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21 giugno 1920 – Relazione dell’Ufficio centrale del Senato[i]

Atti Parlamentari – Senato del Regno – Documenti

Interventi e Relazioni parlamentari, a cura di Stefania Martinotti Dorigo, Vol. I, Senato del Regno (1919-1922), Fondazione Luigi Einaudi, Torino, 1980, pp. 384-403

 

 

 

 

 

 

Signori senatori, dei due disegni di legge intorno a cui abbiamo avuto l’incarico di riferire, quello n. 119 portante conversione in legge del Regio decreto 15 agosto 1919, n. 1514 non ha dato luogo ad alcuna osservazione sicché ve ne proponiamo senz’altro l’approvazione.

 

 

Più importante si presenta invece il disegno di legge n. 126, il quale porta la conversione in legge del Regio decreto 18 aprile 1920, n.477: contenente nuove disposizioni per gli affitti e le pigioni delle case ed abitazioni e degli uffici urbani ad uso di bottega, negozio, magazzino e simili.

 

 

L’Ufficio si è trovato unanimemente concorde nell’accogliere sia il concetto sia le modalità di attuazione del medesimo concetto a cui si ispira il R. decreto-legge presentato dal governo per la sua conversione in legge. Esso non può non riconoscere la necessità assoluta di un graduale ritorno alle condizioni normali ed alla libera contrattazione per edifizi destinati ad uso di abitazione e di commercio. Né dopo mature considerazioni parve a noi che altro mezzo vi fosse per contemperare, nel modo migliore possibile, i diritti dei proprietari con i legittimi interessi degli inquilini, all’infuori di quello che è sancito nel decreto legge.

 

 

L’Ufficio centrale esprime soltanto a questo riguardo il voto vivissimo che il presente decreto sia, l’ultimo della serie di decreti che si sono susseguiti in questa materia e che a poco a poco, alle date successive dell’1 luglio 1921, 1 luglio 1922, ed infine all’1 luglio 1923, effettivamente si ritorni alla normalità delle contrattazioni. La sicurezza di questo ritorno definitivo è la condizione prima ed assolutamente indispensabile affinché l’iniziativa sia privata che pubblica si rivolga alle costruzioni edilizie, risolvendo così, nell’unico modo efficace, la crisi tuttora gravissima, delle abitazioni.

L’Ufficio centrale non ha ritenuto di dover apportare al decreto-legge disposto dal governo, alcuna modificazione sostanziale, la quale potesse turbare la sua economia o dar luogo a nuove agitazioni e a contrastanti richieste delle due categorie dei proprietari e degli inquilini. Fra l’altro esso non ha creduto di poter acconsentire alle numerose richieste, che da molte parti sono venute fuori, per estendere ai locali destinati ad uso di bottega, magazzino, studio o ufficio le proroghe oltre l’1 luglio 1921, che furono concesse per le case destinate ad uso di abitazione, quando la pigione fosse inferiore al valore massimo indicato dall’articolo 1 del decreto-legge.

 

 

Instano, invero, associazioni commerciali numerose affinché per i locali commerciali, sia concessa una proroga rispettivamente all’1 luglio 1922 ed all’1 luglio 1923, così come il decreto-legge fece per le minori classi di appartamenti destinati ad uso di abitazione. Parve tuttavia a noi che le ragioni, le quali consigliano la proroga per le abitazioni, non sussistano affatto per i locali commerciali. Sono stati prorogati gli affitti delle abitazioni occupate dalle classi medie e lavoratrici in quanto sarebbe stato troppo grave il salto improvviso nei fitti che si sarebbe verificato, ove tutti gli appartamenti fossero divenuti liberi al 31 luglio 1921, come prescrivevano i decreti-legge precedenti a questo presentato alla nostra approvazione. Fu ritenuto necessario a fin di rientrare senza danno eccessivo per le economie familiari nel regime normale della libertà delle contrattazioni, che intercorresse un tempo sufficiente, da un lato all’adattamento delle medesime economie al nuovo livello delle pigioni, dall’altro alla ripresa delle costruzioni edilizie.

 

 

La proroga è dunque un atto di tutela delle economie private delle classi sociali meno capaci a sopportare l’urto di un improvviso aumento delle pigioni. I locali invece destinati ad uso commerciale non cagionano una spesa ad economie familiari, ma invece una spesa di esercizio per le aziende commerciali, industriali e di intermediari o professionisti. La pigione di questi locali è dunque un elemento del costo di produzione ed avrebbe dovuto seguire le oscillazioni dei prezzi dei prodotti e dei servizi venduti da coloro che occupano questi locali.

 

 

Le classi commerciali ed anche in notevole parte quella dei professionisti trassero notevoli vantaggi dall’aumento dei prezzi verificatisi negli ultimi anni della guerra. I profitti, in media, di queste classi imprenditrici, commerciali ed intermediarie crebbero notevolmente, sicché i loro bilanci sarebbero stati in grado di sopportare un corrispondete aumento nei fitti dei locali occupati. Non si comprende davvero la cagione per la quale queste classi, che tanto vantaggio trassero dalla mutazione dei prezzi, insistano per ottenere una fissazione ingiusta, a loro vantaggio, dei prezzi dei locali da essi occupati per ragioni di lucro. Il ragionamento di costoro è simile a quello di chi, vendendo i propri prodotti a prezzi triplicati, trovi strano che i propri impiegati o salariati chiedano anch’essi un aumento corrispondente di stipendio o di salario. La proroga ulteriore dei fitti dei locali commerciali sarebbe un cattivo esempio di legislazione di classe a vantaggio di quelle classi che si sono arricchite ed a danno della classe dei proprietari di case, la quale, durante la guerra ed anche per qualche anno dopo, ha veduto crescere le spese di riparazione e di amministrazione e le imposte di ogni genere, mentre i fitti rimanevano vincolati.

