27 luglio1946 – 9 luglio 1947 – Sul progetto di Costituzione
[/tb-dynamic-container] Tipologia : Discorsi Parlamentari
Data pubblicazione : 27/07/1946

27 luglio1946 – 9 luglio 1947 – Sul progetto di Costituzione

Atti Parlamentari – Assemblea Costituente – Seconda Sottocommissione

Interventi e Relazioni parlamentari, a cura di Stefania Martinotti Dorigo, Vol. II, Dalla Consulta nazionale al Senato della Repubblica (1945-1958), Fondazione Luigi Einaudi, Torino, 1982, pp. 253-564

 

 

 

27 luglio 1946

 

 

È all’esame della Seconda sottocommissione per la Costituzione il problema delle autonomie locali, che va affrontato con precedenza sugli altri argomenti, in quanto investe tutte le questioni istituzionali.

 

 

Gli on. Ambrosini e Perassi, che nella seduta precedente del 26 luglio erano stati nominati relatori, con l’incarico «di fare l’impostazione generale del tema dell’autonomia», prendono la parola per primi e illustrano ampiamente i vari punti che la Sottocommissione dovrà prendere in esame.

 

 

Segue un intervento dell’on. Zuccarini, quindi L. Einaudi si associa all’apprezzamento molto favorevole fatto da tutti i colleghi alle relazioni.

 

 

All’onorevole Zuccarini osserva che non conviene fermarsi sul punto: quale degli argomenti debba essere trattato prima; la regione o il comune o l’ordinamento generale dello Stato. Le sue esperienze in materia di elaborazione di testi legislativi, che risalgono ad un quarto di secolo, lo hanno condotto alla conclusione che l’essenziale è cominciare da un punto qualsiasi e redigere uno schema. Sarebbe conveniente che i relatori preparassero uno schema articolato; forse alla fine della discussione gli articoli che ne usciranno saranno diversi da quelli presentati; non per questo la fatica dei relatori sarà stata meno meritoria. Poi si dovrà armonizzare i risultati della Seconda sottocommissione con quelli delle altre, e probabilmente alla fine quello che nascerà sarà del tutto diverso da quello che provvisoriamente era stato approvato. Ma, seguitando a domandarsi quale argomento debba essere discusso prima, si finisce col non discutere nulla. Dal punto di vista metodologico non c’è un argomento più importante di un altro; bisogna pur cominciare da qualcuno. Passando a qualche osservazione specifica, afferma che, se si vuole istituire la regione, si deve abolire la provincia, perché, se si aggiungesse la regione alla provincia, si moltiplicherebbero gli uffici e i gravami fiscali.

 

 

Per la determinazione della competenza di questi organi, occorre tener presente che noi non siamo nella situazione di un gruppo di stati che intendono federarsi. In questa situazione come è avvenuto in Svizzera e negli Stati Uniti d’America – gli stati che si federano determinano essi quali sono le competenze che intendono attribuire al governo federale e riservano a sé tutte le altre. Noi, invece partiamo dallo stato unitario, che intendiamo mantenere, ed allora la soluzione migliore è che siano attribuite dalla carta costituzionale alla regione determinate competenze e che la regione non ne abbia nessuna di più di quelle stabilite dall’atto costituzionale. Ciò non impedisce che quando si sia constatato che le regioni danno buona prova, si possano, con emendamenti successivi, ampliare i poteri delle regioni. L’altra via, per la quale si tratterebbe di lasciare all’ente regione la facoltà di fare tutto salvo quello che è attribuito allo stato, al momento attuale gli pare pericolosa.

 

 

Rispetto alla finanza crede che si debba tener conto dell’esperienza, la quale dimostra che qualunque tentativo sia stato fatto di specificare le imposte da assegnare ai comuni, alle provincie o alle regioni e in genere agli enti minori è andato a vuoto, perché ha urtato contro un ostacolo essenziale; qualsiasi sistema preciso di attribuzione di un gruppo di imposte agli enti locali si dimostra o insufficiente o esuberante. È sempre accaduto cosi, ed è impossibile che una preordinata distribuzione delle fonti tributarie tra l’ente stato e gli enti minori possa soddisfare allo scopo della sufficienza: non si può mai prevedere se le spese della regione potranno essere coperte da quelle imposte. Quindi il sistema è da scartare, e conviene piuttosto fare qualcosa nel senso di negare alla regione la facoltà di stabilire taluni tipi di imposta che, se la regione potesse usarli, li userebbe in senso dannoso all’interesse collettivo. Per esempio, se le si attribuisce il diritto di stabilire molte imposte indirette, come dazi, imposte sui consumi ecc., pur senza volerlo, si crea un sistema di mercato chiuso, che sarà di impedimento al traffico interregionale. Se un principio fermo deve essere scritto in una costituzione, questo è che sia negato a qualsiasi ente locale il diritto di mettere qualsiasi impedimento al traffico tra una località e l’altra. Deve essere invece attribuita alla regione una certa lata facoltà di stabilire le imposte che non sono negate espressamente.

 

 

Ma è certo che si verificherà un inconveniente. È probabile che le imposte che possono essere stabilite diano un gettito insufficiente specie nelle regioni meno progredite. Questa previsione, derivante dalla esperienza, potrà forse suggerire il modo di sostituire, nella regione come nella provincia o nel comune, qualche cosa ai controlli preventivi esercitati da parte dell’autorità centrale, come prefetti, giunte provinciali amministrative, ecc. Bisogna ammettere che qualche ente locale abusi dei propri poteri e allora quali saranno i correttivi? Per le regioni che non hanno da chieder nulla allo stato, possono essere soltanto quelli d’ispezione; e le ispezioni devono continuare ad esser fatte dalle autorità centrali, a mezzo di ispettori volanti, inviati da un’autorità competente centrale, come il Ministero dell’Interno, il Ministero delle Finanze, la Sanità pubblica. E quali sanzioni dovrebbero avere i risultati negativi che determinassero il biasimo degli ispettori? Non ve ne è altra all’infuori dell’appello agli elettori. I risultati delle ispezioni sono pubblici, e saranno gli elettori che, in base ad essi, si decideranno a non rieleggere gli amministratori colpevoli. Per le regioni, invece, e per i comuni per i quali le imposte assegnate sono insufficienti e che hanno da chiedere qualche cosa allo stato, bisogna pensare a qualche altra sanzione in aggiunta a quella del ricorso agli elettori, e questa sanzione evidentemente prende nome di norme relative alla concessione di un contributo dallo stato alla regione.

 

 

La questione dei contributi è delicatissima e forse nessun paese è mai riuscito a risolverla. Quando lo stato dà contributi agli enti minori che non hanno entrate sufficienti, tutti gli enti minori finiscono per chiedere sempre contributi all’ente centrale, e in questa situazione non vale stabilire in qualsiasi modo l’autonomia: gli enti locali dipenderanno dall’ente centrale che li sovvenziona. La soluzione che è stata trovata dopo molti esperimenti – si può pensare agli esperimenti svizzeri e inglesi – è quella che il contributo non sia stabilito a priori a libito delle autorità centrali, ma siano invece stabiliti dei criteri oggettivi in base ai quali l’ente locale abbia diritto ad un certo contributo. Per esempio, un municipio povero, perché la sua popolazione è scarsa, la ricchezza per testa è insufficiente, il reddito delle imposte molto basso, non potrà avere scuole al di là della seconda o della terza elementare: se si vuole che superi questo limite, è necessario un contributo. Il contributo viene allora dato in funzione di una considerazione oggettiva.

 

 

Ricorda qui di aver conosciuto un ufficiale inglese della Commissione alleata, antico segretario comunale di un comune inglese, che aveva assunto poi un altro ufficio: le sue funzioni erano di introduttore delle esigenze dei comuni presso il Ministero dell’Interno, la Sanità pubblica o la Camera dei comuni per ottenere di volta in volta un atto privato, un atto speciale.

 

 

Funzione giuridica, non lasciata all’arbitrio dell’autorità centrale; funzione certamente non perfetta, ma che soddisfa una esigenza giuridica: quella di eliminare l’arbitrio dell’ente centrale, il quale esercita il suo controllo sulla base di norme stabilite per legge, che non possono essere violate né dal potere centrale né da quello locale.

 

 

Circa la questione dell’elettorato, di cui è cenno nella relazione Ambrosini, dichiara di essere contrario a qualunque forma di elettorato professionale, che, a suo avviso, costituirebbe un enorme errore nella nostra legislazione. Ma è una questione generale su cui non intende dilungarsi.

 

 

In materia di elettorato una certa larghezza di criteri dovrebbe essere lasciata agli enti locali, in quanto negli enti locali ciò che importa di stabilire è il legame diretto fra comuni o regioni ed elettori. Non può essere elettore nella regione e nel comune il primo venuto: occorre che abbia dato prova con una residenza di un certo numero di anni, di non essere una persona che, stando li quasi di passaggio, determini col proprio voto delle norme che saranno poi obbligatorie per quelli che risiedono sul posto in permanenza, mentre lui se ne sarà andato via. Quindi la possibilità di limitare il diritto elettorale, senza alcuna distinzione di opinioni, di culto, di razza ecc.; ma relativamente alla durata dei rapporti che intercedono fra l’abitante del comune o della regione e il diritto elettorale. Il cittadino italiano ha diritto di votare sempre, perché è cittadino italiano, ma per il comune un rapporto temporale, anche di piccola durata, deve essere tenuto presente.

 

 

Su un altro punto importante richiama un recente volume dell’Olivetti, che, fra molte affermazioni forse un po’ fantastiche, ha un’idea che può essere accolta anche in misura limitata, sperimentalmente: quella della «comunità» (parola non appropriata). L’Olivetti quando parla di «comunità» probabilmente vuole riferirsi a qualche cosa di simile ai distretti nelle provincie del Veneto, minori del circondario e maggiori del mandamento. Esiste infatti una certa circoscrizione, la quale non è il comune, e di gran lunga non è la provincia; una circoscrizione che si raggruppa intorno ad un mercato, ad una cittadina di diecimila abitanti, per esempio. Questa risponde ad una situazione più propria dell’Alta e Media Italia che non dell’Italia Meridionale. Nell’Italia Meridionale esistono grosse città che raggruppano moltissimi abitanti, mentre nell’Italia Settentrionale vi sono molti borghi di tre-quattro-cinquemila abitanti, vi sono comuni di mille-millecinquecento abitanti che non hanno i mezzi per vivere, né li avranno mai e non potranno mai mantenere complessi servizi; onde la necessità di un qualche cosa che raggruppi tutti questi piccoli comuni che gravitano intorno ad un mercato centrale, che sarà un mercato economico, ma potrebbe anche essere un centro giudiziario; sarà la cittadina che è sede del tribunale o dove si trovano gli uffici del registro, delle imposte, ecc., o della pretura. Per molti servizi, come ad esempio quelli del medico condotto, del veterinario ecc., questa circoscrizione può essere attuata, se non nella maniera concepita dall’Olivetti, in modo più ristretto, in forma sperimentale, quasi di consorzio: ma l’idea non deve essere abbandonata.

 

 

Per gli enti minori è favorevole all’idea del referendum. Un po’ conservatore per tradizione, relativamente poco per le cose economiche, ma molto per le cose tradizionali, ha constatato che il referendum è un organo di conservazione di tutto ciò che è tradizionale, a cui gli abitanti tengono e che invece molte volte gli uomini politici, credendo di innovare a vantaggio della popolazione, vogliono distruggere. Il referendum, per esempio nella Svizzera, porta quasi sempre ad emendamenti di progetti di legge che sono stati votati qualche volta ad unanimità dai grandi consigli dei cantoni o dai consigli comunali. Così è avvenuto, per esempio, nel 1944, con un referendum nel Canton Ticino, proprio sull’elettorato. Tutto il Canton Ticino aveva votato in favore di un allargamento dei criteri dell’elettorato; ma gli elettori respinsero il disegno di legge, perché tenevano molto a che gli elettori nei comuni fossero persone che essi conoscevano, che erano vissute sul posto almeno per un certo numero di anni.

 

 

Il corpo elettorale spesso risponde negativamente quando si tratta di cose che toccano le tradizioni famigliari, le istituzioni fondamentali di carattere morale, a cui molto tengono gli elettori, i quali in questa materia credono poco alle innovazioni.

 

 

Circa la giurisdizione, dubita molto della opportunità di estendere alla regione il diritto di avere una giurisdizione propria. Crede che questo urti contro l’esperienza anche di quei paesi nei quali si avevano tribunali locali. è una esperienza che si è fatta nella Svizzera in forma moderata, negli Stati Uniti in forma clamorosa, perché il gangsterismo nord-americano ha trovato alimento nella impotenza delle autorità di polizia e delle autorità giudiziarie federali. Perciò oggi in tutti gli stati federali c’è la tendenza a restringere l’autorità – degli organi giudiziari, della polizia locale, e aumentare l’autorità della polizia centrale. Per la stessa ragione tecnica per la quale tutti sono d’accordo che le ferrovie, le poste e telegrafi, ecc., siano di spettanza, per il loro regolamento, delle autorità centrali e non di quelle locali, si riconosce che, per praticamente amministrare la giustizia e la polizia, è assolutamente necessario che queste siano di spettanza dell’autorità centrale e non delle autorità locali.

 

 

Ciò conforta ancora la tesi che in materia di autonomia, condizione essenziale nel nostro paese è quella di stabilire tassativamente in precedenza quali siano le materie di competenza delle autorità locali; tutte le altre spettano all’autorità centrale. Via via, fatta la necessaria esperienza – nessuna costituzione è perfetta – tali competenze potranno essere allargate o ristrette.

 

 

Rinnova in ultimo il desiderio che, dopo le relazioni, siano formulati degli articoli, che si possano esaminare e discutere uno ad uno, salvo a rivederli ancora in rapporto a quelli che, sulle altre materie, saranno formulati dalle altre sottocommissioni.

 

 

La discussione prosegue, senza altri interventi di L. Einaudi; quindi il presidente Terracini «propone che la Sottocommissione continui lunedì 29 alle 17 la discussione sull’opportunità o meno di creare il nuovo organo regionale e, in caso affermativo, sull’opportunità di formare soltanto un organo amministrativo o di attribuirle anche poteri politici». Così rimane stabilito.

 

 

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31 luglio 1946

 

 

Dopo un ampio intervento del deputato La Rocca prende la parola L. Einaudi: in materia finanziaria non crede esista una soluzione unica, la quale possa soddisfare alla necessità di dare, sia alla provincia, per coloro che vogliono mantenerla, sia alla regione, per coloro che vogliono crearla, una finanza che non abbia bisogno di altri enti maggiori o minori. E crede che sia impossibile trovare questa soluzione, in quanto ciò condurrebbe a ricorrere ad espedienti che si sono adottati già tante volte nella storia, ma che non hanno mai dato risultati soddisfacenti. Vi sono stati luoghi e tempi nei quali l’ente intermedio (chiamiamolo regione) viveva dei contributi dei comuni (nel Regno di Napoli, prima del 1860, qualche cosa di simile si è verificato); ma il risultato fu sempre che la regione, ente intermedio, viveva una vita meschina, in quanto nasceva necessariamente la gara al peggio fra i comuni che avrebbero dovuto dare il contributo necessario per far vivere l’ente intermedio. Tutti i comuni facevano a gara per dimostrare la loro povertà, la loro incapacità a dare. Il risultato che si aveva, e che si avrebbe di nuovo se si applicasse il sistema dei contributi pagati dal comune, sarebbe l’impossibilità della vita finanziaria della regione. Lo stesso dicasi del sistema opposto di far vivere l’ente intermedio mediante il contributo dello stato. È un sistema che è stato qualche volta anch’esso applicato, ma ha sempre prodotto la corruzione politica. Se la regione deve vivere del contributo dello stato, si faranno vivere quelle regioni che hanno maggiore influenza politica e quindi vi saranno sempre regioni arretrate che si troveranno in condizioni sfavorevoli. Per conseguenza crede che l’esperienza dimostri che la regione non possa vivere con il sistema finanziario dei contributi, sia che questi partano dall’ente minore, il comune, sia che partano dall’ente maggiore, lo stato. Quindi necessità di fatto che l’ente intermedio abbia una finanza, che si potrebbe chiamare propria se, invece di essere chiamata propria, non dovesse essere chiamata finanza in partecipazione con gli altri enti: il comune e lo stato.

 

 

La ragione per cui non è possibile immaginare un sistema che sia proprio alla regione sta nel fatto che in sostanza la materia imponibile è una sola: il reddito del contribuente. Questo reddito si potrà afferrare all’origine, quando entra nel bilancio del contribuente, o quando, sotto forma di consumi, esce dal bilancio del contribuente; ma fuori del reddito non esistono altre materie imponibili. Quindi necessità tecnica, di fatto, che la regione ricorra alla medesima materia imponibile a cui forzatamente debbono ricorrere lo stato ed i comuni. Si tratterà di trovare metodi di compartecipazione della regione a quest’unica materia imponibile, che è il reddito del contribuente, che siano meglio adatti alla regione medesima, lasciando allo stato e rispettivamente al comune quelle altre parti di reddito che siano meglio adatte l’uno alla natura unitaria dello stato, l’altro alla natura piccola, locale del comune.

