in tutto o in parte, da motivi politici, è punito con la reclusione da due a quattro anni e con la multa non inferiore a ventimila lire.

In ogni altro caso, chiunque espatri o tenti di espatriare senza essere munito di passaporto è punito con l’arresto da tre mesi a un anno e con l’ammenda da lire duemila a seimila.

È autorizzato l’uso delle armi, quando sia necessario, per impedire i passaggi abusivi attraverso i valichi di frontiera non autorizzati».

si proponeva di sostituire una formula ritenuta più blanda:

Chiunque espatri o tenti di espatriare senza essere munito di passaporto o di altro documento equipollente è punito con l’arresto fino a tre mesi e con l’ammenda fino a lire trecentomila, salvo che il fatto costituisca più grave reato.

La pena è dell’arresto fino a sei mesi e dell’ammenda fino a lire trecentomila quando il passaporto è stato negato o ritirato, a norma delle relative disposizioni di legge.

La proposta dava luogo a qualche riflessione:

Anche la nuova formulazione fa sorgere gravi dubbi rispetto all’articolo 16 della costituzione, il quale dice che: «Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e rientrarvi salvo gli obblighi di legge».

La norma costituzionale riconosce al cittadino il diritto di espatriare liberamente, senza alcun obbligo di ottenere una preventiva autorizzazione amministrativa. L’imporre l’obbligo del passaporto e il prevedere come illecito penale l’espatrio senza il possesso del passaporto capovolgono la situazione giuridica sancita dalla costituzione, trasformando il sistema di libertà – inerente al riconoscimento di quel diritto – in un sistema di divieto, che si risolve sostanzialmente in affievolimento e limitazione del diritto stesso.

Nella riserva contenuta nella citata norma costituzionale («salvo gli obblighi di legge») non è insita quella limitazione del diritto di espatrio prevista e sviluppata dal disegno di legge. Tale riserva, invero, non può che avere riferimento agli obblighi cui il cittadino è tenuto, indipendentemente dal fatto dell’espatrio e che a mezzo dell’espatrio potrebbero essere elusi, obblighi inerenti:

1)    al servizio militare (articoli 1, 10 e 11 del T.U. delle disposizioni sul reclutamento dell’esercito approvato con R.D. 24 febbraio 1938, n. 329);

2)    all’assistenza familiare (articoli 143, 145, 147 e 148 cod. civ. e 570 cod. pen.);

3)    allo stato di minore o incapace (articoli 316, 317, 318, 424 cod. civ.);

4)    allo stato di coniuge (articolo 144 cod. civ.);

5)    alla condizione di sottoposto a procedura fallimentare (articolo 49 R.D. 16 marzo 1942, n. 267);

6)    alla condizione di sottoposto a procedimento penale;

7)    alla condizione di sottoposto a misure di sicurezza;

8)    alla condizione di condannato ad espiare una pena corporale.

La riserva in esame, dunque, è diretta soltanto a stabilire che il cittadino non può sottrarsi a quegli obblighi a mezzo dell’espatrio; di guisa che, se egli espatriando li viola, sarà punibile solo per tale violazione e non per il fatto dell’espatrio.

L’interpretazione data sopra all’articolo 16 della costituzione parte dal concetto che il passaporto deve ritornare ad essere quello che era – eccettoché nella Russia, considerata a tal riguardo estranea al mondo dei paesi liberi – prima del 1914: un istituto creato per comodità dei cittadini, i quali lo chieggono se ritengono di avervi interesse; e non per iscopi di stato.

Non c’è violazione di un obbligo, quando l’obbligo non esiste; l’istituzione del quale si identificherebbe, quasi fosse un sinonimo con la permanenza di quella che con grande benevolenza si può definire servitù della gleba»; con benevolenza, si dice, perché alla «servitù della gleba non si accompagna, come nel medioevo o nella Russia di prima del 1863, il diritto del servo a disporre della maggior parte dei proventi della terra a cui egli era legato.

La mancanza del passaporto può essere occasione alle autorità dello stato per accertare altre violazioni di legge, per se stesse punibili; e solo queste possono essere punite.

Ben può darsi che il cittadino sprovvisto di passaporto incorra in paesi stranieri in qualche dispiacere; e la previsione di ciò dovrà indurlo a chiedere il documento. Ma al danno determinato dal fatto dello stato estero non deve aggiungersi quello della pena comminata dalla legge nazionale contro chi, innocente sotto altri riguardi, si è semplicemente giovato di un suo diritto naturale di libertà, ampiamente riconosciuto dalla costituzione italiana.

28 novembre 1953.