 

 

Se ragioni politiche o sociali consigliano una proroga del regime di vincolo per le case destinate ad uso di abitazione, nessuna ragione di questa specie vale per i locali destinati ad uso commerciale. Né si può parlare oggi, come del resto era già stato rilevato nella relazione della Commissione governativa, della protezione della così detta proprietà commerciale. Stabilire oggi un regime di calmiere per i fitti dei locali commerciali con commissioni arbitrali incaricate di fissare il prezzo giusto dei medesimi locali, implica problemi gravissimi che qui non si vogliono affrontare. Basti soltanto mettere in rilievo che il momento presente di rapida oscillazione nel valore della moneta è il meno adatto che immaginar si possa, ad una determinazione del valore di avviamento dovuto all’operosità del negoziante distintamente dal maggior valore che le pigioni dei locali commerciali devono assumere in conseguenza della svalutazione della moneta.

 

 

Se oggi un locale commerciale passa da 10.000 lire a 20.000 di affitto, nulla autorizza ad affermare che le 10.000 lire di aumento siano dovute ad un’opera propria del commerciante; possono essere invece, anzi probabilmente sono, il semplice risultato della svalutazione della moneta per cui il proprietario, ricevendo oggi 20.000 lire di pigione annua, riceve sostanzialmente meno delle 10.000 lire che riscuoteva prima della guerra. Aggiudicare, in tali circostanze, tutte o parte delle 10.000 lire di aumento al commerciante inquilino a titolo di avviamento da lui creato, sarebbe ingiustizia somma e sfregio evidente alla realtà. Per questa ragione l’Ufficio centrale ha ritenuto inopportuno, nel momento presente, di dipartirsi dal principio accolto nel decreto-legge e secondo cui i locali commerciali sono destinati a rientrare all’1 luglio 1921 nel normale regime della libertà delle contrattazioni.

 

 

Le modificazioni, che l’Ufficio centrale ha l’onore di proporre, al testo del decreto-legge governativo hanno esclusivamente per scopo di chiarire in alcuni punti la dizione del decreto stesso, così da evitare qualsiasi occasione a dispute tra le due parti contraenti.

 

 

Un primo chiarimenti è proposto agli articoli 2, 4, 5 e 6. Il testo del decreto-legge consentiva un aumento di pigione non superiore ad un tanto per cento – a seconda dei casi il 40, il 25, il 15 ed il 10% – della pigione corrisposta in forza del contratto preesistente (art. 2) o della pigione anteriore (articoli 4, 5 e 6). La relazione del ministro guardasigilli ricorda, a questo proposito, come la dizione, adoperata nel testo del decreto-legge, si discosta da quella proposta dalla Commissione governativa, secondo la quale gli aumenti dovevano prendere come base «la pigione corrisposta al 31 dicembre 1919». Ma il rispetto alla volontà contrattuale, osserva il ministro, e la necessità di tenere conto anche dei contratti posteriori a quella data, hanno reso opportuno di non porre un limite preciso di tempo e di indicare, come base per l’aumento «la pigione corrisposta in forza del contratto preesistente», e cioè, definisce il ministro, «in forza del rapporto contrattuale che esiste tra le parti all’entrata in vigore del decreto-legge». È evidente che il legislatore ha ritenuto, con la dizione usata, di riferirsi alla pigione pagata in base al rapporto che esisteva tra le parti al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge.

 

 

Che il concetto del legislatore fosse quello dell’attualità, risulta altresì dal disposto dell’articolo 1, n. 6 dove, per la divisione delle case od appartamenti in categorie si fa riferimento alla pigione attuale e non a quella anteriore al decreto del 30 dicembre 1917. Non è ammissibile che si usino due misure differenti per il calcolo degli aumenti, l’uno della attualità per la classificazione delle pigioni in categorie e l’altro storico per la determinazione della base su cui deve cadere l’aumento. Categorie e base sono legate insieme indissolubilmente; poiché l’aumento dipende da entrambi i fattori; e sarebbe contraddittori l’uso di due criteri differenti per ottenere un unico risultato che è l’aumento effettivo.

 

 

Sebbene dal testo del decreto-legge e dalla relazione risulti dunque abbastanza chiara la intenzione del legislatore, non sono mancati nel frattempo aspri dibattiti tra le due parti intorno alla significazione precisa della norma contenuta nel decreto-legge.

 

 

Vogliono gli uni che l’aumento debba riferirsi, come a sua base, alla pigione effettivamente pagata al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge poiché quella pigione è appunto la risultante del rapporto contrattuale in quel momento esistente; ribattono gli altri che il rapporto contrattuale, a cui si deve riferire, è quello originario esistente prima del 30 dicembre 1917 il quale vietava aumenti di pigione. Se tra le due parti furono convenuti aumenti di pigione essi sono stati un’anticipazione di quelli i quali dovevano legalmente essere consentiti solo a partire dai due mesi dopo la conclusione della pace. Tanto è vero che il secondo comma dell’art. 18 afferma che gli aumenti di pigione consentiti dai precedenti decreti s’intendono sostituiti per quanto ne riguarda la misura e la decorrenza da quelli autorizzati col presente decreto.

 

 

L’Ufficio centrale credette suo dovere di risolvere questo punto così che non rimanesse alcuna occasione a litigi tra proprietari ed inquilini, litigi suscitatori di malanimo e di discordia di classe.

 

 

Per risolverlo nel modo più opportuno esso ritenne di dover rimontare all’intenzione del legislatore. Questi volle riferirsi evidentemente ad un’epoca fissa o a quella del 31 dicembre 1919 o all’altra del momento dell’entrata in vigore del decreto-legge, senza preoccuparsi di ricercare le origini della pigione effettivamente corrisposta in quel momento. Gelosissima cosa sarebbe invero andare a ricercare quale, nei casi in cui la pigione risultò variata, anche durante l’impero dei decreti di vincolo, sia stata l’intenzione delle parti, se di anticipare aumenti per allora legalmente non consentiti ovvero di tener conto di mutate circostanze che le parti contraenti erano in grado di apprezzare. Risulta altresì dai lavori della Commissione governativa, da cui ebbe origine il presente decreto-legge, che le percentuali di aumento furono tenute dalla maggioranza della Commissione assai più basse di ciò che era richiesto dalle associazioni dei proprietari e di ciò che economicamente sarebbe stato equo, appunto in contemplazione della data recente a cui si doveva fare riferimento nel calcolare gli aumenti medesimi. Che se gli aumenti si fossero dovuti calcolare sulla base della pigione esistente a un momento antecedente, le percentuali di aumento proposte sarebbero state maggiori.