 

 

Presa questa via che è la sola possibile, quali limiti si possono mettere alla finanza regionale?

 

 

Innanzi tutto qualche limite di esclusione. Si devono escludere tutte quelle imposte che, se diventassero imposte regionali, costituirebbero un impedimento alla vita economica unitaria. Le riforme che si vogliono attuare devono tener conto delle necessità economiche del paese. Per limitarci in un primo momento alle imposte sul consumo, si devono escludere dal campo di applicazione delle regioni tutte quelle imposte che sminuirebbero l’unità economica del paese. Non si può dare alle singole regioni il diritto di stabilire un’imposta di fabbricazione sullo zucchero, senza avere per conseguenza che ogni regione diventerebbe un campo chiuso. Se una regione stabilisce un’imposta di fabbricazione di mille lire ed un’altra regione la stabilisce di ottocento, quella che l’ha stabilita di mille deve mettere un dazio contro l’altra regione che l’ha stabilita di ottocento, perché altrimenti rovinerebbe la propria industria. Tutto ciò che costituisce barriera, vincolo, ecc., al commercio fra una regione e un’altra è una materia imponibile che deve essere sottratta alla regione.

 

 

L’atto fondamentale dovrebbe quindi sancire un principio il quale contempli i casi singoli di esclusione nei quali la regione non può intervenire, perché il suo intervento sarebbe dannoso all’economia del paese.

 

 

Ma la regione dovrà, come la provincia oggi, avere un suo campo tributario che si rivolga soprattutto alle imposte dirette.

 

 

Oggi la provincia ha funzioni sue proprie molto limitate e che si riferiscono ai manicomi, brefotrofi e strade. Queste funzioni danno luogo alle spese obbligatorie e, in relazione a queste spese, ad un sistema tributario. Ma la regione non si potrà contentare di queste funzioni così limitate; dovrà avere funzioni più importanti e più larghe, a cui dovranno corrispondere delle imposte a più larga base. Non sarà possibile accontentarsi dei centesimi tradizionali sulle imposte sui terreni e fabbricati, ma bisognerà dare sotto forma di centesimi addizionali, il diritto di imporre più largamente sulle industrie, sui commerci e sulle professioni. In realtà questa imposta non è altro che una parte della imposta di ricchezza mobile con qualche piccola esclusione per le categorie A, C e D. Siccome è impossibile tecnicamente concedere ai comuni il diritto di sovraimposizione sulla imposta di ricchezza mobile (perché ha un campo di applicazione che va al di là del comune), si è creato il succedaneo della sovrimposta all’imposta di ricchezza mobile, che si chiama imposta sulle industrie, i commerci e le professioni, ma che non è nient’altro che una forma particolare di sovrimposta applicata alle necessità del caso.

 

 

Forse bisognerà dare qualche cos’altro, ma il nucleo fondamentale della forma che dovrà assumere la finanza regionale sarà quello della sovrimposizione sui redditi che si formano nell’ambito della provincia.

 

 

Rimane il quesito se alla regione debba essere dato anche un diritto di sovraimposizione sull’imposta personale che da noi oggi si chiama imposta complementare progressiva sul reddito per lo stato e imposta di famiglia per i comuni. Non si può, a priori, negare alla regione anche il diritto di sovrimporre su questa fonte, nei limiti consentiti dalla sua natura territoriale.

 

 

Nello stato si è creata una imposta complementare progressiva sul reddito, perché lo stato non poteva limitare la sua potestà di imposta soltanto a quei redditi che nascevano nel territorio dei singoli comuni, come erano le imposte sui terreni e fabbricati, ma doveva allargare la sua capacità di imposta a tutti i redditi nascenti nello stato, ed anche a quelli nascenti fuori dello stato. La nostra imposta progressiva teoricamente colpisce tutti i redditi che il cittadino, persona fisica, riceve in Italia, sia che i redditi si producano in tutto lo stato italiano od anche all’infuori dello stato italiano, in quanto dei redditi nascenti fuori dello stato italiano si abbia qualche notizia diretta, cioè che questi redditi siano importati e goduti nello stato. È lo stato che ha questa capacità di imposizione a titolo di imposta progressiva, perché è soltanto lo stato che ha i mezzi di accertamento per scoprire il reddito dovunque esso sia sorto.

 

 

Né il comune né la provincia o regione hanno la possibilità di conoscere il reddito sorto all’infuori dei loro comuni e si può inoltre fondatamente dubitare se abbiano ragione di colpirlo. Può derivarne una lotta fra i singoli comuni e le singole regioni o provincie. Ogni ente locale deve avere una certa potestà di colpire il reddito personale che sorge ed è attinente, per l’origine e per il consumo, al proprio territorio. Ma perché dovrebbe colpire anche i redditi che nascono fuori del suo territorio, con il pericolo di una doppia tassazione, con la necessità poi di risolvere a posteriori i conflitti che possono sorgere con altri comuni o con altre regioni? è bene quindi che la legislazione ponga a priori dei limiti ai comuni ed alle provincie, per impedire che comuni e provincie colpiscano, come materia di tassazione personale, redditi che hanno avuto origine o in qualche modo si consumano fuori dai limiti del comune e della provincia. In fondo, in maniera imperfetta, empirica, il legislatore italiano aveva tentato di risolvere questi problemi per i comuni con una imposta sul valore locativo e con una imposta di famiglia. Erano certamente degli strumenti, dal punto di vista degli accertamenti, imperfetti; ma non si può dire che l’idea che li informava fosse errata. Si diceva che il comune ha il diritto di imporre sul reddito personale complessivo del contribuente quando tale reddito del contribuente ha una qualche attinenza col comune; di qui l’imposta sul valore locativo. Anche l’imposta di famiglia, così come era stata costruita in origine, aveva tratto al reddito goduto, visibile della famiglia in quella certa località; materia imponibile che non era quella del reddito tassato dall’imposta complementare complessiva sul reddito appartenente allo stato. Lo stato deve abbracciare tutto. Lo stato, se ci riesce, deve abbracciare anche ciò che nasce fuori dai confini dello stato medesimo e che poi, in qualche modo, rientra e viene goduto dentro lo stato.

 

 

Ma perché la regione dovrebbe violare l’eguale diritto di altri comuni o di altre regioni? Quindi occorre che il reddito, nelle sue varie trasformazioni, abbia acquistato una fisionomia locale, regionale e che il comune e la regione tassino quel reddito in quanto esso abbia questa configurazione comunale o regionale.

 

 

Ricorda di avere redatto una relazione alla Consulta sul decreto sull’imposta di lusso, presentato e fatto approvare dal ministro Scoccimarro, relazione favorevole in principio e contraria per le applicazioni, perché quel decreto, sebbene giusto in linea di principio, dal punto di vista della tecnica non era accettabile. In principio quel progetto si informava all’idea di creare una imposta che conglobasse insieme le due vecchie imposte di famiglia e sul valore locativo, tenendo conto anche di tutti gli altri coefficienti visibili del reddito e del consumo. In sostanza tutto il reddito prodotto è, parlando in generale, tassabile dallo stato.

 

 

Questo reddito, consumato e goduto, deve avere necessariamente delle manifestazioni locali ed in quanto sia goduto e consumato costituisce la materia imponibile dei comuni e dell’ente regione. Certamente, non si tratta di tassare un reddito nuovo: lo si vede soltanto in momenti diversi, i quali sono appropriati alla natura dell’ente che deve imporre l’imposta.

 

 

La distinzione avrà maggiore o minore successo a seconda dei metodi di applicazione, in quanto che, se si continuasse nella via attuale, qualunque sistema sarà inventato e legiferato produrrà sempre risultati dannosi.

 

 

Finché si dimenticherà che stato, provincie, regioni e comuni colpiscono sempre la medesima materia imponibile e cioè il reddito, e si guarderà alle singole imposte invece che al loro insieme, i contribuenti saranno sovratassati e continueranno a reagire con la frode; e questa sarà tale solo di nome. è molto difficile sapere oggi quello che paga il contribuente italiano.

 

 

Un calcolo fatto dell’onere complessivo che il contribuente italiano dovrebbe sopportare per le tre imposte reali, quella complementare sul reddito e quella ordinaria sul patrimonio, tenendo conto delle sovraimposte locali, dà i seguenti risultati. Partendo dall’ipotesi che si tratti della famiglia media italiana, cioè composta dei genitori e due figli, il proprietario della terra dovrebbe pagare aliquote che vanno dal 49 al 96 per cento. Se si trattasse poi di un celibe, questo dovrebbe pagare come minimo il 42 per cento e come massimo il 108 per cento. Ora, non è possibile pensare ad aliquote di questo genere; il sistema è assurdo e non può essere applicato. Se si tratta di un proprietario di fabbricati, sempre ammogliato con due figli, dovrebbe pagare dal 53,3 al 73,7 per cento; se è un industriale, o commerciante che abbia un’azienda individuale, l’aliquota andrebbe dal 45,6 al 71,9; se è una società, l’aliquota andrebbe dal 44,1 al 71,3. Un professionista che vive del suo lavoro pagherebbe il 15,7 per i redditi minimi e il 63,1 per i redditi massimi.

 

 

A questo riguardo oggi non si deve pensare che esistano redditi molto elevati, specialmente per talune categorie; per esempio un professore universitario che aveva nel 1914 un reddito di 10.000 lire corrispondenti almeno ad 1 milione di lire attuali, e paga circa l’8 per cento, ha oggi un reddito di 200.000 lire e dovrebbe pagarne per imposte almeno il 15 per cento.

 

 

Quindi, tutte le riforme che si possono escogitare saranno inutili se non si troverà un modo per attribuire una parte al comune e alla regione, ma sempre in maniera che non si eccedano certi limiti nel complesso della tassazione. Notisi che le percentuali dette sopra si riferiscono solo alle imposte dirette. Accanto a queste vi sono le imposte di successione, sugli affari e sui consumi.

 

 

Ammesso che le imposte dirette nel sistema fiscale delle provincie e dei comuni diano la percentuale maggiore, poiché l’inverso accade per lo stato, è chiaro che a quelle aliquote occorrerebbe aggiungere almeno altrettanto; sicché il contribuente, per compiere il proprio dovere, dovrebbe soccombere.

 

 

Per far sì che ognuno degli enti tassati abbia la sua parte, ma che non ecceda un certo livello, si sono adoperati in Italia mezzi ben noti: il legislatore ha stabilito un limite massimo; ma comuni e provincie dopo averlo raggiunto, hanno dichiarato che non potevano vivere, e allora si è creato un secondo limite a cui sollecitamente tutti i comuni sono arrivati; e, allorché se ne è creato un terzo, questo è stato subito raggiunto dalla totalità dei comuni. è un sistema che non funziona, perché crea negli amministratori dei comuni e delle provincie la tendenza ad ottenere l’autorizzazione ad arrivare fino al limite massimo stabilito; essi finiscono per concepire il raggiungimento dell’ultimo limite di tassazione come una cosa naturale; come un diritto di proprietà. L’amministratore del comune concepisce il diritto di giungere fino ad un certo limite come un dovere di giungervi, tanto più che la spinta a spendere c’è sempre, quando esiste la possibilità di tassare. In tal modo si arriverebbe anche al quarto e al quinto limite se ci fossero.

 

 

Si era immaginato di trovare un freno nel senso che l’eccedenza oltre il limite dovesse essere autorizzata con una legge speciale; ma la sola conseguenza di questo è stata la moltiplicazione dei disegni di legge per la fissazione dei limiti. La verità è che un rimedio veramente efficace per tutti i casi non esiste.

 

 

In Inghilterra si segue un sistema che sembra funzioni meno male, e che ha già avuto una sua tecnica legislativa: il sistema che le autorizzazioni ad una maggiore imposta siano collegate con speciali esigenze, per cui il comune, la contea, la parrocchia, ecc., chiedono l’autorizzazione ad aumentare le loro imposte in relazione a qualche spesa che deve essere fatta.

 

 

È da vedere, però, se questo sistema può essere applicato in Italia.

 

 

Certamente, conviene cercar di regolare la materia nel senso che il forte sostenga il debole; che la provincia o la regione ricca sostenga la provincia o la regione povera, attraverso il fondo generale delle imposte statali. Ma è dubbio se lo stato accentratore, quale è esistito finora, sia il più adatto ad adempiere a queste necessità, perché le provincie che hanno un maggiore peso elettorale, cioè quelle più popolose, hanno una forza preponderante e finiscono per soverchiare le provincie più povere, cioè meno popolose. Il sistema delle autonomie rende le regioni meno asservite allo stato e capaci di far sentire meglio la propria voce.

 

 

In Svizzera la confederazione interviene a favore dei singoli cantoni e soprattutto a favore dei cantoni alpestri, più poveri, che hanno minore capacità finanziaria e non possono coi propri mezzi adempiere ai servizi richiesti per mettersi alla pari con i cantoni più ricchi, nei quali è accentrata l’industria. Non per questo le regioni povere non hanno diritto ad essere aiutate; questi aiuti si chiamano rivendicazioni. Un cantone povero, il quale ha bisogno di ferrovie, di scuole, ecc., e che si trova al di sotto del minimo necessario per sostenere quelle spese, rivendica dalla confederazione un contributo sancito dalla legge. In Italia il contributo potrebbe essere dato dallo stato, dalla provincia o dalla regione all’ente minore.

 

 

In vari modi si può concepire il limite: al comune che non abbia raggiunto il limite dell’imponibile lo stato può imporre anzitutto di raggiungerlo, per aiutarlo, se necessario, quando l’avrà raggiunto. Al comune che abbia superato quel limite potrà imporre di mettersi in regola riducendo le aliquote, salvo a aiutarlo quando si sarà messo in regola, affinché possa adempiere alle sue funzioni che con i suoi mezzi non può adempiere.

 

 

Non è un sistema che possa funzionare con semplicità; ma la materia tributaria non è semplice, anzi tende a diventare sempre più complicata, per la diversificazione dell’economia e per il fatto che il contribuente può ricavare i propri redditi da fonti di natura diversa e situate in località diverse.

 

Entro i limiti delle necessità tecniche, si possono fissare dunque per la finanza regionale e locale alcune idee fondamentali.

 

 

Circa l’esclusione delle imposte che, se fossero applicate dagli enti locali, creerebbero barriere tra comune e comune, non si tratta di pericoli immaginari. Ricorda un bellissimo articolo in cui Giuseppe Prato denunziò i dazi protettivi creati in Italia all’ombra dei dazi comunali sui consumi. Con i dazi si erano create delle vere e proprie barriere, che non rendevano nulla ai comuni, ma proteggevano l’interesse degli industriali risiedenti nella cerchia murata della città a danno degli altri industriali, i quali esercitavano la loro industria, magari a due passi fuori della cinta daziaria. Si deve impedire che il territorio nazionale diventi una specie di quadro bizzarro di tanti stati, separati economicamente ed operanti contro le esigenze della economia nazionale.

 

 

Altre idee fondamentali sono: partecipazione degli enti locali, comuni e regioni, alle imposte reali, in quanto queste abbiano attinenza con le località; partecipazione anche alle imposte personali, in quanto queste assumano la forma dell’imposta sul reddito consumato, perché il reddito consumato necessariamente ha un’attinenza con il luogo dove è consumato; e finalmente collaborazione o aiuto del forte al debole, attraverso lo stato, collaborazione realizzata non per arbitrio, ma sulla base di leggi; cosicché l’ente locale possa rivendicare un suo diritto dimostrando di trovarsi nelle condizioni richieste dalla legge.

 

 

Passando ad un punto più generale, osserva che l’onorevole Piccioni, affermando giustamente che è preferibile la regione alla provincia, ha dato di questa sua affermazione una spiegazione dicendo che la provincia è una creazione artificiosa, mentre la regione è una creazione naturale.

 

 

Pur consentendo nella preferenza, non può condividerne la spiegazione.

 

 

L’evoluzione storica del Piemonte certamente non la giustifica. Nelle Langhe, una propaggine collinosa del Monferrato, i vecchi contadini, quando vanno a Cuneo dicono che vanno in Piemonte, perché nella loro mente il paese in cui vivono non è Piemonte. E in realtà il Piemonte è una creazione storica recente, nata non prima ma dopo le provincie. Prima della Rivoluzione francese, la denominazione Piemonte era ristretta al piccolo territorio della regione pedemontana. La Val d’Aosta, il Monferrato, le Langhe non erano Piemonte. Il Piemonte è una creazione di Napoleone primo che fuse insieme venticinque vecchie provincie nelle quattro tradizionali di Torino, Cuneo, Alessandria e Novara, che per qualche tempo si chiamarono divisioni militari e poi «provincie». Le vecchie provincie, in parte, diventarono circondari; poi i circondari furono aboliti. Quindi storicamente si va dai piccoli circondari alle quattro divisioni, diventate provincie, e la regione è il punto di arrivo. Appunto per questo la regione può essere una creazione sana; se fosse un punto di partenza, sarebbe una creazione artificiale.

 

 

Uno scrittore francese ha affermato che molte istituzioni statali sono al di sopra ed al di là della natura dell’uomo; comunque è certo che vi è un contrasto tra i moderni ordinamenti territoriali e la capacità dell’uomo a dominarli. E quindi impossibile che un amministratore domini tutta la materia di una regione. Il Piemonte, ad esempio, ha tre milioni e mezzo di abitanti e il futuro presidente regionale non potrà conoscere intimamente tutte le esigenze degli abitanti. In molti campi, che si possono chiamare economici e che sono quelli spiritualmente meno interessanti in quanto si tratta di tecnica (strade, ponti, costruzioni in genere) la regione potrà essere uno strumento adatto. Ma vi sono altri campi dell’attività politico-amministrativa in cui è indispensabile il contatto diretto dell’amministratore con gli amministrati; è necessario che l’amministratore si faccia conoscere dai suoi amministrati e sappia apprezzare le esigenze migliori, spirituali dell’uomo. Quindi si può creare la regione, ma non si deve eccedere nel fissarne i compiti . Alcune funzioni affidate ad essa provocherebbero gli stessi inconvenienti cui si va incontro quando sono attribuite allo stato. Richiama a questo proposito il problema della scuola elementare in cui è evidente lo stretto legame fra genitori, alunni e insegnanti. Molti comuni sono troppo piccoli per poter far fronte alle esigenze dell’insegnamento; possono far fronte solo alle prime due classi elementari. Le esigenze odierne richieggono che, oltre alla terza e alla quarta, si dia grande sviluppo alle scuole di avviamento e scuole tecniche.

 

 

Occorre, quindi, ricercare un quid medium, un consorzio tra comuni o, magari, il «collegio» (meglio che la «comunità»), quella circoscrizione che a un dipresso è la tradizionale del collegio uninominale, in cui l’eletto conosceva i propri elettori e riusciva a farsi conoscere. Il collegio dovrebbe comprendere non più di 80-100.000 abitanti; a capo starà la cittadina od il borgo col suo mercato centrale in cui si riuniscono gli abitanti una volta la settimana; il pretore, l’Ufficio del registro, ecc.

 

 

Questa unità sarà la più adatta per far fronte a quel decongestionamento delle grandi città che è un’esigenza fondamentale della vita moderna.

 

 

Questa circoscrizione intermedia fra la regione e il comune, che non è la provincia, non dovrà essere obbligatoria, ma dovrà essere incoraggiata da favori legislativi; si chiamerà collegio, o consorzio o distretto e dovrà fronteggiare le spese che oltrepassano le forze del comune e che da un punto di vista non materiale, superano le forze dell’uomo che governa la regione.

 

 

La discussione prosegue, con interventi di vari deputati, quindi il presidente Terracini dichiara che occorre «decidere se la discussione deve concludersi con un ordine del giorno, sul quale sarà possibile mettersi d’accordo domani, oppure se la discussione deve sospendersi a questo punto con la nomina delle sezioni» e mette ai voti la proposta di concludere la seduta con un ordine del giorno; la proposta è approvata e la discussione viene rinviata all’indomani.

 

 

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1 agosto 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione continua la discussione sulle autonomie locali. Il presidente Terracini ricorda che si debbono esaminare gli ordini del giorno, proposti nella seduta precedente, tra cui il seguente dell’on. Piccioni:

 

 

«La Seconda sottocommissione, presa in esame la questione delle autonomie locali, sulla cui larga attuazione si è trovata concorde per il rinnovamento democratico e sociale della vita nazionale, in aderenza alla sua naturale struttura; riconosciuta la necessità di dar luogo alla creazione, sancita dalla nuova Costituzione, dell’ente regione (persona giuridica territoriale):

 

 

  • a) come ente autarchico (cioè con fini propri d’interesse generale e con capacità di svolgere attività propria per il conseguimento di tali fini);
  • b) come ente autonomo (cioè con potere legislativo – normativo nell’ambito delle sue specifiche competenze e nel rispetto dell’ordinamento giuridico dello stato);
  • c) come ente rappresentativo degli interessi locali, su basi elettive a suffragio universale diretto;
  • d) come organo dotato di sufficiente autonomia finanziaria; demanda ad una propria sezione la formulazione di un progetto di ordinamento regionale, tenute presenti le premesse suindicate e gli altri criteri informatori risultanti dalla ampia discussione svoltasi in seno alla Sottocommissione».

 

 

Seguono vari interventi; l’on. Mortati propone di aggiungere all’ultimo comma, dopo le parole «premesse suindicate» le parole le «situazioni esistenti». L. Einaudi osserva che l’inserzione delle parole «situazioni esistenti» non deve implicare accettazione a priori di principi consacrati nello Statuto della Val d’Aosta ed in quello della Sicilia.

 

 

Il presidente fa rilevare che il testo dice: «tenute presenti..»; quindi l’onorevole Einaudi può essere tranquillo. Seguono interventi di numerosi deputati, quindi L. Einaudi chiede all’onorevole Piccioni se non ha difficoltà a togliere la parola «sufficiente» davanti ad «autonomia finanziaria», perché in fondo è superflua.

 

 

L’on. Piccioni accetta questo emendamento. Intervengono ancora Leone, Amendola e Perassi; poi L. Einaudi dichiara che sostituirebbe: «naturale», con: «tradizionale o storica».

 

 

L’ordine del giorno Piccioni viene messo ai voti e approvato; il presidente fa quindi il punto sui lavori della Sottocommissione e «ricorda che è stato già accennato alla suddivisione della Sottocommissione in cinque sezioni: 1a Parlamento; 2a capo dello stato; 3a governo; 4a organi di garanzia costituzionale e giurisdizionale; 5a autonomia». Intervengono sull’argomento Fuschini, Mortati, Perassi, Conti e Calamandrei, quindi L. Einaudi fa osservare che la sezione delle autonomie si trova su un piano diverso in confronto alle altre: essa è un comitato incaricato di tradurre in articoli i principi già discussi dalla Sottocommissione. Le altre, invece, debbono ancora esaminare preliminarmente tutti i problemi. Ma si potrebbe decidere che alle riunioni di queste sezioni possano intervenire tutti coloro che credono di dover parlare su un determinato argomento e rendere possibile il loro intervento convocando le sezioni in ore diverse.

 

 

Dopo interventi ulteriori di Piccioni, Mortati e Calamandrei, il presidente Terracini «per quanto riguarda il metodo di lavoro mette ai voti la proposta che, senza suddividere la Sottocommissione in sezioni, si nominano dei relatori le cui relazioni saranno poi discusse in Sottocommissione». La proposta viene approvata, quindi la Sottocommissione sceglie i relatori per i vari argomenti e decide, ai voti:

 

 

«per la questione delle autonomie, nominare un Comitato così composto: onorevoli Ambrosini, Bordon, Castiglia, Codacci Pisanelli, Einaudi, Grieco, Lami Starnuti, Lussu, Uberti, Zuccarini; nominare poi i seguenti relatori per i vari temi così definitivamente stabiliti:

 

 

  • primo tema: il potere legislativo: gli onorevoli Mortati, Perassi e Paolo Rossi;
  • secondo tema: il potere esecutivo: gli onorevoli Bozzi, La Rocca e Tosato;
  • terzo tema: il potere giudiziario: gli onorevoli Calamandrei, Leone e Patricolo. (Essi esamineranno anche il tema delle guarentigie costituzionali)».

 

 

A questo punto la seduta è aggiornata al 27 agosto.

 

 

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4 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione riprende sotto la presidenza dell’on. Terracini la discussione sull’organizzazione costituzionale dello stato. Prende la parola per primo il relatore Conti, che svolge una breve relazione in tema di potere legislativo e precisa che gli argomenti, di cui la Sottocommissione dovrà occuparsi sono: Parlamento, sistema bicamerale, Camera dei deputati, Senato, formazione delle leggi, procedura d’urgenza, limiti costituzionali della legge ordinaria, leggi costituzionali e Assemblea nazionale; il relatore dà quindi lettura di un progetto di 21 articoli, che «propone senza peraltro considerarli definitivi» . A questo punto ha inizio la discussione sul «tema pregiudiziale del tipo di sistema presidenziale, o parlamentare, o misto», con interventi degli on. Tosato, Mortati e Perassi. A questo punto L. Einaudi desidera fare alcuni rilievi sulla contrapposizione che si è voluta fare del sistema presidenziale a quello parlamentare.

 

 

Nella sua relazione l’onorevole Mortati si è riferito, sovratutto e molto approssimativamente, a precedenti di costituzioni, le quali hanno avuto una lunga durata e delle quali, per conseguenza, si conoscono il funzionamento e gli effetti e quindi si può dare un giudizio ponderato. La maggior parte dei suoi riferimenti sono stati fatti al sistema presidenziale degli Stati Uniti ed a quello parlamentare della Gran Bretagna. Non sono i soli che si potrebbero fare per il problema della scelta fra il sistema presidenziale e quello parlamentare, perché anche in Italia abbiamo uno Statuto che è durato quasi un secolo e che ha dato luogo ad esperienze molto interessanti.

 

 

Non è dalla lettera di una Costituzione che occorre ricavare gli elementi più fecondi: la lettera è stata scritta in altri tempi, quando i bisogni erano diversi: più interessante è vedere quale uso si è fatto di quel sistema creato tanti anni fa.

 

 

Lo Statuto albertino aveva presentato nelle sue varie applicazioni successive qualche nota abbastanza interessante. Esso, per esempio, supponeva che il senatore fosse di nomina regia, mentre la realtà è stata del tutto diversa. Il re, infatti, non nominava alcun senatore, ma questi erano nominati in secondo o terzo grado, indirettamente dagli elettori, perché questi eleggevano la Camera, che aveva finito per designare il gabinetto, e questo il capo del governo, il quale nominava di fatto i senatori. Così nello Statuto niente si diceva, salvo per la precedenza nel tempo dei progetti tributari a favore della Camera, intorno alle prerogative di una Camera rispetto all’altra; ma lo Statuto fu profondamente modificato circa i diritti del Senato quando, avendo il Senato emesso un voto di sfiducia al gabinetto di Agostino Depretis, questi si alzò e pronunciò cinque semplici parole: «Il Senato non fa crisi». Da allora il Senato non ha avuto più l’autorità di determinare crisi di governo. Ancora: quello che era in realtà il governo cosiddetto costituzionale, nominato dal re, finì per trasformarsi, prima del 1922, in un governo parlamentare, il quale aveva la fiducia della Camera dei deputati e non occorreva che avesse la fiducia del Senato.

 

 

Quello che importa sostanzialmente, dunque, nell’esaminare le costituzioni che possono fornire esempi, non è la loro lettera, ma la loro vita. Qui si può osservare che i due sistemi, presidenziale e parlamentare, nella loro vita effettiva, si sono andati avvicinando l’uno all’altro e stanno avvicinandosi ancor più, cosicché noi assistiamo già e assisteremo sempre più quasi al fenomeno di obliterazione della distinzione tra l’un sistema e l’altro.

 

 

È evidente che il sistema presidenziale presenta dei difetti grandissimi: può dar luogo ad abusi da parte del presidente, il quale ha una grande autorità. A tale proposito è stato detto che questi abusi hanno negli Stati Uniti d’America scarsa importanza inquantoché esiste il federalismo.

 

 

Ma si deve aggiungere che coloro che negli Stati Uniti si occupano di questo argomento non mettono in evidenza una connessione diretta tra il sistema federativo e la riduzione della possibilità di abusi da parte del presidente. Negli Stati Uniti, presidente nazionale e governatori statali possono abusare, ciascuno nel proprio campo, senza freni reciproci. E, del resto, negli stati del Centro e del Sud America, che hanno pure un ordinamento federativo, il sistema presidenziale dà luogo a dittature che si succedono l’una all’altra nonostante il federalismo.

 

 

Se negli Stati Uniti il sistema presidenziale non ha dato luogo a quegli abusi che si possono temere fondatamente in altri paesi, ciò deriva da altre circostanze e soprattutto dall’esistenza di un potere giudiziario indipendente, il quale in fondo trova la sua forza anche qui in due o tre parole inserite nella Costituzione, per cui il Congresso può fare soltanto delle leggi per l’applicazione della Costituzione. Su queste poche parole si è eretto tutto il sistema giudiziario, il quale si contrappone ed agisce come freno tanto per il Congresso quanto per il presidente. Ma anche questo potere giudiziario si è creato per virtù di uomini, soprattutto per virtù di un grande giurista che ha presieduto per trent’anni la Corte degli Stati Uniti – il giudice Marshall – che ha impresso per un secolo la sua personalità preminente su l’interpretazione della legge costituzionale. Se alle origini del sistema del potere giudiziario nord – americano ci fosse stato un altro uomo, che avesse interpretato diversamente i rapporti fra i poteri, forse anche questo controllo costituzionale non ci sarebbe stato. In sostanza, non la Corte suprema, ma tutto l’ordine giudiziario esercita sulle leggi il controllo costituzionale, che finisce per essere imperniato sull’idea che i nove giudici della Corte suprema si fanno non di quello che è scritto nella Costituzione, ma di quello che, a loro avviso, deve intendersi scritto, secondo l’interpretazione che essi ne danno. è il criterio della giusta legge, il criterio della legge comune – della common law – che si è introdotto attraverso i giudici.

 

 

Non si può nemmeno dire che il freno agli abusi del regime presidenziale negli Stati Uniti derivi dalla forza dei partiti, perché non si deve credere che in realtà i due partiti tradizionali, repubblicano e democratico, siano delle forze che esercitino quell’influenza che taluno suppone. Sono le persone che vengono presentate agli elettori: sono stati Roosevelt e i suoi avversari, domani saranno Truman, Mac Arthur, o il senatore Taft; e la battaglia elettorale si combatte sulle persone dei candidati alla presidenza o, nelle singole circoscrizioni, alla carica di deputati o senatori. E poi nella formazione della legge non intervengono soltanto i partiti, ma intervengono molte altre organizzazioni sezionali che non hanno niente a che fare con i due grandi partiti fondamentali: intervengono le organizzazioni di interessi, le organizzazioni regionali e molte volte accade che le leggi più importanti siano votate non da un partito contro l’altro, ma da un gruppo di maggioranza formato da appartenenti ad ambedue i partiti, contro altri raggruppamenti pure di ambedue i partiti. Per esempio, il trattato recentemente concluso tra gli Stati Uniti e l’Inghilterra per il prestito di 4.400.000.000 di dollari è stato votato da una maggioranza composta da democratici e da repubblicani contro una minoranza composta pure da democratici e repubblicani. Vi sono state, cioè, persone che hanno tradito i loro partiti; fatto abbastanza normale, soprattutto nei casi che eccitano le passioni interne. Non si può nemmeno dire che il sistema dei partiti abbia influenza nell’impedire o accrescere le possibilità di abusi da parte del governo presidenziale, perché il presidente non è veramente sicuro del suo partito se non nel primo anno della sua vita presidenziale, quando avviene la distribuzione delle spoglie. Nel primo anno di nomina, il presidente dispone di una grandissima parte dei posti governativi (non di tutti, perché i maggiori, i più importanti, quelli del servizio civile, sono stati da leggi particolari sottratti all’arbitrio presidenziale) e di cariche che servono a tacitare la massa degli elettori: per esempio, attraverso il postmaster, il ministro delle Poste, dispone di una grande massa di posti e finché non li ha tutti distribuiti tiene a freno il proprio partito; ma dopo, compiuta la distribuzione delle spoglie, i membri del partito possono cominciare a ribellarglisi e spesso gli si ribellano. Infatti accade sovente che molte votazioni fondamentali non avvengono secondo la linea distintiva dei partiti, ma secondo altri criteri che sono economici o sociali, ma sopratutto di interesse regionale: basta ricordare il caso dei tre o quattro senatori degli stati produttori di argento, i quali riescono ad ottenere permanentemente la votazione di leggi in favore dell’argento. Proprio ieri negli Stati Uniti è stato aumentato il prezzo dell’argento da 75 a 90 cents per oncia, per influenza di questi senatori; e non è possibile liberarsi da questa influenza, perché, altrimenti, costoro creerebbero ostruzionismi in altri campi.