 

 

Per questa ragione devesi ritenere che l’unica corretta interpretazione della intenzione del legislatore sia quella la quale riferisce gli aumenti di pigione a una base calcolata al tempo dell’entrata in vigore della legge.

 

 

Ed in questo senso si propone la modificazione degli articoli 2, 4, 5 e 6.

 

 

Non può per contrario l’Ufficio centrale ammettere una interpretazione sofistica che alcune associazioni di proprietari darebbero ad un’altra norma contenuta negli articoli 4, 5 e 6, e precisamente a quella la quale stabilisce nel 23 e 35% gli aumenti di pigione della seconda categoria, nel 15 e 25% quelli della terza e nel 10 e 20% quelli della quarta. Pretendono costoro, ed anche su di ciò vivo è il dibattito tra le due parti, che il legislatore abbia consentito un aumento del 25% per il primo periodo, dall’1 novembre 1912 al 30 giugno 1921, e un secondo aumento del 35% per il successivo periodo della proroga e così in totale del 60% per le abitazioni della seconda classe. E così pure, mutate le cifre, per le altre due classi. Ma questa interpretazione è manifestamente erronea, risultando chiaro da tutti i lavori preparatori e dalla stessa dizione del decreto, che il legislatore ha voluto concedere un primo aumento del 25% ed un secondo aumento del 10% ed in totale del 35%. Sebbene questa seconda interpretazione sia chiara e indiscussa, si è ritenuto opportuno, a tutela degli inquilini, di chiarire maggiormente la medesima con la modificazione proposta agli articoli 4, 5 e 6.

 

 

Le aggiunte le quali si propongono all’articolo 6 hanno anch’esse lo scopo di evitare inutili controversie. Poiché il decreto-legge fa frequenti riferimenti alla popolazione delle città per distinguerle in classi, era necessario stabilire il criterio con cui la popolazione delle città viene calcolato. Criterio normale sarebbe stato quello della popolazione esistente secondo l’ultimo censimento. Ma poiché questo risale al 1911 e dopo di allora molti rivolgimenti si sono verificati nella popolazione delle città italiane, fu giocoforza abbandonare quella data troppo antiquata ed attenersi alla data più recente dei registri anagrafici e cioè al 31 dicembre 1919. Apposite norme regolamentari stabiliranno uniformità di criteri nel tener conto dei dati dei registri anagrafici, e specialmente, indicheranno se debba o meno, essere compresa la guarnigione, la quale, in questi ultimi tempi, ha subito variazioni notevoli. Noi saremmo d’avviso che debba farsi astrazione della guarnigione medesima nel calcolare la popolazione al 31 dicembre 1919, poiché la guarnigione non pesa sui locali destinati ad abitazione e non ha influenza nel determinare i dati del problema che qui si tratta di risolvere.

 

 

Un altro comma aggiunto al medesimo articolo 6 risolve un’altra questione già sorta in parecchie località; se debba o meno considerarsi come unico appartamento il complesso dei locali che un inquilino abbia affittato con contratti separati nel medesimo stabile. La risposta affermativa parve derivante dalla logica stessa, poiché, se anche i contratti di affitto sono separati, non cessano i locali, che una stessa persona ha affittato nello stesso stabile, dal costituire un unico appartamento destinato alla sua abitazione.

 

 

All’art. 8 alla frase «s’intende prevalente l’uso di abitazione» fu sostituita quella «si ha riguardo all’uso prevalente». Anche qui si volle rendere omaggio alla realtà e non creare un uso fittizio senza corrispondenza nei fatti. Non basta invero che in un vasto locale commerciale del valore locativo di 20.000 lire all’anno una piccola parte, del valore locativo di forse nemmeno 1.000 lire, sia destinato ad uso di abitazione, per dare a tutto il locale l’impronta, che di fatto non ha, di abitazione. La realtà è quella che è e non può essere cambiata con una finzione legale. Giova perciò a quella riportarsi, affermando semplicemente che, in caso di uso promiscuo, si debba aver riguardo all’uso prevalente.

 

 

Volta per volta il magistrato competente stabilirà quale sia questo uso prevalente.

 

 

Agli articoli 12 e 13 fu ritenuto opportuno di fare un’aggiunta. Noi approviamo completamente le ragioni da cui fu mosso il governo ad abolire le commissioni arbitrali e riteniamo lodevole l’esempio di ritorno alla magistratura ordinaria. D’altro canto ci parve opportuno di definire chiaramente che non solo per i casi di controversia relativa alla proroga si dovesse adire il pretore del territorio dell’alloggio locato, ma in tutti i casi di controversie relative all’applicazione della legge stessa.

 

 

Il pretore, magistratura locale, è meglio in grado di un tribunale di giudicare in prima istanza di queste controversie anche se, per avventura, eccedono la sua competenza normale di valore. Questo si volle disporre resecando le ultime parole dell’art. 12 ed ampliandole in un comma apposito annesso all’art. 13.

 

 

In questo si propone che siano conservate le norme già adottate per la procedura e per le spese fiscali nei giudizi dinanzi alle commissioni arbitrali. Se fu opportuno invero abolire le commissioni arbitrali, magistratura d’eccezione, pare giusto conservare le norme di procedura che avevano permesso ad ambo le parti, sia dei proprietari che degli inquilini, di ottenere giustizia con il minore dispendio possibile. Riteniamo che in questa maniera sarà facilitato ancor più un ritorno ai rapporti normali tra proprietari ed inquilini.

 

 

In conseguenza della variante introdotta nella dizione degli articoli 2,4,5 e 6 riguardante la base per gli aumenti di pigione, manca la ragione del secondo comma dell’art. 18 e perciò si propone di cancellarlo.

 

 

Si propone altresì di sopprimere l’intero articolo 19 del decreto legge, in quanto non vede per qual motivo continuerebbero a sussistere i commissari del governo per le abitazioni, per ciò che si riferisce all’applicazione del presente decreto-legge. Essi non possono avere il potere di modificare la legge e neppure d’interpretarla. Il compito di risolvere le controversie già fu demandato alla magistratura ordinaria, inutile quindi rimane qualsiasi accenno alla istituzione dei commissari del governo. Il vostro Ufficio centrale si associa alla Commissione governativa nel fare esplicito voto, che alla pari delle commissioni arbitrali siano soppressi altresì i commissari del governo per le abitazioni, risultato precipuo della cui attività sembra essere stato quello di inasprire i rapporti tra proprietari ed inquilini, e di prorogare e rendere difficile la soluzione del problema delle abitazioni, soluzione la quale sarà tanto più rapida quanto minori saranno i funzionari arbitri di interpretare le leggi a loro modo e di creare anzi, città per città, una legge variabile di momento in momento per soddisfare gli interessi e le pressioni della classe che più grida e più insiste per la violazione della legge esistente.

 

 

Conservare o abolire i commissari degli alloggi è cosa che rientra nella responsabilità del potere esecutivo, epperciò noi non proponiamo nessuna variante al decreto-legge che porti soppressione in generale dell’art. 44. Ma non vi è, ad ogni modo, ragione alcuna perché continui a farsi menzione dei commissari in un decreto-legge recante norme, ad applicare le quali non sono competenti i commissari predetti.

 

 

All’Ufficio centrale è parso che le modificazioni proposte fossero sufficienti per chiarire il concetto del legislatore così da evitare qualsiasi controversia.

 

 

È vero che istanze ulteriori erano state fatte presenti per chiedere chiarimenti ulteriori e così, per esempio, chiedevasi che all’art. 11 fosse specificato come i mutamenti nelle condizioni del locatore, in riguardo alla costituzione della sua famiglia riguardassero altresì le necessità sorgenti dall’accasamento dei figli del locatore e dall’ingrandirsi e quasi sdoppiarsi della famiglia originaria.

 

 

Parve però che non occorresse mutare il testo dell’art. 11, in quanto che chiaramente questo annovera tra le gravi circostanze, di cui il magistrato dovrà tener conto, appunto i mutamenti relativi alla costituzione della famiglia del locatore. E la necessità di allogare la famiglia cresciuta dei discendenti del locatore è uno dei più evidenti mutamenti che, in questo caso, debbono essere tenuti presenti.

 

 

Sempre in rispetto all’art. 11 in connessione con l’art. 18, fu chiesto che esplicitamente si dichiarasse che l’art. 18 non implica proroga, al di là dei termini stabiliti dai decreti precedenti, delle disposizioni speciali, le quali, per la città di Roma, regolano il diritto del locatore di occupare la casa per abitazione propria quando egli la ebbe ad acquistare dopo l’1 aprile 1919.

 

 

Ma all’Ufficio centrale parve inutile e superfluo di dichiarare esplicitamente come quelle norme non siano fra quelle che sono prorogate oltre la data fissata dai decreti particolari vigenti in materia. L’art. 18 si riferisce in vero soltanto alle disposizioni le quali vincolano gli affitti e le pigioni e non a quelle le quali, invece, negano al locatore il diritto di occupare la casa per abitazione propria quando l’abbia acquistata dopo l’1 aprile 1919. Dal combinato disposto dell’art. 11 e dell’art. 18 emerge chiaramente che, scaduto il termine fissato dal decreto speciale per Roma, per quanto riguarda il diritto del proprietario di occupare la casa propria, le case e gli appartamenti rientrano nel regime generale. Così che le locazioni `si intenderanno prorogate così come dispongono gli articoli dall’1 al 6 del decreto-legge, fermo rimanendo nel proprietario il diritto di esperire la facoltà concessagli dall’art. 11.

 

 

Una questione più grossa venne da varie parti sollevata rispetto alle locazioni dipendenti da contratti in corso.

 

 

Il decreto-legge 18 aprile 1920, come del resto tutti i precedenti, si riferisce esclusivamente a contratti i quali siano già scaduti o vengano a scadere entro i termini per i quali il decreto stabilisce una proroga delle scadenze delle locazioni.

 

 

La legislazione vincolatrice finora non si è occupata dei contratti in corso, rispettando la volontà dichiarata delle parti. Fu osservato che in tal maniera vien ad essere gravemente leso l’interesse di quei proprietari i quali affittarono le loro case ed i loro appartamenti con contratti, stipulati prima che si pronunziasse e poi si accentuasse la svalutazione della moneta.

 

 

Il problema può essere posto alla seguente maniera.

 

 

Quei proprietari i quali locarono le loro case con contratti la cui data di stipulazione è posteriore al 30 dicembre 1917 ossia posteriore al primo decreto di vincolo di affitto, stipularono i loro contratti in un’epoca nella quale essi potevano fondatamente tener conto della circostanza che il fitto veniva stipulato in una moneta soggetta a violente oscillazioni nella potenza di acquisto. Essi corsero cotale rischio cogli occhi aperti e devono perciò subire le conseguenze buone o cattive dell’atto compiuto. È vero che essi affittarono la casa per una pigione di 10.000 lire e poi le 10.000 lire hanno un valore oggi notevolmente minore di quello che avevano all’epoca della conclusione del contratto, ma già si sapeva allora che la lira tendeva a svalutarsi ed è presumibile che essi si siano premuniti contro questo pericolo ed alla stipulazione del contratto abbiano chiesto una cifra adeguata di pigione.