 

 

Il sistema presidenziale eccita negli Stati Uniti critiche continue, di cui la più importante è stata rilevata dal relatore Mortati, ed è che non esiste in esso una comunicazione tra potere esecutivo e potere legislativo.

 

 

È vero che i segretari di stato possono presentarsi dinanzi ai comitati, ma questa loro presentazione si rivela quasi sempre poco efficace, in quantoché tradizionalmente i comitati sono moltissimi. Tra le due Camere del Congresso vi sono più di cento comitati, i quali si occupano dei diversi gruppi di leggi e sono indipendenti gli uni dagli altri. Per tradizione secolare questi comitati sono importantissimi, inquantoché in essi si insediano gli anziani, ossia vi si fa carriera: un rappresentante senatore comincia da zero e, via via, procede in uno o due comitati, fino a diventarne presidente di diritto per anzianità: altra consuetudine dalla quale non si riesce a liberarsi. Diventando presidenti per anzianità, essi dispongono della legislazione e fanno si che i disegni di legge «raccomandati» dall’amministrazione (il governo non presenta direttamente i disegni di legge, ma li fa raccomandare dai propri amici, che sono distribuiti nei diversi comitati) siano più o meno presto discussi ed approvati. Se il presidente fa ostruzionismo alla discussione ed alla approvazione di un disegno di legge in un comitato, quel disegno di legge non va avanti. Può darsi che, per anzianità, i presidenti dei singoli comitati appartengano a partiti diversi da quello al quale appartiene il capo dello stato, ed allora la legislazione risulta di una lentezza straordinaria; ed è molto facile per il potere legislativo mettere pastoie all’opera del potere esecutivo. Né si sa mai se un disegno di legge presentato dal potere esecutivo possa essere approvato, a causa della gelosia tra potere legislativo e potere esecutivo e della varia composizione dei cento e più comitati, in cui si dividono i due rami del Congresso, ognuno dei quali, attraverso il presidente, determina la data alla quale si devono esaminare i disegni di legge, la durata della discussione, e se debbano essere o no discussi.

 

 

Un altro elemento che rende difficile la collaborazione tra potere esecutivo e potere legislativo nel sistema presidenziale americano – se si vuole costruire un sistema presidenziale, bisogna evidentemente – tener conto di questo difetto – è quello della diversa durata delle Camere e del potere presidenziale. Quando è eletto il nuovo presidente, si elegge una parte delle Camere, e quindi può darsi che il nuovo presidente non abbia neppure la maggioranza nelle due Camere. Questo poi si verifica più frequentemente nel secondo biennio, perché è più facile allora che, per l’oscillare del pendolo elettorale, il corpo elettorale nomini senatori contrari alla politica del presidente, il quale nel secondo biennio della durata del suo potere si trova spesso dinanzi ad una fronda, che nelle due Camere legislative rende impossibile la legislazione. Infatti, una conclusione alla quale sono arrivati tutti coloro che si sono occupati di questo argomento negli Stati Uniti è che il potere presidenziale in quel paese funziona bene soltanto in tempo di guerra; ma all’infuori di quel periodo subisce non di rado, anche con presidenti di grande autorità, una dopo l’altra delle sconfitte sui punti essenziali della sua politica, per il continuo dissidio fra potere esecutivo e potere legislativo. In tempo di guerra funziona, solo perché le due Camere abdicano ai propri poteri, conferendo i pieni poteri al presidente.

 

 

Quindi, non solo sono frequenti le proposte, ma c’è un avviamento alla modificazione del sistema presidenziale negli Stati Uniti, ed uno dei passi più importanti in questo senso è stato compiuto dal segretario di stato, ministro degli Esteri, Cordell Hull, durante la guerra. Egli si è posto questo quesito: «cosa accadrà quando il Congresso sarà chiamato ad approvare il trattato di pace? Avremo la ripetizione dell’esperienza di Wilson?». Wilson si trovò alla fine della prima guerra mondiale senza pieni poteri, contro una minoranza irriducibile del Senato, dove, per approvare il trattato, occorreva una maggioranza di due terzi; onde quella minoranza rese impossibile l’approvazione del covenant per la Società delle Nazioni e del trattato di pace tra le nazioni alleate ed i paesi vinti. Cordell Hull pensò che era necessario creare un organo di collegamento tra l’amministrazione ed il Senato: non solo è andato ripetutamente dinanzi al Senato, che è l’organo decisivo per i trattati internazionali, ad esporre e difendere la sua politica di intervento negli affari mondiali, la sua politica anti – isolazionista, ma ha creato un comitato, che durante la guerra era composto di membri di ambo i partiti, il quale approvasse preventivamente le sue idee, che erano poi quelle della costituzione e dell’organizzazione delle Nazioni Unite e di un trattato di pace unitario, così da assicurarsi il consenso preventivo da parte del Senato. Questo è il primo organo di collegamento, che è stato istituito senza bisogno di una modificazione costituzionale, perché è compatibile con la Costituzione esistente, e che si pensa di perfezionare e rendere permanente.

 

 

Molti accennano all’idea, pur rimanendo il gabinetto un complesso di segretari di stato di nomina puramente presidenziale, di allargare questo gabinetto ad un numero equipollente di rappresentanti delle grandi commissioni parlamentari. Invece di avere quel numero strabocchevole di commissioni, che sono padrone della legislazione (di cui ha parlato prima) se ne dovrebbe, cioè, avere un numero più ridotto. Poiché i segretari di stato sono nove, si dovrebbero avere nove commissioni per il Congresso e nove per la Camera dei rappresentanti, che potrebbero costituire commissioni miste; ed i relativi presidenti farebbero parte del gabinetto: nominati dal presidente, ma sostanzialmente di emanazione parlamentare. Così il Parlamento potrebbe conoscere in precedenza ciò che il governo vuol fare. Oggi, data la separazione dei poteri (questo è l’inconveniente gravissimo del sistema presidenziale), il gabinetto preordina i disegni di legge, ma le due Camere non ne sanno niente, perché non hanno propri rappresentanti nel governo, e quindi non possono preventivamente darne un proprio giudizio. I disegni di legge arrivano per interposte persone, i cosidetti amici del presidente, alle due Camere i cui comitati hanno verso di essi un atteggiamento di sospetto, perché sono disegni provenienti dal potere esecutivo, su cui le due Camere non hanno alcuna influenza e con cui non hanno nessun collegamento. Se, invece, nel gabinetto, accanto ai ministri segretari di stato, che governano le singole amministrazioni, ci fossero altri nove segretari di stato rappresentanti delle due Camere, questi interverrebbero nella formulazione dei disegni di legge, che arriverebbero alle due Camere sotto l’aureola dell’accettazione da parte dei delegati di queste.

 

 

Si osserva, dunque, negli Stati Uniti la necessità di un avvicinamento del sistema presidenziale al sistema parlamentare, la necessità di far si che il Parlamento abbia voce nella formazione dei disegni di legge preventivamente alla loro presentazione ai due rami del Congresso. Tutti sono d’accordo nel ritenere che, se questo non si fa, il sistema presidenziale, anche quando una forte personalità è a capo del governo, può agire soltanto in circostanze straordinarie, quando il nemico batte alle porte. Fuori di questi casi eccezionali anche un uomo forte, che si trovi a capo del potere esecutivo, anche un presidente che emani indubbiamente dal popolo, si trova nell’impossibilità di sormontare salvo nel primo anno dopo la sua elezione, l’opposizione gelosa del Congresso.

 

 

Onde una specie di stasi, di impossibilità di funzionamento. Questa è l’opinione – pare – prevalente in quei paesi, della quale già si comincia a tener conto di fatto e per la quale si vogliono cercare dei rimedi.

 

 

Il sistema presidenziale americano, dunque, ha funzionato nei momenti di emergenza del paese, e nei momenti in cui a capo del governo si trovavano personalità molto eminenti. Ma questo negli Stati Uniti avviene molto raramente: la norma è quella di presidenti ordinari, i quali vanno benissimo per i tempi di pace, ma vanno incontro all’inconveniente che non possono esercitare una influenza sulla legislazione e si trovano bloccati dall’eterno contrasto col potere legislativo.

 

 

D’altro canto, non si può dire che il sistema parlamentare, così come oggi tende ad evolversi, sia così differente dal sistema presidenziale, come si può immaginare. L’esperienza ricordata dal relatore onorevole Mortati mette in luce la evoluzione che si è andata verificando nel sistema parlamentare, perché sempre di più nei paesi d’origine del sistema parlamentare, quello che acquista importanza prevalente, al di sopra del gabinetto, al di sopra della Camera dei comuni – non parliamo della Camera dei lords, che ha una funzione prevalentemente ritardatrice – è il primo ministro. Questa figura del primo ministro nelle leggi non era neppure conosciuta di nome trent’anni fa; era uno qualunque dei membri della Camera dei comuni, il quale, quando si doveva presentare alla sbarra della Camera dei lords per sentire il discorso della corona, era confuso insieme con tutti gli altri membri della Camera dei comuni, e non era nemmeno il più alto nelle precedenze tra i membri del gabinetto. Allora il lord presidente del Consiglio, che oggi non è niente, aveva, invece, teoricamente, dignità molto maggiore di quella del primo ministro. Adesso, da una trentina di anni, questa figura è almeno ricordata nelle leggi. Ma la realtà è che il vero capo della legislazione è il primo ministro, che non è di fatto scelto dalla Camera dei comuni, la quale non lo designa neppure. La forma può essere quella della designazione della Camera, ma è pura forma; la realtà è del tutto diversa, ed è quella stessa che si verifica negli Stati Uniti. Nello stesso modo come negli Stati Uniti, ogni quattro anni, la popolazione nel suo complesso nomina il presidente, che è il capo ispiratore del potere esecutivo, e che tende anche ad essere – e lo è nei momenti supremi – l’ispiratore della legislazione, in Inghilterra è il popolo che designa il primo ministro, è il popolo che lo elegge. Non è il partito laburista che abbia designato Attlee; non è il partito conservatore che abbia designato Churchill; è il popolo che ha indicato, nelle elezioni, Churchill e Attlee, come capi dei partiti mandati al potere. Le masse dei due partiti hanno seguito questi due capi. La legge è quella che è (e in Inghilterra non c’è nemmeno la legge); il costume è quello che è; ma quello che di fatto esiste è che nessun partito oserebbe ribellarsi a colui che è designato dal corpo elettorale come capo – partito: questi è il vero padrone del partito, è il vero padrone della distribuzione dei posti.

 

 

In Inghilterra il numero dei posti ministeriali è enorme: tra ministri ed altri personaggi variamente denominati, si hanno settanta o ottanta membri del governo, i quali hanno minore o maggiore importanza secondo l’importanza che dà ad essi il primo ministro. è il primo ministro che li sceglie e stabilisce quali sono quelli con cui si deve consultare di volta in volta, secondo le deliberazioni che intende prendere. Il vero capo, colui che veramente forma il governo e lo ispira, è il primo ministro. I ministri e i sottosegretari sono uomini di fiducia del primo ministro: perciò si dà il caso, che in Italia non si può dare, che un governo di coalizione funzioni, in quanto i membri di esso non sono designati dai vari partiti; i membri di un gabinetto di coalizione sono uomini di fiducia del primo ministro, che hanno accettato di diventare membri di un governo di coalizione in quanto nominati da lui, e sanno che la loro vita ministeriale dipende dal primo ministro e non dal proprio partito. è questa convinzione che fa si che i governi di coalizione – che si hanno però soltanto in tempo di guerra – possano durare. E anche i partiti non possono esercitare una influenza molto grande sul capo del governo, perché non sono i partiti che dominano il gabinetto, ma è il capo del governo il quale ha avuto la fiducia dal corpo elettorale ed è sicuro di esser seguito, mentre invece, se avesse la fiducia dei deputati, potrebbe anche ad un certo momento vederla venir meno.

 

 

Il sistema parlamentare inglese funziona in quanto è congegnato in quella maniera, in quanto cioè la figura dominante è quella del primo ministro, il quale può anche – ove creda che si siano verificate delle ribellioni nel suo partito, o che la coalizione non possa più funzionare – presentare al sovrano la proposta di scioglimento. Questa facoltà di scioglimento, che esiste in Inghilterra, non esiste invece negli Stati Uniti; circostanza che vi è considerata come uno dei difetti più gravi del sistema presidenziale; onde le proposte si moltiplicano allo scopo di dare al presidente della Confederazione la facoltà di scioglimento.

 

 

Naturalmente per il caso di uso della facoltà di scioglimento delle due Camere, coloro i quali avanzano questa proposta, la fanno coincidere con l’altra: che lo scioglimento del Congresso implichi anche nuove elezioni presidenziali, cosicché gli elettori manifestino contemporaneamente la propria opinione sul dissidio che si è manifestato tra il presidente e le due Camere. Si reputa da molti negli Stati Uniti che il sistema presidenziale, se potrà superare i pericoli che lo minacciano e che, oltre a quelli internazionali, possono essere anche interni a causa della complicazione sempre crescente della vita sociale e politica del paese, non potrà comunque funzionare se non con questo correttivo. Il quale avvicinerebbe il sistema presidenziale a quello parlamentare, mentre il sistema parlamentare tende a sua volta ad evolversi in senso opposto.

 

 

Termina dicendo che ha creduto bene di fare queste osservazioni per evitare che, discutendosi della scelta tra il sistema presidenziale e quello parlamentare, si configurino questi due sistemi come qualche cosa di rigido, come nettamente differenziati l’uno dall’altro. È opportuno tener conto dell’evoluzione che si è verificata nell’uno e nell’altro sistema, per la quale il primo tende già – e molti affermano che deve tendere ancora di più – ad avvicinarsi al secondo, con una comunicazione tra le due Camere e il potere esecutivo, con la presenza nel gabinetto di membri eletti dai due rami del Congresso, col diritto da parte del presidente di promuovere nuove elezioni dei due rami del Congresso e sue proprie contemporaneamente; e d’altra parte, il secondo tende ad avvicinarsi al primo col dare una figura preminente nel governo del paese al primo ministro, il quale è in realtà il vero padrone della legislazione. Teoricamente in Inghilterra, ai singoli membri della Camera spetta sempre il diritto di presentare disegni di legge; ma è un diritto puramente astratto, perché in realtà nessun disegno di legge ha probabilità di essere approvato se non è presentato dal governo, non solo per le materie finanziarie (e questo è un principio indiscusso, perché il disordine delle finanze sarebbe la conseguenza logica del diritto di iniziativa dei membri delle due Camere in questa materia), ma di fatto anche nelle altre materie. Per ogni legislatura inglese si potrà trovare forse un deputato che sia riuscito a fare approvare un suo disegno di legge; e quel deputato diventa famoso, perché è riuscito in una cosa difficilissima, in quanto il tempo concesso per la discussione dei disegni di legge presentati dai singoli membri della Camera è minimo, cosicché praticamente la loro approvazione, salvo casi rarissimi, è impossibile.

 

 

La seduta viene quindi aggiornata, dopo un intervento dell’on. Ambrosini.

 

 

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5 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione riprende la discussione sull’organizzazione costituzionale dello stato, interrotta il 4 settembre. Prendono la parola gli on. La Rocca, Bozzi e Lussu; quest’ultimo si dichiara favorevole alla repubblica parlamentare per motivi pratici, «mentre dal punto di vista teorico egli sarebbe favorevole alla repubblica presidenziale. Non condivide infatti molte delle critiche formulate in proposito dall’onorevole Einaudi. Non trova, fra l’altro, fondato il concetto che il presidente degli Stati Uniti d’America perda il suo prestigio a mano a mano che copre i posti di cui può disporre, e cioè via via che diminuisce le sue possibilità di accontentare i sostenitori.

 

 

Infatti, non sono rari i casi di rielezione del presidente americano, il che dimostra che alcuni presidenti seppero conservare ed anzi rafforzare il proprio prestigio anche nel quarto anno della loro carica. Anche l’altro inconveniente denunciato dall’onorevole Einaudi, relativo ai comitati parlamentari, non è sufficiente a demolire la tesi della repubblica presidenziale, trattandosi di inconvenienti che, sotto aspetti diversi, si presentano in tutti i regimi democratici.

 

 

Non crede esatta nemmeno l’affermazione dell’onorevole Einaudi, secondo cui lo stato federale non sarebbe una garanzia contro il prepotere del presidente: in America più di una volta stati federali hanno impedito che la volontà del presidente fosse eccessiva nei loro territori».

 

 

Intervengono ancora Patricolo, Calamandrei, Tosato, Porzio e Targetti; quindi L. Einaudi dichiara che ha fatto, nella precedente seduta, un confronto tra il sistema presidenziale americano e il sistema parlamentare inglese; ha cercato di dimostrare che il sistema americano si avvia, e più si propone che si avvii, a sistemi simili a quelli del metodo parlamentare e, d’altro canto, il sistema parlamentare non è più quello che era una volta, ma è ispirato sostanzialmente al concetto della scelta da parte dell’elettorato del capo del governo, che è il leader, seguito dalla maggioranza parlamentare. Poiché si è limitato a questo paragone ed a questa analisi quasi storica dei due sistemi, gli è stato chiesto quali siano le sue conclusioni.