 

 

La cosa sta diversamente per i proprietari i quali stipularono un contratto a lunga scadenza prima della data 30 dicembre 1917. Essi contrassero o rinnovarono in condizioni profondamente diverse da quelle attuali. Infatti la data del 30 dicembre 1917 legalmente può essere considerata l’inizio della tendenza al rialzo dei fitti ossia della ripercussione, sul mercato delle case, della svalutazione monetaria.

 

 

Prima di allora non potevasi fondatamente prevedere quale sarebbe stata la variazione di valore della moneta. È vero che allora la lira sterlina aveva superato le 40 lire, ma nessuno prevedeva che sarebbe giunto il giorno in cui il valore avrebbe persino toccato le 103 lire, e tutti auspicavano ed auguravano un pronto ribasso dei cambi ed una completa e pronta rivalutazione della moneta italiana. Quindi le pigioni convenute prima del 30 dicembre 1917 portano l’impronta di un’epoca monetaria profondamente diversa dall’attuale. I proprietari i quali stipularono una pigione di 10.000 lire, ritenevano di esser pagati in una moneta buona avente un dato valore di acquisto. E tale era altresì l’opinione dell’inquilino nel momento in cui il contratto venne stipulato.

 

 

In seguito le cose sono profondamente cambiate per ragioni allora imprevedute e derivanti quasi da forza maggiore. Sono mutate le basi del contratto, ed oggi in realtà, il locatore continuando a ricevere 10.000 lire di pigione, riceve una somma notevolmente inferiore a quella che egli e l’inquilino, nel tempo stesso, avevano in mente quando stipularono il contratto.

 

 

Giustizia vorrebbe perciò che per i contratti aventi una durata così lunga e scadenti dopo l’1 luglio 1921, che è la data dalla quale, in realtà, prende inizio il nuovo periodo di proroga stabilito dal decreto 18 aprile, fosse concessa una revisione dei canoni di affitto. Il legislatore si è già messo su questa via di equità per quel che riguarda gli affitti agrari, per cui i proprietari hanno diritto di chiedere un aumento di canone fino al 20%, anche durante le more del contratto. Si tratta soltanto d’interpretare la vera volontà delle parti la quale, se manifestatasi prima del 30 dicembre 1917, si era affermata sul pagamento di una data quantità di moneta buona, non soggetta a rinvilio durevole.

 

 

Tuttavia nonostante questa ragione evidente di giustizia, la proposta di estendere ai contratti stipulati prima del 30 dicembre 1917 o scadenti dopo il 30 giugno 1921, gli aumenti di affitto portati per le diverse categorie di città e le diverse classi di ammontare di affitto dal decreto-legge 18 aprile, sembrò non fosse compatibile con la economia del decreto stesso e di tutta la legislazione sulle pigioni di case.

 

 

Tutta questa legislazione ha per scopo di vincolare i fitti nell’interesse degli inquilini, per impedire, alla scadenza dei contratti, aumenti che il legislatore ritenne troppo forti nelle pigioni.

 

 

Il concetto da cui muove la proposta è completamente diverso. Il legislatore dovrebbe intervenire per rivedere i contratti diventati ingiustamente troppo favorevoli agli inquilini e per dare un giusto risarcimento ai proprietari.

 

 

L’Ufficio centrale non nutre dubbio intorno alla giustizia della tesi, ritiene però che la proposta debba formare oggetto di una legislazione speciale diversa da quella intorno a cui è chiamato a riferire. Esso fa perciò presente il problema al governo, segnala la giustizia della proposta e fa voti affinché il governo voglia prendere in considerazione l’opportunità di un disegno di legge, il quale regoli, contemporaneamente alla materia degli affitti agrari, che forma appunto oggetto di studio nel momento presente, anche questa importantissima materia degli affitti delle abitazioni dipendenti da contratti in corso.

 

 

Addì 21 giugno 1920

 

 

Disegno di legge n. 119:

 

 

CONVERSIONE IN LEGGE DEL REGIO DECRETO 15 AGOSTO 1919, N. 1.514, CHE STABILISCE NORME CIRCA I CONTRATTI DI AFFITTO DI FABBRICATI URBANI E PARTE DI ESSI, SERVENTI AD USO DI BOTTEGHE, NEGOZI, MAGAZZINI, UFFICI AMMINISTRATIVI E STUDI COMMERCIALI O PROFESSIONALI.

 

 

art. 1

 

 

È convertito in legge il decreto regio, numero 1.514, del 15 agosto 1919, che stabilisce norme circa i contratti di affitto di fabbricati urbani o parte di essi serventi ad uso di botteghe, negozi, magazzini, uffici amministrativi e studi commerciali e professionali.

 

 

art. 2

 

 

L’inciso «decreto luogotenenziale 8 marzo 1919, n. 403», contenuto nell’art. 3 del decreto suddetto, è rettificato in «decreto luogotenenziale 8 marzo 1917, n. 403».

 

 

Disegno di legge n. 126:

 

 

CONVERSIONE IN LEGGE DEL REGIO DECRETO-LEGGE 18 APRILE, 1920, N. 477, CONTENENTE NUOVE DISPOSIZIONI PER GLI AFFITTI E LE PIGIONI DELLE CASE DI ABITAZIONE E DEGLI EDIFICI URBANI AD USO DI BOTTEGA, NEGOZIO, MAGAZZINO, STUDIO, UFFICIO E SIMILI.

 

 

Disegno del Ministero:

articolo unico

 

 

È convertito in legge il Regio decreto-legge 18 aprile 1920, n. 477, contenente nuove disposizioni per gli affitti e le pigioni delle case di abitazione e degli edifici urbani ad uso di bottega, negozio, magazzino, studio, ufficio e simili.

 

 

(Omissis).

 

 

art. 1

 

 

A datare dall’1 luglio 1921 cessano di avere vigore tutte le disposizioni eccezionali emanate durante e dopo la guerra, in materia di locazione di edifici urbani ad uso di bottega, negozio, magazzino, studio, ufficio e simili; ed egualmente quelle per le case di abitazione comprese nelle seguenti categorie:

 

 

  • 1) case o appartamenti di abitazione nella città di Roma con pigione annua superiore a lire 6.000;
  • 2) simili, nei comuni aventi popolazione di oltre 200.000 abitanti, con pigione annua superiore a lire 4.000;
  • 3) simili, nei comuni aventi popolazione da 100.000 a 200.000 abitanti, con pigione annua superiore a lire 2.400;
  • 4) simili, negli altri comuni aventi popolazione superiore a 5.000 abitanti, con pigione superiore a lire 1.800;
  • 5) simili, nei comuni aventi popolazione non superiore a 5.000 abitanti, qualunque sia la pigione;
  • 6) simili, in qualsiasi comune e qualunque sia la pigione attuale, se gli inquilini:
    • a) siano o debbano essere iscritti nei ruoli dei sovraprofitti di guerra sugli aumenti di patrimonio derivanti dalla guerra per una somma imponibile non inferiore a lire 100.000;
    • b) abbiano un patrimonio non inferiore a un milione, denunziato o accertato agli effetti della imposta straordinaria sul patrimonio o un reddito netto non inferiore a lire 50.000 accertato agli effetti della imposta sulla ricchezza mobile, della imposta complementare stabilita col decreto luogotenenziale 17 novembre 1918, n. 1.835, o della tassa di famiglia computandosi in cumulo i patrimoni e i redditi dell’inquilino con quelli del coniuge, degli ascendenti e discendenti coabitanti col medesimo;
    • c) abbiano a disposizione, sia in proprietà che in affitto, più alloggi per uso di abitazione nel medesimo comune, non occupati stabilmente dall’inquilino o da suoi ascendenti o discendenti, e rispettive famiglie.

 

 

Non sono soggetti alla disposizione della prima parte di questo articolo i contratti di locazione di studi o uffici a professionisti che durante la guerra hanno prestato servizio militare almeno per un anno. Qualunque sia la data iniziale di tali contratti, la scadenza di essi è prorogata all’1 luglio 1922, o al termine più vicino in cui gli attuali conduttori cessassero di esercitare personalmente la professione o il commercio nei locali suindicati.

 

 

art. 2

 

 

Nei casi previsti nell’articolo precedente, salva l’eccezione appresso stabilita, il locatore può chiedere, con decorrenza dall’1 novembre 1920, un aumento di pigione non superiore al quaranta per cento di quella corrisposta in forza del contratto preesistente.

 

 

Per le locazioni indicate nell’ultimo capoverso dell’articolo precedente, l’aumento di pigione non superiore al trenta per cento può essere richiesto solamente dall’1 luglio 1921.

 

 

art. 3

 

 

Sono prorogati definitivamente all’1 luglio 1922 i contratti di locazione di appartamenti o case per uso di abitazione non contemplati nell’articolo 1, che abbiano scadenza anteriore a quella data qualora siano compresi nelle seguenti categorie:

 

 

  • 1) nella città di Roma, contratti con pigione annua superiore a lire 3.000;
  • 2) nei comuni aventi popolazione da 200.000 abitanti in più, con pigione superiore a lire 2.400;
  • 3) nei comuni aventi popolazione da 100.000 a 200.000 abitanti con pigione annua superiore a lire 1.200;
  • 4) negli altri comuni aventi popolazione superiore a 5.000 abitanti con pigione annua superiore a lire 900.

 

 

art. 4

 

 

Nei casi indicati nell’articolo precedente il locatore può chiedere un aumento non superiore al 25% sulla pigione anteriore, con decorrenza dall’1 novembre 1920 fino al 30 giugno 1921 e al 35% sulla stessa pigione, dall’1 luglio successivo, per l’ulteriore periodo della proroga.

 

 

art. 5

 

 

Le disposizioni dell’articolo 3 si applicano anche ai contratti di locazione, non contemplati negli articoli 1 e ,3, che siano compresi nelle seguenti categorie:

 

 

  • 1) nella città di Roma, contratti con pigione annua superiore a lire 1.500;
  • 2) simili, nei comuni aventi popolazione da 200.000 abitanti in più, con pigione annua superiore a lire 1.000;
  • 3) simili, nei comuni aventi popolazione da 100.000 a 200.000 abitanti, con pigione annua superiore a lire 600;
  • 4) simili, negli altri comuni aventi popolazione superiore a 5.000 abitanti, con pigione annua superiore a lire 450.

 

 

Gli aumenti di pigione che per queste categorie il locatore può chiedere non possono eccedere il 15% per il periodo dall’1 novembre 1920 al 30 giugno 1921 e il 25% per il periodo successivo dall’1 luglio 1921 fino al termine della proroga.

 

 

art. 6

 

 

Per i contratti di locazione di abitazioni con pigioni rispettivamente inferiori a quelle comprese nelle categorie indicate nei precedenti articoli, la proroga della scadenza è definitivamente fissata all’1 luglio 1923.

 

 

Il locatore può chiedere un aumento di pigione non superiore al 10% sulla pigione anteriore a decorrere dall’1 novembre 1920 fino al 30 giugno 1921 e al 20% sulla stessa pigione dall’1 luglio successivo per l’ulteriore periodo della proroga.

 

 

art. 7

 

 

Le date del 30 giugno 1921, 1922 e 1923, stabilite per la proroga delle locazioni negli articoli che precedono, si intendono sostituite per i comuni ove i contratti di locazione hanno inizio e scadenza ad epoca consuetudinaria, dalla data consuetudinaria immediatamente posteriore, o anche da quella anteriore più vicina, purché compresa nei due mesi precedenti.

 

 

art. 8

 

 

Le disposizioni precedenti si applicano ai contratti in corso per il tempo successivo alla loro scadenza qualora questa si verifichi prima dei termini di proroga rispettivamente stabiliti dalle disposizioni medesime.