 

 

Le sue conclusioni sono semplicemente queste: che, in fondo, ove si accettassero due concetti fondamentali, la distinzione tra l’uno e l’altro metodo consisterebbe esclusivamente nel modo di nomina del capo dello stato.

 

 

Ma le condizioni necessarie affinché la distinzione tra i due regimi si limiti al metodo di nomina del presidente, sono queste: anzitutto, che il presidente, che è nominato dal popolo, debba nominare il suo gabinetto, in parte notevole se non in tutto, tra uomini i quali abbiano la fiducia delle due Camere; e in secondo luogo, che ci sia qualcuno – e potrà essere il capo dello stato, se c’è divisione tra capo dello stato e capo del governo, o il capo del governo se questa divisione non c’è – il quale abbia il diritto di scioglimento delle Camere. A queste condizioni la differenza si riduce soltanto a questo, che il presidente sia nominato dal popolo, oppure dalle due Assemblee riunite, oppure dalle due Assemblee riunite insieme con altri corpi.

 

 

Ma questa non è una distinzione essenziale.

 

 

Le questioni di primo piano sono queste: i membri del gabinetto devono avere la fiducia delle due Camere? E il capo dello stato distinto dal capo del governo, o l’unico che ricopre le due funzioni, deve avere il diritto di scioglimento delle due Camere? Personalmente egli risponde in senso affermativo, confermando che, a suo avviso, la differenza, nel metodo di nomina del capo dello stato, tra sistema presidenziale e parlamentare non è fondamentale.

 

 

Desidera aggiungere che qualunque sistema si adotti serve poco, se non sussistono altre condizioni, fra le quali l’essenziale non è che le due Camere abbiano maggiore o minore potere nel governo, ma è che le Camere abbiano una vera libertà di discussione, perché un governo libero non è libero perché sia presidenziale o parlamentare; un governo è libero se nelle due Camere e nel paese esiste libertà completa ed assoluta di discussione.

 

 

La libertà nasce dalla libertà della discussione e, se c’è libertà di discussione, allora può nascere anche un altro effetto, importantissimo, che si può indicare sotto l’espressione di «adesione della minoranza alla maggioranza». Un qualunque provvedimento legislativo che sia stabilito esclusivamente sulla base di un voto di maggioranza, dà luogo ad un’azione di governo che può darsi ma non è affatto sicuro che incontri successo.

 

 

Perché questo successo abbia, è necessario che il voto di maggioranza sia stato preceduto da una discussione, non solo nelle due Camere, ma oltre che nelle due Camere, nella stampa e che la stampa goda di una piena ed assoluta libertà di discussione, così che, quando si arriva al voto, la minoranza si trovi in tale condizione da essere costretta ad ubbidire volenterosamente e spontaneamente alla deliberazione presa dalla maggioranza. Se non si arriva a questa condizione di cose, se non si creano organismi tali per cui vi sia di fatto un’ampia, completa discussione e questa completa discussione abbia luogo anche fuori delle due Camere, non si arriverà mai a quello stato di cose per cui la minoranza si persuade che deve consentire a collaborare con la maggioranza. Se a questo punto non si arriva, si avranno sempre discordie civili col mutare della maggioranza e si potrà giungere all’estremo di lotte e guerre civili.

 

 

A questo riguardo confessa di essere – come è stato sempre e come ha dichiarato anche alla Consulta, ove ha parlato contro la proporzionale senza curarsi dell’opinione del suo partito – completamente contrario alla proporzionale e nettamente favorevole al collegio uninominale. Non crede affatto che le elezioni debbano avvenire su programmi di partiti. Questi programmi di partito in tutti i paesi sono pure forme; ma nella realtà, tanto negli Stati Uniti, quanto in Inghilterra, gli elettori votano per questo o per quell’uomo; fanno una scelta, non fra idee, ma fra uomini; una scelta tra due uomini nei quali gli uni elettori hanno fiducia e gli altri no. E questa scelta si fa dagli elettori tra uomini che essi conoscono.

 

 

In tutti i paesi, in cui esiste la proporzionale, si formano nelle Camere dei partiti che ubbidiscono ai capi. Allora la discussione cessa; oppure, se si fa, non ha per effetto quello di convertire qualcuno; è un parlare a vuoto, e già preventivamente si conosce l’esito della votazione. In queste condizioni non esiste Parlamento, non esiste discussione, non esiste la condizione fondamentale della libertà politica, che è esclusivamente la libertà di discussione.

 

 

Queste sono soltanto alcune delle ragioni, che lo fanno contrario alla proporzionale. Altra ragione fondamentale è questa: che la proporzionale moltiplica i partiti, accanto ai due o tre partiti di massa, onde viene a mancare l’equilibrio necessario ad una vera e propria discussione e non si ha una votazione nella quale coloro i quali si sono lasciati persuadere dalle buone ragioni degli avversari, modifichino il proprio atteggiamento.

 

 

La proporzionale moltiplica i partiti, perché non appena si ha la possibilità di ottenere un quoziente in un collegio più o meno grande, si forma un partito per ottenerlo.

 

 

Per conseguenza non crede che, anche se si adotti il criterio che il gabinetto debba avere la fiducia delle due Camere, e che qualcuno debba avere il diritto di scioglimento delle due Camere, il sistema, qualunque sia, possa per sé avere l’effetto di dare quello che si vuole ottenere, ossia un governo stabile. L’esistenza di un governo stabile dipende da tanti fattori, tra i quali importantissimo quello della libertà piena e completa della discussione, che vuol dire capacità e possibilità di persuadere gli avversari. E questa possibilità non c’è, quando le elezioni sono dominate da partiti irreggimentati, come quelli che hanno prodotto la Costituente.

 

 

La discussione prosegue, senza ulteriori interventi di L. Einaudi; quindi il presidente dichiara chiuso il dibattito generale sull’argomento e mette ai voti il seguente ordine del giorno, presentato dall’on. Perassi nella seduta precedente del 4 settembre: «La Seconda sottocommissione, udite le relazioni degli onorevoli Mortati e Conti, ritenuto che né il tipo del governo presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo».

 

 

La Sottocommissione approva l’ordine del giorno con 22 voti favorevoli e 6 astensioni e la seduta ha così termine.

 

 

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7 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione continua ad occuparsi dell’organizzazione costituzionale dello stato. Conclusa nella seduta del 5 settembre 1946 la discussione generale sulle premesse relative ai poteri dello stato, in particolare quello legislativo, è ora all’esame dell’Assemblea l’adozione del sistema unicamerale o bicamerale.

 

 

Dopo un intervento dell’on. Porzio, il presidente Terracini dà lettura di un ordine del giorno firmato da L. Einaudi e Aldo Bozzi:

 

 

«La Seconda sottocommissione riconosce l’utilità del sistema bicamerale, che esprime la rappresentanza di tutte le forze vive della società nazionale».

 

 

Seguono numerosi interventi, quindi L. Einaudi dichiara che: nella odierna discussione ha creduto di sentire l’eco delle più grandi discussioni che in materia sono state fatte in altri tempi.

 

 

Consapevolmente od inconsapevolmente, alcuni oratori si trasformano in seguaci e paladini delle idee illuministiche del secolo diciottesimo: quando si parla di due Camere, le quali devono derivare da una unica fonte – e, come e stato implicitamente accennato da qualcuno, devono derivare unicamente dal popolo – in fondo, si riproduce la teoria della formazione degli stati del Rousseau, il quale aveva detto che tutta la fonte dei poteri sta unicamente nel popolo. Questa dottrina conduce alla conseguenza che vi debba essere una sola Camera; che se, per circostanze particolari, ci si decide ad ammettere anche una seconda Camera, questa deve uscire dalla medesima matrice della prima. Ma la conseguenza logica del sistema di Rousseau è che la sovranità popolare si concentra nella Camera, che è onnipotente. Essa ha una maggioranza e questa fa le leggi: contro queste leggi non c’è nessuna possibilità di giusta resistenza. Queste leggi devono essere obbligatorie per tutti; deve essere obbligatorio per tutti il governo che esce da questa maggioranza eletta, che ha la sola sua sorgente nel popolo.

 

 

E ne vengono altre conseguenze, che del resto alcuni di quegli scrittori accettavano perfettamente. v’è un brano di Saint-Simon, nel quale si dice: «È la maggioranza che deve imporre le leggi; se avremo la maggioranza, dovremo impedire che chiunque altro manifesti le proprie opinioni; perché la verità è quella che esce dalla maggioranza, dall’unica Camera (o dalle due Camere, se provengono dalla medesima sorgente)». Queste altre conseguenze sono, dunque, i regimi totalitari, con quel che ne deriva. Questi regimi hanno come principio la teoria del contratto sociale di Rousseau.

 

 

Contro questa teoria abbiamo tutto il romanticismo, e coloro che vogliono due Camere, che siano diverse l’una dall’altra, sono consapevolmente od inconsapevolmente dei romantici, i quali riconoscono che nella società esistono molte forze che hanno il diritto di essere rappresentate. Alcune di queste sono persino forze morte, sono forza delle generazioni passate e non perché tali non hanno il diritto di far sentire la propria voce – diceva la scuola romantica – nella legislazione presente. è necessario che ci sia una struttura politica che non dimentichi nessuna delle forze esistenti nel paese; per conseguenza ci deve essere una seconda Camera, diversa dalla prima, che non esca soltanto da una votazione numerica dei singoli, ma che rappresenti tutto l’insieme delle forze vive, sia una rappresentanza di quelli che sono vissuti e di quelli che vivranno.

 

 

Coloro che seguono questa seconda opinione rappresentano le forze moderne, cioè quelle che sono le esigenze della società moderna, perché le esigenze della società moderna sono tutte contrarie alla teoria che lo stato, come emanazione della maggioranza del popolo, possa fare tutto. Lo stato non deve fare tutto: lo stato ha dei limiti ai suoi poteri e questi limiti vengono da molteplici fonti e cominciano a venire dall’intreccio che nasce tra uno stato e l’altro. È una teoria sorpassata quella secondo cui lo stato può fare tutto quello che crede: non esiste uno stato che possa fare tutto quello che vuole. La teoria dello stato a sovranità piena ci ha condotto alle due guerre moderne e continuerà a condurci ad altre guerre.

 

 

Se vogliamo sottrarci a questa conseguenza fatale, dobbiamo ammettere che non esiste uno stato che sia completamente sovrano; che ogni stato deve avere dei limiti al proprio potere; che non sia possibile neppure immaginare che in uno stato il legislatore possa fare tutte le leggi che crede. Questo sarebbe contrario alle esigenze della vita moderna e l’umanità morrebbe, se accettasse l’idolo dello stato assolutamente sovrano.

 

 

Per questa ragione ha aderito all’ordine del giorno Bozzi, in cui è l’eco della teoria della rappresentanza di tutte le forze politiche e sociali che esistono nel paese. La traduzione del principio nelle forme politiche la si vedrà poi.

 

 

Prendono la parola i deputati Castiglia e Targetti, poi il presidente comunica che gli onorevoli Mortati, Bozzi, Castiglia ed Einaudi hanno concordato il seguente ordine del giorno:

 

 

«La Seconda sottocommissione, riconosciuta la necessità dell’istituzione di una seconda Camera, al fine di dare completezza di espressione politica a tutte le forze vive della società nazionale, passa all’esame del sistema del rapporto tra le due Camere ed al modo di composizione di ciascuna di esse».

 

 

Seguono alcuni interventi per dichiarazione di voto, quindi l’ordine del giorno viene approvato dalla Sottocommissione. La seduta termina così.

 

 

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10 settembre 1946

 

 

Prosegue la discussione sull’ordinamento costituzionale dello stato. Acquisito il concetto del sistema bicamerale del potere legislativo, la Seconda sottocommissione deve deliberare in merito alla formazione e al funzionamento della prima e della seconda Camera. Il primo punto in esame sono i requisiti dell’elettorato. Intervengono vari deputati, quindi la Sottocommissione stabilisce che si deve fissare un limite di età per l’elettorato. L. Einaudi voterà per i ventun anni, anche perché è bene che qualunque deliberazione il legislatore voglia prendere in avvenire circa la determinazione della maggiore età ai fini civili, sia presa senza preoccupazioni politiche, cioè all’infuori delle pressioni e delle decisioni di carattere politico.

 

 

La Sottocommissione respinge successivamente i limiti di diciotto, venti e ventun anni e poi decide di lasciare in sospeso il limite di età.

 

 

A questo punto l’on. Tosato propone «il principio per cui chi vive senza esercitare un’attività lavorativa è escluso dal diritto di voto».

 

 

Intervengono a questo proposito Di Giovanni, Fabbri, Mortati, Lami Starnuti, Nobile, Bozzi e Amendola; L. Einaudi dichiara che è contrario alla proposta di attribuire il diritto elettorale soltanto a coloro che lavorano, proposta che non è solamente ardita od audace, ma che risale a tempi ed a situazioni che non si verificheranno mai più. Se v’è una discussione che nella scienza economica non abbia mai portato ad alcun risultato, è proprio quella della ricerca di ciò che è il lavoro produttivo o improduttivo, lavoro sociale o antisociale. La iniziarono i fisiocrati, fu fatta da Adamo Smith, ma senza alcun costrutto perché è impossibile trovare una definizione. Questa impossibilità scientifica, poi non ha soltanto importanza teorica, perché dà luogo all’arbitrio. Le decisioni non sarebbero mai improntate ad un concetto oggettivo, ma soltanto a faziosità, con l’esclusione dei nemici di coloro che al momento dominano la formazione delle liste elettorali.

 

 

Seguono ulteriori interventi, quindi il presidente dà lettura al testo da mettere ai voti:

 

 

«La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale, eguale, diretto e segreto, dai cittadini di ambo i sessi che godano dei diritti civili e politici e abbiano raggiunto l’età…».

 

 

Paolo Rossi «propone che si dica “da tutti i cittadini” per togliere ogni dubbio, dato che qui si è manifestato il proposito di escludere certe categorie di cittadini». L. Einaudi crede inutile quest’aggiunta perché il testo dice «suffragio universale».

 

 

Paolo Rossi rinuncia al proprio emendamento e il presidente a questo punto mette ai voti il testo dell’articolo, che viene approvato; ha così termine la seduta.

 

 

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13 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue la discussione sul potere legislativo; l’on. Mannironi «crede che, prima di procedere oltre nella discussione, si debba decidere sulla questione se nel progetto della nuova Costituzione si debba affermare il principio della rappresentanza proporzionale»; il presidente si dichiara d’accordo.

 

 

A questo punto l’on. Lussu «ritiene che la determinazione di un sistema elettorale non possa essere fatta nel testo di una Costituzione, ma debba esser rimessa alla legge elettorale. Una Costituzione non può contenere particolarità tecniche, ma solo principi generali; altrimenti non potrebbe avere, come è necessario, quel carattere permanente, quasi secolare, che costituisce la sua ragione di essere…»; prendono la parola Di Giovanni e Castiglia, quindi L. Einaudi dichiara di condividere il concetto espresso dall’onorevole Lussu, non solo perché si tratta di questione importante sulla quale le opinioni possono essere discordi, ma anche perché, se venisse inserito nella Costituzione il principio della rappresentanza proporzionale, in sostanza si verrebbe ad inserire qualche cosa che non ha grande significato. Il principio che si diventa elettori alla maggiore età è un concetto preciso, di cui si conosce la portata esatta; ma quando invece nella Costituzione si affermasse che il sistema elettorale da adottare è quello della proporzionale, si direbbe ben poco, perché l’attuazione di tale principio sta tutta nei metodi adottati. Una cosa, ad esempio, è la proporzionale regionale; altra è la proporzionale nazionale o provinciale. A seconda che si adotti un sistema od un altro, varia il valore del principio della proporzionale.

 

 

Questa è la ragione fondamentale della sua adesione al concetto dell’onorevole Lussu.

 

 

Poiché ha sentito affermare che il sistema della proporzionale è qualche cosa che quasi si identifica con la democrazia, manifesta il suo dissenso più aperto su questo punto, in quanto il sistema proporzionale non vige in tutti i paesi democratici; non vige infatti in Inghilterra, né negli Stati Uniti, che senza dubbio sono paesi democratici. In questi paesi, anzi, tutti i partiti sono d’accordo nel ritenere che il sistema proporzionale sia da condannarsi, come assolutamente antidemocratico.