 

 

Qualora uno stesso locale serva per uso promiscuo di esercizio commerciale, ufficio o studio, o di abitazione, s’intende prevalente l’uso di abitazione.

 

 

art. 9

 

 

Le città di Spezia, Taranto, Brindisi e Caltanissetta, le città balneari e gli altri comuni, nei quali è applicata la legge 11 dicembre 1910, n. 863, sulla tassa di soggiorno, sono classificati, per l’applicazione degli articoli 1 a 6, come aventi popolazione da 100.000 a 200.000 abitanti.

 

 

I comuni circostanti a grandi centri, che possono considerarsi come zona suburbana, all’effetto della misura delle pigioni, sono classificati, qualunque ne sia la popolazione, nella categoria immediatamente inferiore a quella cui appartengono le città dalle quali dipendono.

 

 

Entro 15 giorni dalla data della pubblicazione del presente decreto, i prefetti devono compilare l’elenco dei comuni contemplati in questo articolo compresi nelle rispettive provincie, dandone immediata comunicazione alle amministrazioni comunali interessate. I comuni possono proporre reclamo, entro quindici giorni dalla ricevuta comunicazione, al ministro dell’Interno, che decide inappellabilmente.

 

 

art. 10

 

 

L’inquilino che non voglia giovarsi della proroga, dovrà, a pena di, decadenza, darne avviso al locatore, con lettera raccomandata, nel termine consuetudinario, se la proroga debba avere inizio da una data consuetudinaria, o almeno un mese prima del suo inizio, se questo non corrisponde ad una data consuetudinaria.

 

 

art. 11

 

 

Il locatore non può opporsi alla proroga, a meno che dimostri di avere necessità di occupare la casa per abitazione propria, o concorrano speciali e gravi circostanze, le quali giustifichino l’opposizione. Tra queste vanno annoverate i mutamenti nelle condizioni del locatore in riguardo alla costituzione della sua famiglia, alla attività professionale, al luogo del lavoro, o alle peggiorate sue condizioni economiche.

 

 

art. 12

 

 

Il locatore che crede aver ragione per opporsi alla proroga, deve, a pena di decadenza, darne avviso al conduttore, con lettera raccomandata nei termini dell’art. 10.

 

 

Ove entro dieci giorni l’inquilino non abbia accettata la cessazione della locazione, il locatore deve, a pena di decadenza, non oltre i successivi dieci giorni, convenire l’inquilino in giudizio davanti il pretore nel cui territorio trovasi l’alloggio locato.

 

 

art. 13

 

 

Dalla entrata in vigore del presente decreto-legge, le commissioni arbitrali istituite con l’art. 3 del decreto luogotenenziale 8 marzo 1917, n. 403, cessano di esercitare le funzioni ad esse conferite dal predetto decreto e dal successivo decreto luogotenenziale 30 dicembre 1917, numero 2.046, o da ogni altra disposizione finora vigente, rimanendo ferma la loro competenza soltanto per la decisione delle controversie pendenti.

 

 

art. 14

 

 

Le disposizioni dei precedenti articoli si applicano anche ai subaffitti ed affitti di appartamenti e camere mobiliate, subordinatamente, però, quanto ai subaffitti, al contratto esistente fra il locatore ed il suo diretto conduttore.

 

 

art. 15

 

 

Gli inquilini smobilitati che godono dei vantaggi loro conferiti dal Regio decreto del 15 agosto 1919, n. 1.440, potranno, se le loro famiglie hanno percepito un sussidio governativo, scegliere fra l’abbuono delle quote di affitto non corrisposte durante il servizio militare, rinunziando alle misure di favore stabilite dall’articolo 5 del su citato decreto, ovvero il mantenimento di queste misure di favore, con l’obbligo di pagare le quote arretrate di affitto.

 

 

art. 16

 

 

Se una amministrazione comunale concede permessi di sopraelevazione di case abitate da inquilini i quali godono del diritto di proroga sancito dai precedenti e dal presente decreto, può contemporaneamente, qualora riconosca l’esistenza di un interesse prevalente della collettività a nuove costruzioni, abbreviare i termini della proroga di quelle locazioni che necessariamente occorra rescindere per la esecuzione dei lavori. Deve però sempre essere lasciato un periodo minimo di sei mesi dalla data della concessione del permesso.

 

 

Simile facoltà compete al comune anche quando i locali da liberare siano destinati ad uso di alberghi; salvo provvedere, se ne sia riconosciuta la pubblica utilità, a trasferire il vincolo della destinazione ad uso di albergo dall’edificio attualmente occupato ad altro nuovo appositamente costruito, il quale offra ai forestieri analoghe comodità.

 

 

art. 17

 

 

La proroga obbligatoria stabilita nell’articolo 4 del decreto luogotenenziale 11 agosto 1918, n. 1.076, per -l’affitto dei locali per esercizio di alberghi e loro dipendenze, cessa di aver vigore col 31 ottobre 1920 o con la scadenza consuetudinaria di tali contratti posteriore a questa data, o anche anteriore se cade nei mesi di settembre o ottobre.

 

 

Alla stessa data del 31 ottobre 1920 cessa la facoltà consentita dall’articolo 1 del decreto luogotenenziale 3 gennaio 1918, n. 12, ai conduttori di locali per esercizio di albergo e loro dipendenze, di pagare il 50% delle pigioni correnti, iniziandosi dalla data medesima il quinquennio loro assegnato per il soddisfacimento delle rate di affitto non pagate.

 

 

Restano ferme le disposizioni del Regio decreto-legge 4 gennaio 1920, n. 1, relative agli edifici destinati ad uso di albergo.

 

 

art. 18

 

 

Durante i rispettivi periodi delle proroghe stabilite dal presente decreto, si applicano alle locazioni prorogate le disposizioni vincolative vigenti in materia di affitti e pigioni in quanto non siano modificate dagli articoli precedenti.