 

 

Seguono numerosi interventi, tra cui quello dell’on. Tosato, che propone di rinviare l’esame della questione; questa proposta, messa ai voti, viene approvata. La Sottocommissione approva poi di fissare il limite di età dei parlamentari a 25 anni e la durata del loro mandato in 5 anni, nonché la proposta di inserire nella Costituzione l’indicazione del numero dei deputati che dovranno comporre la prima Camera. La discussione viene quindi aggiornata.

 

 

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14 settembre 1946

 

 

Riprende il dibattito sull’ordinamento costituzionale dello stato.

 

 

Il presidente Terracini «invita l’onorevole Mortati a illustrare la mozione da lui presentata insieme con altri firmatari, relativa a talune indagini che si dovrebbero compiere sugli enti locali, e della quale la discussione fu rinviata. Dà lettura del testo della mozione: «I sottoscritti, considerato che, in conseguenza della deliberazione, presa dalla Seconda sottocommissione, di dare al nuovo stato una struttura decentrata, si rende necessario predisporre fin da ora le ricerche necessarie ad adeguare le decisioni, che verranno prese sia dalla Costituente, sia dal futuro legislatore sulla materia dell’ordinamento degli enti locali, alle situazioni concrete di questi; che tali ricerche non possono essere affidate ad organi burocratici, nei quali è da presumere un interesse al mantenimento in vita dell’attuale accentramento, rivelatosi così dannoso per un sano sviluppo del paese; che analoghe indagini si rendono necessarie in relazione ad una probabile partecipazione delle categorie professionali alla formazione di una delle due Camere legislative, onde determinare sia la consistenza, sia la ripartizione territoriale degli appartenenti alle categorie medesime; chiedono che la Seconda sottocommissione deliberi intorno alle misure idonee al raggiungimento dello scopo enunciato».

 

 

L’on. Mortati prende la parola per primo a nome dei firmatari e «ricorda che l’esigenza delle indagini in parola fu già fatta presente al presidente della Commissione, onorevole Ruini, il quale con molta comprensione ne accolse i criteri e, resosi conto dell’importanza della cosa, diede incarico ad alcuni esperti dell’ex Ministero della Costituente di iniziare le necessarie ricerche. Fu quindi interpellato anche il Comitato incaricato della redazione del testo sull’ordinamento regionale ed esso si è espresso nel senso che le indagini dovrebbero essere limitate a quelle, piuttosto ristrette, che sono possibili nella situazione attuale. Pare infatti che le nostre statistiche economiche e finanziarie non abbiano raggiunto risultati molto importanti nella materia della ripartizione regionale della ricchezza, dei carichi tributari e della capacità economica delle regioni. Sembra che tali elementi debbano essere raccolti attraverso indagini piuttosto lunghe, di guisa che si presenta il quesito se sia opportuno limitare le indagini stesse a quelle che possono dare risultati immediati o spingerle oltre, anche a costo che non possano più essere utilizzate dalla Commissione, ma solo dal futuro legislatore che dovrà dare consistenza più concreta ai principi fondamentali affermati nella Costituzione. Qualora fosse accettato questo criterio, resterebbe ancora da stabilire chi dovrebbe compiere tali indagini: è da vedere, cioè, se esse debbano essere affidate agli organi burocratici o se invece non sia il caso di fare una specie di inchiesta di carattere parlamentare, sotto la guida dell’Assemblea costituente, attraverso organi di sua fiducia, muniti dei poteri necessari a vincere le possibili resistenze, determinate da sentimenti spiegabili, se non giustificabili, al decentramento che si vorrebbe attuare col nuovo assetto statale. Queste sono le considerazioni a cui si è ispirato e per le quali insiste sull’utilità di prendere una decisione espressa e collegiale sulla materia».

 

 

A questo punto prende la parola L. Einaudi: sente il dovere di illustrare ciò che è stato deliberato in una riunione del Comitato incaricato della redazione dell’ordinamento sulle autonomie locali, visto che l’onorevole Mortati ha accennato a una deliberazione presa in quella sede.

 

 

In una delle sedute del Comitato in questione è stato presentato un lungo memoriale, in cui erano esposti molti punti che sarebbe stato interessante chiarire per giungere a fondate conclusioni intorno al problema delle autonomie regionali. Dall’esame di questo memoriale risulta che esso poteva essere distinto in due parti: vi erano indagini che potevano essere compiute in breve tempo ed altre che sarebbero state molto lunghe. Le prime, che possono essere svolte rapidamente, non sono molto importanti e si riducono al riassunto di dati che sono a disposizione di tutti e possono essere raccolti senza troppa fatica nel «Bollettino del Tesoro», negli «Annuari statistici» ed in altre fonti note.

 

 

Si è quindi pensato che una raccolta di tali elementi poteva essere compiuta tanto direttamente, quanto indirettamente per mezzo di esperti, perché in fondo, seguendo l’una o l’altra via, il risultato sarebbe stato lo stesso, trattandosi di esaminare, copiare e riassumere elementi da tutti acclarabili.

 

 

Circa l’espletamento delle altre indagini l’oratore si professa molto scettico, poiché ritiene che richiederebbero degli anni, talché verrebbero ultimate molto tempo dopo la conclusione dei lavori della Commissione e difficilmente potrebbero dare risultati precisi, per la mancanza di sicuri dati in questo campo. Tutto si ridurrebbe a fare presenti elucubrazioni di carattere statistico, economico e sociologico.

 

 

Questa la sostanza delle conclusioni a cui si è arrivati in sede di Comitato: chiedere che siano approntate le statistiche rapidamente conseguibili, tralasciando le altre.

 

 

L’on. Bulloni «domanda all’onorevole Mortati se ha elementi che giustifichino la manifestata diffidenza verso i funzionari incaricati delle inchieste».

 

 

L’on. Mortati «dichiara che attualmente non ci sono funzionari incaricati delle indagini in parola e che egli ha inteso unicamente sottolineare l’inopportunità di affidarle ai funzionari, preferendo all’uopo persone di fiducia dell’Assemblea costituente.

 

 

L’onorevole Einaudi dubita che tali indagini possano essere concludenti, il che potrebbe suggerire l’idea di rinunciarvi. Si tratterebbe quindi di vedere se esse possano essere condotte direttamente a Roma, col pericolo di avere come dati conclusivi quelle elucubrazioni statistiche e sociologiche a cui egli ha accennato, o se, invece, non sia possibile rendere tali indagini più concludenti attraverso inchieste decentrate e notizie raccolte sul posto. Personalmente non si sente di esprimere un giudizio: ha sentito infatti dire da taluno che sarebbe possibile giungere a risultati positivi, mentre poc’anzi l’onorevole Einaudi ha sostenuto il contrario. Quello che può affermare è che, se verrà accertata la possibilità di un esito concreto nelle indagini in parola, una decisione a tale proposito dovrà essere presa dalla Sottocommissione. Se si vuole dare una consistenza agli enti regionali, ci si deve preoccupare che essi nascano vivi e vitali: il che implica la necessità di compiere le indagini anzidette. Esse, ad esempio, dovrebbero riguardare anche la determinazione dei confini regionali: è una questione complessa, in merito alla quale si hanno vari criteri, di cui uno è il criterio empirico della regione storica ed un altro quello proposto dall’onorevole Zuccarini, di lasciare cioè la delimitazione dei confini delle regioni alle regioni stesse, il che, a suo avviso, è estremamente pericoloso in una situazione come quella attuale di campanilismo imperante.

 

 

Secondo il suo parere si dovrebbe addivenire ad una ripartizione stabilita dal centro, basandosi sul criterio della relativa autosufficienza regionale, poiché i più si propongono di dare una certa autonomia finanziaria alle regioni».

 

 

Intervengono a questo punto Terracini, Lussu, La Rocca, Zuccarini, Piccioni, Uberti e Nobile; L. Einaudi dichiara che è d’accordo con l’onorevole Mortati nel senso di svolgere tutte le indagini che possano essere effettuate entro i limiti di tempo assegnati, e sempre per iniziativa della Sottocommissione o del Comitato che a tal fine è stato creato. A suo giudizio, però, le indagini che si possono compiere sono assai scarse, perché per la maggior parte dei quesiti posti esse sarebbero talmente complicate che non potrebbero essere esaurite assolutamente entro i limiti di tempo fissati. Per quanto concerne invece le indagini che possono essere effettuate, il sistema migliore gli sembra che consista nell’iniziativa di ognuno degli interessati: ciascuno di essi, previa deliberazione della Sottocommissione o del Comitato di redazione, dovrebbe cercare di ottenere il maggior numero di dati che sia a lui possibile e nella maniera più rapida e precisa. Naturalmente per quanto riguarda i dati relativi alle entrate e alle spese bisognerà rivolgersi al Ministero del Tesoro, non essendovi altra fonte. Tutto al più uno dei componenti del Comitato potrà chiedere maggiori spiegazioni ai funzionari che compilano i dati finanziari, per comprendere quale è il loro significato preciso e non far sorgere dubbi di interpretazione.

 

 

Uno dei dati, di cui si è parlato nel Comitato di redazione, è quello relativo al sistema bancario, ossia al rapporto tra i depositi di ogni singola regione e l’impiego che se ne fa nella regione stessa. Questo può costituire uno degli indici più importanti per stabilire la potenzialità economica di ogni singola regione. Per queste ricerche esiste una sola fonte, vale a dire l’Ufficio di vigilanza del credito presso la Banca d’Italia. Personalmente quando ha sentito che questa materia poteva interessare il Comitato di redazione, ha cercato di iniziare la ricerca di questi dati. Già sono pronti i dati relativi agli anni dal 1939 al 1942, che hanno un certo significato. Trascurando i dati del 1943 e del 1944, sui quali non si può fare affidamento, si stanno ora elaborando i dati relativi al 1945, ma sebbene abbia adibito esclusivamente a questo lavoro cinque dei suoi impiegati, non crede che prima di due mesi si potranno conoscere i risultati di tali ricerche. Vi sono infatti dei limiti di tempo che non possono essere superati: basti pensare che bisogna inviare una infinità di lettere a tutte le banche, attendere le risposte, esaminare e controllare i dati, riscrivere in caso di contraddizioni o di eventuali errori. In ogni modo, appena sarà a conoscenza dei risultati provvisori, li comunicherà al Comitato di redazione. Se occorreranno altre spiegazioni, potrà anche far intervenire alle riunioni qualcuno dei suoi funzionari. È inutile dire che mette a disposizione del Comitato stesso tutta l’organizzazione che ha già istituita a questo scopo.

 

 

Passa ora ad un punto accennato dall’onorevole Piccioni, col quale è d’accordo. Personalmente, al contrario di quanto hanno affermato l’onorevole presidente e l’onorevole La Rocca, crede che la delimitazione delle regioni nei loro confini possa essere inserita nella Costituzione, o in un atto aggiuntivo. Ciò a suo parere è essenziale, in quanto è indispensabile, per il funzionamento di ogni buona costituzione, che siano stabiliti i poteri fondamentali dello stato. Se si lascia all’arbitrio del legislatore ordinario la delimitazione dei confini delle regioni, si viene certamente a mutare uno degli elementi essenziali della Costituzione e si potrebbe ripetere oggi quello che si è verificato in passato, quando si organizzavano i collegi uninominali ed anche quelli a scrutinio di lista, delimitandoli volta per volta pur di ottenere un determinato risultato elettorale, creando una situazione di favore ad una data corrente di opinioni piuttosto che ad un’altra.

 

 

A suo avviso la questione riveste senza dubbio una grande importanza, perché a seconda del modo con cui saranno delimitate le regioni si potranno ottenere risultati politici di diversa portata, con riflessi rilevanti anche sulla composizione della seconda Camera. Pertanto, se la Sottocommissione si vuole effettivamente rendere conto del suo lavoro, è necessario che le regioni siano delimitate fin dall’inizio e che tale delimitazione dei confini abbia valore costituzionale. Se invece la questione sarà rimessa all’arbitrio del legislatore ordinario, la Sottocommissione verrà a mancare ad uno dei suoi precisi doveri, che è appunto quello di fissare in modo chiaro i poteri fondamentali dello stato.

 

 

Si potrà obiettare che oggi non è facile sapere quali siano le regioni auto-sufficienti. A questo proposito esprime l’opinione che è impossibile conoscere a priori l’autosufficienza delle singole regioni che saranno costituite. è questa una impossibilità oggettiva a cui non ci si può sottrarre in nessuna maniera. L’autosufficienza delle regioni si potrà conoscere a posteriori, cioè solo dopo che esse abbiano cominciato a funzionare. Naturalmente tale autosufficienza dipenderà anche dalla prudenza con la quale saranno fissati i compiti delle regioni, perché è ovvio che quanto più numerosi saranno i compiti ad esse attribuiti e tanto meno sarà possibile che esse siano autosufficienti. Se invece alle regioni saranno attribuiti soltanto alcuni determinati compiti, ben precisati, con oneri ristretti, si potrà avere la speranza di creare regioni effettivamente autosufficienti. La delimitazione dei compiti della regione può essere fatta soprattutto da un punto di vista negativo, stabilendo cioè le questioni in cui la regione non deve interferire e lasciando ad essa, fuori di quei limiti, una certa libertà ed autonomia. Compiuto un tale esperimento, se esso avrà dato buoni risultati, nulla potrà impedire che i compiti attribuiti alle regioni siano ampliati.

 

 

Seguono interventi di Conti, Fabbri, Lussu, Mannironi, Terracini, Mortati, Porzio e La Rocca; infine l’on. Tosato propone di mettere in votazione il seguente ordine del giorno:

 

 

«La Seconda sottocommissione, discussa la mozione dell’onorevole Mortati relativa alla necessità di indagini geografiche, economiche, finanziarie, sociali sugli enti regionali, da condursi anche al di fuori dei normali organi burocratici, accoglie il principio e dà mandato al Comitato di redazione dell’ordinamento regionale di procedere col metodo indicato a tutte le ricerche ed elaborazioni necessarie per chiarire gli elementi occorrenti alle determinazioni concrete indispensabili per un immediato funzionamento dell’ente regione». L’on. Mortati dichiara di aderire a questa proposta, che viene quindi messa ai voti e approvata. Ha così termine la seduta.

 

 

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18 settembre 1946

 

 

Prosegue la discussione sull’organizzazione costituzionale dello stato.

 

 

Il presidente Terracini «ricorda che la Sottocommissione deve determinare il numero dei componenti la prima Camera. Secondo il progetto dell’onorevole Conti, dovrebbe essere eletto un deputato per ogni 150.000 abitanti. La nuova Camera dei deputati, quindi, calcolata la popolazione del paese in 45.000.000 di abitanti, verrebbe ad essere composta di circa 300 membri. Ma si è accennato all’opportunità di elevare il numero a 400 o 450».

 

 

Intervengono Cappi, Fuschini, La Rocca, Conti, Lussu, Nobile, Perassi e Targetti, quindi L. Einaudi è d’accordo con l’onorevole Conti sulla opportunità di ridurre il numero dei membri, sia della prima Camera che della seconda, anche per ragioni, che crede evidenti, di tecnica legislativa. Difatti, quanto più è grande il numero dei componenti un’Assemblea, tanto più essa diventa incapace ad attendere all’opera legislativa che le è demandata.

 

 

A proposito poi del necessario rapporto fra il numero dei componenti le due Camere, osserva che non dipende dal maggior numero dei membri la maggiore autorità di un consesso rispetto all’altro. Se si volesse conferire uguali poteri alla Camera e al Senato, si potrebbe farlo anche con un numero di componenti diverso. Ricorda l’esempio del Senato francese in cui il numero dei membri era inferiore a quello della Camera, pure avendo i due organi eguale potestà legislativa, e quello del Senato americano che è composto di solo 96 persone contro le 400 circa della Camera dei rappresentanti: ciononostante il Senato americano ha poteri legislativi e politici di gran lunga superiori a quelli della Camera.

 

 

Quanto al costo per il funzionamento del nuovo sistema rappresentativo, fa osservare che, anche se esso dovesse aggirarsi intorno ai due miliardi, non sarebbe così eccessivo come sulle prime può sembrare. Basti considerare a tale proposito che la spesa relativa dev’essere messa in rapporto al bilancio dell’esercizio in corso che, purtroppo, si aggira, secondo le previsioni, sui 500 miliardi e con ogni probabilità supererà i 600. Né è dato sperare che tale cifra possa essere suscettibile di notevoli riduzioni negli esercizi successivi.

 

 

Seguono numerosi interventi, quindi la Sottocommissione approva, nell’ordine: il principio che nella Costituzione si debba fissare il numero dei deputati e che il numero dei componenti la prima Camera debba essere indicato in rapporto all’entità della popolazione; segue la votazione per appello nominale della proposta di eleggere un deputato per ogni centomila abitanti, che risulta approvata con 18 voti favorevoli (tra cui quello di L. Einaudi), 8 contrari e un astenuto; il primo comma relativo alla suddivisione dello stato «in collegi elettorali, a norma di legge speciale» è invece soppresso. Termina così l’esame di questo articolo.

 

 

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21 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue il dibattito sull’ordinamento costituzionale dello stato. Il presidente Conti invita l’Assemblea a procedere all’esame dell’attività legislativa della Camera; il relatore Mortati «fa presente che si potrebbe riprendere la discussione al punto in cui era stata lasciata nella seduta precedente. Si era iniziato l’esame del potere di inchiesta da parte della Camera e si era concluso che dovesse essere sancito dalla Costituzione. Ora si tratta di vedere se, una volta ammesso il principio, si debbano fissare i criteri organizzativi.

 

 

Ricorda al riguardo che egli aveva proposto che, in armonia con la esigenza della protezione delle minoranze, si riconoscesse ad una minoranza cospicua il potere di provocare una inchiesta, indipendentemente dal consenso degli altri deputati. Riconosce che questo potere ispettivo affidato alle minoranze, come tutela nei confronti delle maggioranze che potrebbero non far uso di tali facoltà, costituirebbe una innovazione nei riguardi della precedente legislazione. Sarà pertanto necessario fissare dei limiti per non turbare eccessivamente il buon andamento dei lavori parlamentari, ed uno di questi potrebbe consistere nel richiedere una minoranza non inferiore ad un terzo dei deputati. In secondo luogo bisognerebbe determinare nella Costituzione i poteri della Commissione d’inchiesta di fronte ai terzi, che altrimenti potrebbero rifiutarsi di fornire le informazioni di cui fossero richiesti».

 

 

Seguono numerosi interventi; Ambrosini, a proposito del diritto d’inchiesta come aspetto della funzione politica di controllo «pone la questione in questi termini: se una Commissione d’inchiesta nominata dalla Camera abbia,oppur no, poteri tali da obbligare non solo i funzionari delle pubbliche amministrazioni, ma anche qualsiasi cittadino a rispondere delle domande che essa credesse opportuno di rivolgergli. Se si ritiene che per questo occorra una legge speciale, è superfluo parlarne in questa sede, perché il legislatore di volta in volta che nomina una Commissione può attribuirle i poteri necessari. Se, invece, la Commissione è nominata da una sola Camera e non da tutto il potere legislativo, occorre stabilire nella Costituzione che la Camera ha il diritto di inchiesta che esercita a mezzo di commissioni, le quali hanno i poteri che competono agli organi giudiziari».

 

 

L’on. Fabbri «è d’accordo con l’onorevole Ambrosini, ma osserva che la questione si è spostata. L’onorevole Mortati ritiene che un terzo dei componenti la Camera debba avere il diritto di provocare un’inchiesta e che, deliberata la nomina della relativa Commissione, questa debba essere investita di determinati poteri anche in confronto ai terzi. Si domanda come ciò possa accordarsi con i diritti della maggioranza. Non contesta il diritto di inchiesta nei rappresentanti del popolo, che è poi un diritto di controllo e costituisce una garanzia di ordine democratico; ma osserva che se si afferma che una minoranza può imporla, si viene a formulare nella Costituzione un principio per cui alla minoranza si riconosce un diritto superiore a quello della maggioranza».

 

 

L. Einaudi esprime, in aggiunta alle osservazioni degli onorevoli Ambrosini e Fabbri, un dubbio.

 

 

Non si può discutere il potere della Camera di fare un’inchiesta, altrimenti la potestà legislativa sarebbe diminuita nel suo valore, in quanto la Camera potrebbe esser posta nella condizione di dover a legiferare senza piena conoscenza dei fatti. Si deve però tener presente che le inchieste possono essere di diversa natura. Ve ne sono alcune che hanno semplicemente lo scopo di informare il legislatore: ricorda, ad esempio, quella sul corso forzoso del 1866; la grande inchiesta doganale, fatta attraverso interrogatori per tutta Italia, nel 1874-76; la grande inchiesta agraria del 1881, ai cui atti si ricorre ancora come fonte di informazioni sulle condizioni dell’agricoltura italiana; l’inchiesta sui contadini del Mezzogiorno prima della guerra mondiale ed altre ancora.

 

 

Non crede che per simili inchieste sia necessario un provvedimento legislativo speciale o che si possa mettere in dubbio la loro legalità. Ma vi è un altro tipo d’inchiesta, che ha stretta attinenza con la giustizia ed ha un carattere nettamente giudiziario; ad esempio quelle sulla Banca Romana, sul Palazzo di giustizia, sulle spese di guerra, sull’amministrazione delle città di Palermo e Napoli.

 

 

Questo premesso, si domanda se si deve porre nella presente sede la questione di come organizzare il potere di inchiesta con carattere giudiziario. Rileva che si è solennemente affermato che ogni cittadino non può essere portato se non dinanzi ai suoi giudici naturali: ora, se non saranno stabilite norme relative a questo potere d’inchiesta con carattere giudiziario, potrà una delle due Camere modificare questo diritto fondamentale del cittadino? Se non si determina con precisione questo potere nella sua attinenza con l’esercizio della giustizia, potranno sorgere dubbi del genere di quelli da lui prospettati.

 

 

Seguono interventi di numerosi deputati; quindi il presidente mette ai voti la seguente formula: «La Camera, con deliberazione di almeno un terzo dei suoi membri, può disporre l’esecuzione di un’inchiesta su materie di pubblico interesse.

 

 

La Commissione d’inchiesta, che dovrà essere nominata con la rappresentanza proporzionale dei vari gruppi della Camera, svolge la sua attività, procedendo agli esami e alle altre indagini necessarie con gli stessi poteri e gli stessi limiti della autorità giudiziaria ordinaria».

 

 

La Sottocommissione approva; a questo punto il presidente avverte che si dovrebbe «prendere in esame la sua proposta di una Giunta permanente, concretata nei seguenti termini: “(La Camera) elegge ogni anno, all’inizio della sessione di primavera, con votazione a maggioranza assoluta, una Giunta permanente, presieduta dal presidente della Camera, composta di trenta deputati, con il mandato di procedere, nella vacanza del Parlamento, congiuntamente con la Giunta del Senato, all’esame e all’approvazione in via di urgenza di progetti di legge del governo».

 

 

Intervengono ancora vari deputati; il presidente «ritiene che la Sottocommissione debba prima deliberare sul principio se ammettere o no la decretazione d’urgenza”; interviene a questo proposito l’on. Bozzi, poi L. Einaudi dichiara che non da oggi soltanto egli è per il divieto assoluto della decretazione d’urgenza e, senza alcuna eccezione, neanche per i decreti-catenaccio, dei quali nega qualunque giustificazione. Se nel campo fiscale-tributario si temono possibili inconvenienti, spetterà all’amministrazione di ricorrere agli opportuni accorgimenti per evitarli.

 

 

L’on. Fabbri «richiama l’attenzione sul caso delle imposte di fabbricazione, per le cui variazioni di tariffa il decreto-catenaccio potrebbe essere giustificato dallo scopo di impedire facili frodi».

 

 

L. Einaudi ripete che all’amministrazione finanziaria non manca il modo di evitare queste frodi, ricorrendo, ad esempio, alle risultanze delle giacenze e a quelle dei registri di carico e scarico e delle lavorazioni, ormai obbligatori in tutte le fabbriche soggette a controllo fiscale.

 

 

Dopo ulteriori interventi, la Sottocommissione approva all’unanimità la seguente proposta dell’on. Bulloni: «Non è consentita la decretazione di urgenza da parte del governo».

 

 

Quindi la proposta di Giunta permanente avanzata dal presidente viene messa ai voti e respinta; la seduta ha così termine.

 

 

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24 settembre 1946

 

 

Riprende la discussione, interrotta il 21 settembre, sull’ordinamento costituzionale dello stato. Il presidente Terracini «invita la Sottocommissione ad esaminare il problema della costituzione della seconda Camera». Intervengono gli on. Ambrosini e Mortati, relatore, che afferma tra l’altro: «… nella seconda Camera non si vuole una rappresentanza casuale, fortuita, delle varie regioni o professioni, bensì una rappresentanza istituzionale organica, per la quale i rappresentanti delle diverse categorie sociali e regionali abbiano un loro peso e una loro efficienza politica predeterminata…»; quindi L. Einaudi desidera fare qualche breve considerazione sul vecchio Senato, di cui è uno dei pochi superstiti nella Costituente. Dall’aprile del 1919 al 1922, partecipando assiduamente ai lavori del Senato, ebbe modo di raccogliere alcune impressioni sull’attività svolta dalla Camera alta, che forse potranno essere utili per la risoluzione del problema in discussione.

 

 

Accennò altra volta, e desidera tornarvi sopra, alla questione della nomina regia. A tale proposito egli ebbe sempre l’impressione che nessuno dei senatori immaginasse di dovere la sua nomina al re. Chi li nominava effettivamente era sempre il presidente del Consiglio e, poiché il presidente del Consiglio era una emanazione della Camera dei deputati, e la Camera dei deputati a sua volta una emanazione degli elettori, si poteva anche ammettere che i senatori, in ultima analisi, fossero nominati, per quanto assai indirettamente, dagli elettori, sebbene non da quelli viventi in un dato periodo di tempo, bensì da quelli di un’epoca passata. Domanda se tale criterio non sia da tenersi ancora in considerazione, dal momento che il passato esercita sempre un’influenza sul presente: innegabilmente si è figli del passato e non si può rinunciare alle tradizioni. Pensa perciò che non sarebbe un male, né cosa contraria all’interesse comune se nella nuova seconda Camera qualche senatore rappresentasse le tradizioni del passato.

 

 

Ricorda di aver parlato una sola volta col re, in occasione della visita che tutti i nuovi senatori erano soliti fare al sovrano per ringraziarlo della nomina. Recatosi al Quirinale, il sovrano, anche egli piemontese, si mise a parlare con lui in dialetto di avvenimenti legati alla storia del Piemonte.

 

 

Ebbe l’impressione, in un’ora circa di colloquio, che Vittorio Emanuele terzo fosse non solo un grande numismatico, ma anche un valente storico (cosa che, del resto, era stata detta anche da Francesco Ruffini) e possedesse un senso non comune di penetrazione psicologica intorno agli uomini ed agli avvenimenti politici. Terminata l’udienza, si accorse di essersi dimenticato di ringraziarlo per la sua nomina a senatore. Ha riferito questo episodio per dimostrare che non si dava allora gran peso alla nomina regia.

 

 

A proposito dei senatori nominati per censo, avverte che questi non erano tra quelli che partecipavano più attivamente ai lavori del Senato. Inoltre, se in un primo tempo erano ben pochi i senatori nominati per censo, richiedendosi per essi il pagamento di 3.000 lire annue per imposizioni dirette, in seguito, per effetto del diminuito valore del denaro, essendo cresciuto il numero di coloro che possedevano il necessario requisito, si fini per concedere la nomina di senatore per tale titolo a molte persone che non avevano in realtà un patrimonio vistoso e spesso erano semplici funzionari di grado elevato.

 

 

A suo avviso il Senato era affetto da quello che oggi si chiamerebbe un complesso di inferiorità, perché erano diventati sempre più numerosi i senatori provenienti dalle alte cariche dello stato. L’abitudine di questi senatori all’obbedienza si ripercuoteva sull’attività del Senato, che non fu mai capace di assumere un atteggiamento fortemente autonomo di fronte alle iniziative del governo. Nella nuova seconda Camera dovrà evitarsi questo inconveniente. Quel complesso di inferiorità era ribadito dal numero illimitato dei senatori, per cui il governo poteva sempre variare la composizione del Senato a suo favore, facendo assegnamento sul fatto che i senatori di nuova nomina partecipavano più assiduamente alle sedute che non quelli di vecchia data. Per eliminare questo abuso converrà stabilire per l’avvenire che il numero dei componenti la seconda Camera debba essere fisso e non variabile a beneplacito del capo dello stato e, per via indiretta, del presidente del Consiglio.

 

 

La degenerazione del principio che riservava alla Camera dei deputati la priorità nell’esame delle leggi di carattere finanziario, estendendosi via via a tutte le altre leggi, venne ancor più a deprimere l’importanza del Senato che, costretto a deliberare spesso frettolosamente sui provvedimenti già approvati dalla Camera, non poté attendere alla sua funzione peculiare, che era quella della revisione accurata, attraverso la critica tecnica, dei disegni di legge, fatta da uomini che avevano una particolare perizia in ogni campo dell’attività statale. I disegni di legge che eccezionalmente furono presentati prima al Senato, furono assoggettati ad un approfondito esame in lunghe ed interessanti discussioni, come avvenne ad esempio per la legge sul blocco degli affitti, su cui egli ebbe incarico di riferire, e che provocò una discussione durata oltre un mese.

 

 

Altra causa del complesso di inferiorità del Senato derivava dalla sua costituzione di esclusiva nomina regia. Se, a fianco dei senatori di nomina regia, vi fosse stato un certo numero di senatori eletti direttamente dal popolo, costoro, essendo a più diretto contatto con le forze politiche del paese, avrebbero immesso nell’istituto una maggiore vitalità ed alacrità, suscitando l’emulazione dei senatori di nomina regia.

 

 

Circa la composizione della nuova seconda Camera, dissentendo dall’onorevole Mortati, dichiara di ritenere opportuno che, astrazion fatta dal modo di sceglierli, il numero dei rappresentanti professionali sia inferiore di quello dei rappresentanti regionali. Obietta inoltre all’onorevole Mortati che l’attuazione di una rappresentanza professionale prestabilita, da lui propugnata, significherebbe cristallizzare la situazione attuale, rendendo difficile, se non impossibile, in seguito un cambiamento, e consolidando quindi una specie di monopolio a beneficio delle classi che presentemente sono al potere. Il che non crede sia opportuno. Bisogna pensare non soltanto a coloro che vivono nel momento presente, ma anche a coloro che ancora debbono nascere. Ogni monopolio, di qualunque genere sia, è sempre avverso a tutti coloro che hanno idee nuove. è del parere, quindi, che una rappresentanza professionale, quale spontaneamente si ha e certo si avrà ancora nella prima Camera, sia sempre migliore di quella che si potrebbe avere in una seconda Camera a classi prestabilite. Il nuovo Senato, a suo avviso, dovrebbe essere composto prevalentemente di rappresentanti regionali. Il restante minor numero di posti dovrebbe essere, purché l’elezione non avvenga da parte di categorie prestabilite, riservato ai rappresentanti professionali od anche ad altre persone. A questo proposito rileva che nella relazione dell’onorevole Conti si parla di membri dei Consigli accademici, di professori di Università, di rappresentanti delle organizzazioni professionali, nonché di componenti la seconda Camera nominati dal presidente della Repubblica. Questo criterio di composizione del Senato, riferito ad una minoranza dei suoi membri, 100 su 300, potrebbe essere accettabile e dare buoni frutti. In questa minoranza sarebbe bene dare la preponderanza ai membri delle Accademie, ai professori di Università e ai rappresentanti degli organi professionali che sarebbero l’eco dei cosiddetti interessi morali.

 

 

Ritiene pure che sia da riservare un certo numero di posti a senatori nominati a vita dal capo dello stato. Tali senatori dovrebbero essere scelti in categorie prestabilite e il loro numero dovrebbe essere fisso, per evitare il pericolo delle «infornate». La nomina a vita presenta anch’essa i suoi vantaggi, perché colui che viene così nominato, in quanto si sente al coperto del pericolo di non essere più gradito, finisce quasi sempre con l’assumere un notevole grado di indipendenza morale. Nel vecchio Senato vigeva la regola che i neo – nominati dovessero dare il loro voto favorevole al ministero in carica, ossia al presidente del Consiglio dal cui favore era dipesa la loro nomina a senatore. Ma quest’obbligo morale durava assai poco, perché era limitato alla durata in carica del presidente del Consiglio che aveva proposto al re, ossia di fatto nominato i nuovi senatori. Il numero dei futuri senatori nominati a vita dal presidente della Repubblica dovrebbe essere fissato tra i 10 e i 50; in ogni modo essi dovrebbero essere persone di indiscusso, altissimo valore, risultante da titoli accertabili. Del resto, anche in passato assai pochi furono i senatori nominati per la categoria ventesima, cioè per avere illustrato la patria con servizi o meriti eminenti.

 

 

Intervengono ancora Zuccarini, Ambrosini, Lussu, Laconi e Giovanni Leone, quindi la seduta viene aggiornata.

 

 

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25 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione prosegue la discussione sulla seconda Camera, con interventi di numerosi deputati. L’on. Fuschini «per evitare discussioni inutili e contraddittorie e rendere così più proficuo il lavoro della Sottocommissione, propone che sia nominato un Sottocomitato composto di un numero ristrettissimo di persone, il quale riesamini e rielabori le varie proposte fatte nel corso della discussione e sottoponga poi alla Sottocommissione un quadro preciso delle questioni fondamentali e possibilmente un progetto articolato».