 

 

Gli aumenti di pigione consentiti dai precedenti decreti si intendono sostituiti, per quanto ne riguarda la misura e la decorrenza, da quelli autorizzati con le presenti disposizioni.

 

 

Le disposizioni del presente decreto non riguardano le case dichiarate abitabili dopo il 28 marzo 1919, le quali restano libere da ogni vincolo di proroga o di limitazione di pigione.

 

 

art. 19

 

 

I commissari del governo per le abitazioni, istituiti col Regio decreto 4 gennaio 1920, n. 1, continuano, fino a nuova disposizione, ad esercitare le attribuzioni del loro ufficio limitatamente alle categorie di alloggi che rimarranno gradatamente soggette a vincoli in conformità e in esecuzione del presente decreto, in quanto le dette attribuzioni non siano incompatibili col medesimo.

 

 

Disegno dell’Ufficio centrale:

 

 

articolo unico

 

 

È convertito in legge il Regio decreto-legge 18 aprile 1920, n. 477, contenente nuove disposizioni per gli affitti e le pigioni delle case di abitazione e degli edifici urbani ad uso di bottega, negozio, magazzino, studio, ufficio e simili, con le modificazioni risultanti dal testo seguente:

 

 

(Omissis)

 

 

art. 1

(Identico.)

 

 

art. 2

 

 

Nei casi previsti dell’articolo precedente, salva l’eccezione appresso stabilita, il locatore può chiedere, con decorrenza dall’1 novembre 1920, un aumento di pigione non superiore al 40% di quella corrisposta al tempo dell’entrata in vigore del presente decreto-legge.

(Identico.)

 

 

art. 3

 

 

(Identico.)

 

 

art. 4

 

 

Nei casi indicati nell’articolo precedente, il locatore può chiedere un aumento di pigione non superiore al 25% di quella corrisposta al tempo dell’entrata in vigore del presente decreto legge, con decorrenza dall’1 novembre 1920 fino al 30 giugno 1921, e ad un ulteriore 10% sulla stessa pigione, dall’1 luglio 1921 per il susseguente periodo della proroga.

 

 

art. 5

 

 

(Primo capoverso: identico.)

 

 

L’aumento di pigione, che per queste categorie il locatore può chiedere, non può eccedere il 15% della pigione corrisposta al tempo dell’entrata in vigore del presente decreto legge per il periodo dall’1 novembre 1920 al 30 giugno 1921, ed un ulteriore 10% per il periodo successivo dall’1 luglio 1921 fino al termine della proroga.

 

 

art. 6

 

 

(Primo capoverso: identico.)

 

 

Il locatore può chiedere un aumento di pigione non superiore al 10% della pigione corrisposta al tempo dell’entrata in vigore del presente decreto-legge a decorrere dall’1 novembre 1920 fino al 30 giugno 1921 e ad un ulteriore 10% sulla stessa pigione, dall’1 luglio 1921 per il successivo periodo della proroga.

 

 

Agli effetti della classificazione dei comuni portata dagli articoli 1, 3 e 5, la popolazione dev’essere calcolata secondo le risultanze dell’anagrafe municipale al 31 dicembre 1919.

 

 

Agli effetti della classificazione delle pigioni in ragione di valore, si considera come unico appartamento il complesso dei locali affittati, anche con contratti separati, allo stesso inquilino nel medesimo stabile.

 

 

art. 7

 

 

(Identico.)

 

 

art. 8

 

 

(Primo capoverso: identico.)

 

 

Qualora uno stesso locale serva per uso promiscuo di esercizio commerciale, ufficio o studio o di abitazione, si ha riguardo all’uso prevalente.

 

 

art. 9

 

 

(Identico.)

 

 

art. 10

 

 

(Identico.)

 

 

art. 11

 

 

(Identico.)

 

 

art. 12

 

 

(Primo capoverso: identico).

 

 

Ove entro dieci giorni l’inquilino non abbia con eguale formalità accettata la cessione della locazione, il locatore deve, a pena di decadenza, non oltre i successivi dieci giorni, convenire l’inquilino in giudizio.

 

 

art. 13

 

 

(Primo capoverso: identico.)

 

 

Per le controversie relative all’applicazione della presente legge, è competente il pretore nel cui territorio trovasi l’alloggio locato, senza limiti per competenza di valore e ferme rimanendo le norme di procedura ed i benefizi fiscali stabiliti, per le soppresse commissioni arbitrali, dai decreti luogotenenziali 8 marzo 1917, n. 403, 30 dicembre 1917, n. 2.046 e 31 agosto 1918, n. 1.076. Avverso la sentenza del pretore compete l’appello secondo le norme ordinarie di procedura.

 

 

art. 14

 

 

(Identico.)

 

 

art. 15

 

 

(Identico.)

 

 

art. 16

 

 

(Identico.)

 

 

art. 17

 

 

(Identico.)

 

 

art. 18

 

 

(Primo capoverso : identico. Secondo capoverso: soppresso. Terzo capoverso: identico.)

 

 

art. 19

 

 

(Soppresso.)

 

 

Non essendo seguita in Senato nessuna discussione sull’argomento, questi due disegni di legge erano stati riproposti per la conversione in legge unitamente con altri, sempre relativi agli affitti, nel gennaio dell’anno successivo. In quell’occasione L. Einaudi aveva redatto una seconda Relazione per conto dell’Ufficio centrale.

 



[i]Relazione dell’Ufficio centrale del Senato, del quale Einaudi era segretario e relatore, in merito ai due provvedimenti relativi al blocco degli affitti: il disegno di legge n. 119, che proponeva la conversione del R. decreto 15 agosto 1919, n. 1.514 che fissava proroghe alle locazioni di tipo commerciale e professionale;il disegno n. 126, che prevedeva la trasformazione in legge del R. decreto-legge 18 aprile 1920, n. 477 in materia di affitti.

 

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