 

 

L. Einaudi osserva che la proposta dell’onorevole Fuschini potrà essere accettata fra qualche tempo, non quindi immediatamente, perché non ancora sono state prese decisioni sulle questioni fondamentali attinenti alla costituzione del Senato.

 

 

Il presidente fa presente che ormai le idee, per quel che riguarda il problema in esame, sono abbastanza chiare e la strada da percorrere è evidente.

 

 

La discussione generale è chiusa e nella prossima seduta si potrà mettere in votazione anzitutto la questione della parità dei poteri tra le due Camere. Nell’ipotesi che si approvasse una disparità di poteri, si potrà esaminare la questione delle funzioni da attribuire alla seconda Camera. In secondo luogo, occorrerà prendere una decisione sul problema della formazione del Senato, stabilire cioè se la seconda Camera dovrà avere una base esclusivamente elettiva o se saranno consentite anche le nomine dall’alto e quella di diritto in funzione delle cariche ricoperte. Qualora la risposta, nei riguardi dell’ultimo quesito, fosse affermativa, si potrebbe passare all’elencazione delle cariche e alla fissazione del numero massimo degli eleggibili. Infine occorrerà stabilire il criterio da seguire per l’elezione: se, cioè, essa dovrà essere diretta o indiretta».

 

 

L’on. Fuschini «non ha difficoltà a ritirare la sua proposta, purché possa essere presa in considerazione in un secondo momento».

 

 

Ha così termine la seduta.

 

 

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27 settembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue la discussione sull’ordinamento costituzionale dello stato. Il presidente Terracini «ricordata l’approvazione nella riunione precedente di un ordine del giorno Tosato, ai termini del quale la base elettiva della seconda Camera deve essere comunque regionale, avverte che si deve passare ora all’esame del tema successivo: pratica attuazione del principio della rappresentanza regionale. Fa presente che nel corso della discussione si sono manifestate varie tendenze e precisamente: per una rappresentanza degli interessi regionali; per una rappresentanza tipicamente di categorie, sempre nell’ambito della regione; per una rappresentanza della regione considerata esclusivamente come entità territoriale. v’è altresì un sistema misto, previsto nell’articolazione dell’onorevole Conti, la quale, però, dovrebbe essere modificata per renderla aderente alla decisione presa circa la base regionale della rappresentanza”. Intervengono Bordon, Farini, Conti, Lussu e Nobile, quindi l’on. Mortati presenta alla Sottocommissione il seguente progetto:

 

 

«Art. 1: Il potere legislativo è esercitato collettivamente dalla Camera dei deputati e dal Senato.

 

 

Art. 2: La formazione e cessazione delle due Camere avvengono contemporaneamente.

 

 

Art. 3: Il Senato è composto da membri eletti dalle regioni, in numero di 300, per la durata di 5 anni. Il numero dei senatori assegnato ad ogni regione è proporzionale a quello dei cittadini in essa domiciliati. Tuttavia nessuna regione potrà avere un numero di rappresentanti superiore a… né inferiore a…

 

 

Art. 4: Per ogni senatore sarà eletto un supplente.

 

 

Art. 5: I seggi di senatore assegnati ad ogni regione sono per metà coperti con elezione a suffragio diretto, universale, e per l’altra metà con elezioni da effettuarsi nell’ambito di speciali collegi elettorali, formati in base alla appartenenza dei cittadini ad una delle seguenti categorie di attività produttive: a) agricoltura e pesca; b) industria, compresa quella dei trasporti e bancaria; c) commercio; d) scuola e cultura; e) giustizia; f) urbanistica, sanità ed igiene; g) amministrazione pubblica.

 

 

Art. 6: I seggi assegnati ad ognuna delle categorie di cui all’ultima parte del precedente articolo, verranno attribuiti in parti uguali da distinti subcollegi formati rispettivamente dagli addetti ad attività di lavoro salariato, oppure di lavoro autonomo direttivo.

 

 

Art. 7: L’assegnazione del numero dei membri da eleggere dalle singole categorie nell’ambito di ciascuna regione sarà fatta con legge costituzionale, da sottoporre a revisione periodica ogni 10 anni, tenendo conto del diverso grado di efficienza di ognuna.

 

 

Art. 8: I procedimenti elettorali per la nomina dei due gruppi di senatori saranno determinati da apposita legge.

 

 

Art. 9: Partecipano alle elezioni per la parte dei senatori da eleggere a suffragio generale tutti i cittadini i quali abbiano compiuto il venticinquesimo anno di età. Sono elettori nei collegi speciali i cittadini appartenenti alle singole categorie che abbiano compiuto il ventunesimo anno di età (oppure, che abbiano raggiunto la maggiore età).

 

 

Art. 10: Sono eleggibili alla carica di senatore i cittadini, i quali, oltre a possedere i requisiti richiesti per le elezioni alla Camera dei deputati, abbiano raggiunto l’età di anni 40, e abbiano coperto per almeno due anni una delle seguenti cariche:

 

 

a)… ecc.

 

 

Per l’elezione nei collegi speciali occorre altresì che i candidati appartengano effettivamente alla categoria corrispondente a ciascuno dei collegi stessi».

 

 

Prendono la parola gli on. Tosato e Zuccarini, quindi L. Einaudi dichiara che «non si rende conto di come una elezione fatta unicamente per regioni possa dare una rappresentanza diversa da quella della prima Camera. A meno che per la prima Camera non si costituisca un collegio nazionale, anch’essa sarà eletta da elettori appartenenti alle singole regioni. Occorre un criterio discriminatore, affinché si possa dire che con la prima elezione non si ha una rappresentanza delle regioni, mentre lo si ha con la seconda».

 

 

Dopo numerosi interventi di vari deputati, L. Einaudi prende nuovamente la parola e ricorda di aver domandato quali criteri autorizzino a considerare la rappresentanza della seconda Camera diversa da quella della prima ed a ritenere l’una espressione vera della regione e l’altra no. Non ritiene validi gli argomenti che sono stati prospettati (diversa età degli elettori, requisiti per l’eleggibilità, metodi di elezione, ecc.) a soddisfazione della sua richiesta. A suo avviso, l’unico elemento veramente discriminatore potrebbe consistere – se non si vuole arrivare a forme di rappresentanza come quella americana e svizzera – nello stabilire per la seconda Camera una rappresentanza non proporzionata alla popolazione. Questa sarebbe una condizione imprescindibile, per evitare di creare un doppione.

 

 

Quanto alla rappresentanza di interessi, non si rende conto perché si siano fatti risalire i suoi dubbi a presupposti liberistici. Riteneva e ritiene che una rappresentanza di interessi non dovrebbe essere rigida, ma elastica, si da adattarsi continuamente alle nuove esigenze. Pertanto i requisiti per l’eleggibilità, a parte quello generale dell’età, dovrebbero consistere in titoli elastici, come ad esempio, il prolungato periodo di effettivo esercizio di una determinata professione, arte o mestiere.

 

 

Circa le elezioni di secondo grado, esprime l’avviso che esse hanno un significato soltanto in quanto gli elettori di secondo grado non siano stati eletti a questo scopo, ma siano già investiti di una funzione rappresentativa, come, ad esempio, i membri delle Assemblee regionali e i consiglieri comunali. Così pensa che potrebbe risolversi anche la questione della rappresentanza dei ceti culturali; a proposito della quale ricorda che in Inghilterra un limitato numero di seggi è riservato, nella Camera dei comuni, ai rappresentanti delle Università, gli elettori dei quali hanno doppio voto: come tali e come elettori dei deputati politici.

 

 

Scendendo al campo, dottrinale, osserva, a proposito della premessa (dalla quale parte sempre l’onorevole La Rocca nelle sue osservazioni) del rispetto della volontà popolare e della sovranità popolare, che oggi effettivamente non c’è altra formula dalla quale partire: ma si tratta soltanto di una formula e non di una verità scientificamente dimostrabile. Essa appartiene al novero di quei concetti che si chiamano miti, che sono in sostanza, formule empiriche, accettabili in vista di determinati scopi (per esempio: trovare il migliore governo; stabilire un clima di libertà, evitare qualunque tipo di tirannia) ma che possono anche cambiare. In altri termini, la formula della sovranità popolare non appartiene al novero delle verità scientifiche, indiscutibili, dimostrabili, che risultano dalla evidenza medesima delle cose; è piuttosto un principio di fede, e le verità di fede sono discutibili, non si impongono alla mente, ma solo al cuore e alla immaginazione. Il mito della sovranità popolare, che trae origine dal contratto sociale di J. J. Rousseau, è quindi utile per il raggiungimento di determinate finalità pratiche e non si può prescinderne nella vita politica attuale, “ma occorre tener bene presente che non è verità scientifica.

 

 

La seduta ha quindi termine dopo ulteriori interventi di Fabbri, Lussu, Uberti, Bozzi e Mannironi, senza che il progetto Mortati sia messo in votazione.

 

 

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1 ottobre 1946

 

 

Continua la discussione sull’ordinamento costituzionale dello stato: la Seconda sottocommissione deve deliberare in merito alle modalità di elezione della seconda Camera. Intervengono numerosi deputati; a un certo punto il presidente invita i commissari a non allargare il campo della discussione, che per il momento dovrebbe mantenersi sul corpo elettorale differenziato o indifferenziato, nell’interno della regione. Si tratta cioè di stabilire se i rappresentanti di regione ripeteranno il loro mandato da tutta la regione o soltanto da determinati gruppi interni della regione. Ricorda che l’onorevole Mortati, nel suo ordine del giorno, proponeva che una metà della seconda Camera fosse eletta in modo indifferenziato e l’altra metà per gruppi di interessi. Senonché lo stesso onorevole Mortati ha poc’anzi esposto le ragioni per cui ha creduto di modificare questa sua prima impostazione – rinunciando al corpo elettorale professionale – al fine di facilitare l’incontro con altre posizioni manifestatesi in seno alla Sottocommissione». Interviene l’on. Uberti, quindi L. Einaudi dichiara di essere disposto a votare per il collegio indifferenziato, purché resti inteso che un tale voto non pregiudica la questione del suffragio diretto o indiretto. Fa tale atto di adesione anche perché in precedenza ha votato in favore dell’espressione «forze vive», intendendo con ciò di votare contro la rappresentanza di categorie economiche, le quali per conto suo vanno considerate non come forze vive, ma come forze morte.

 

 

Ricorda che la distinzione essenziale tra le corporazioni del periodo fascista e le vere corporazioni, era questa: che le corporazioni fasciste erano una brutta copia delle corporazioni del 1600 e del 1700, mentre invece le vere corporazioni erano quelle del 1200 e del 1300. Le vere corporazioni non erano legiferate e non era specificato chi apparteneva ad una categoria o ad un’altra; esse erano vive, appunto perché ciò non era detto e si aveva larga possibilità di passare dall’una all’altra. Quando poi nel 1600-1700 si è cominciato a disciplinarle, sono morte e con esse è morta anche l’economia del paese.

 

 

Intervengono a questo punto Ambrosini, La Rocca, Lussu, Perassi, Piccioni, Zuccarini, Tosato, Uberti e Castiglia; Piccioni «propone di sospendere ogni votazione sulla base elettorale ed affrontare immediatamente l’esame della costituzione dell’ente regione»; L. Einaudi ritiene che, dopo la discussione sulle regioni, la Sottocommissione si ritroverebbe al punto di partenza, per quel che riguarda la composizione della seconda Camera.

 

 

Seguono ulteriori interventi; il presidente, tenuto conto delle nette divergenze di opinioni emerse nel corso del dibattito, si dichiara disposto a riaprire la discussione generale e l’on. Piccioni ritira la sua proposta di sospensione. Si conclude così la seduta.

 

 

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17 ottobre 1946

 

 

L’ordinamento costituzionale dello stato è nuovamente all’esame della Seconda sottocommissione per la Costituzione, che deve stabilire i requisiti di eleggibilità per i membri della seconda Camera. Sono messi ai voti e approvati «la condizione che l’eligendo debba essere nato nella regione, salvo a decidere poi se un’altra condizione, alternativa, debba essere posta» e «il requisito del domicilio, da considerare alternativamente a quello della nascita, senza alcun limite di tempo». Quindi il presidente Terracini apre la discussione sui «requisiti – da richiedere agli eligendi – di capacità e di esperienza nei diversi rami dell’attività produttiva».

 

 

Prende la parola per primo l’on. Targetti, quindi il relatore Mortati propone il seguente articolo:

 

 

«Le Assemblee regionali procederanno alla nomina dei membri della seconda Camera, ad esse affidata a norma del precedente articolo, in base a quote proporzionali (nella misura che sarà fissata, in relazione alla composizione sociale di ogni regione, e previa consultazione degli organi rappresentativi di ciascuna, con apposita legge, da sottomettere a revisione ogni 5 anni), fra cittadini appartenenti ad una delle seguenti categorie di attività: 1) agricoltura, caccia e pesca; 2) industria e artigianato; 3) commercio, trasporti e banche; 4) professioni liberali.

 

 

Sono eleggibili coloro che esercitino effettivamente l’attività corrispondente alla categoria per la quale sono eletti, e che inoltre abbiano ricoperto o coprano una delle cariche appresso elencate: a) membri dei consigli direttivi delle camere di commercio, industria ed agricoltura, dopo almeno 5 anni di effettive funzioni; b) membri dei consigli direttivi di consorzi agrari, dopo almeno 5 anni di funzioni effettive; c) membri di consigli direttivi di associazioni di categoria registrate aventi almeno mille iscritti dopo cinque anni di funzioni effettive; d) membri dei consigli direttivi di collegi o albi professionali, dopo almeno cinque anni di effettive funzioni.

 

 

Ogni membro dell’Assemblea regionale può votare per un numero di candidati non superiore ai 4/5 dei seggi assegnati complessivamente al collegio.

 

 

Sono eleggibili anche i membri delle assemblee in quanto abbiano i requisiti richiesti».

 

 

A questo punto L. Einaudi dichiara di essere contrario ad un articolo nel quale si consideri requisito di eleggibilità il fatto di svolgere una «attività produttiva» che ritiene espressione priva di significato. È invece favorevole a che si faccia un elenco di qualifiche, che possano essere richieste agli eleggibili, ma senza attribuire ad esse un significato di produttività giacché, a suo parere, non esiste scientificamente una distinzione fra individui produttori ed individui non produttori.

 

 

Intervengono poi vari deputati, tra cui Bozzi, che è del parere «che i requisiti di eleggibilità siano necessari tanto per i membri eletti dall’Assemblea regionale, quanto per quelli nominati dal corpo costituito dai consiglieri comunali, e che, per evitare che l’antitesi fra i due corpi elettorali divenga ancor più profonda non debbano richiedersi agli appartenenti al primo gruppo requisiti di eleggibilità diversi da quelli che si esigono dai componenti del secondo gruppo»; quindi Lami Starnuti «fa presente che (la proposta dell’on. Mortati)… subordina l’elezione a membro della seconda Camera ad una prima elezione interna a carattere di categoria; in altre parole se una persona non è stata eletta nel consiglio direttivo della propria categoria (la proposta Mortati ne indica quattro gruppi) non potrà essere eleggibile alla seconda Camera»; L. Einaudi prende nuovamente la parola: è d’accordo con l’onorevole Bozzi sia nel concetto di escludere le quote dal terzo dei candidati da eleggersi dall’Assemblea regionale, sia in quello di non porre alcuna differenziazione fra le condizioni di eleggibilità del terzo e dei due terzi.

 

 

È poi contrario, per le ragioni già accennate, alla formula dell’onorevole Perassi.

 

 

Ritiene estremamente grave l’osservazione dell’onorevole Lami Starnuti, il quale ha fatto presente che con la formula proposta dall’onorevole Mortati si subordina l’elezione a membro della seconda Camera ad un’altra elezione a carattere di categoria, la quale costituisce una pericolosa limitazione del campo degli eleggibili. Fa presente tanto la necessità che i requisiti di eleggibilità siano i più larghi possibili, quanto l’altra di dare alla seconda Camera gli stessi poteri della prima, al fine di concederle la possibilità di fornire un contributo di esperienza che riesca utile alla nazione..

 

 

Quanto alla proposta dell’onorevole Mortati, di cui è stata data lettura, osserva che le liste di eleggibili non dovrebbero essere formate soltanto dai dirigenti di categorie di attività, ma da tutti i componenti tali categorie. Così pure non ritiene opportuna la distinzione che tale proposta fa tra rettori e professori universitari.

 

 

Il relatore Mortati «spiega di aver considerato nella sua proposta coloro che, per il posto che occupano, danno garanzia di aver acquistato una buona esperienza amministrativa».

 

 

L. Einaudi aggiunge poi che, a suo parere, oltre all’Accademia dei Lincei ed al Consiglio superiore delle ricerche, tutti i gloriosi istituti culturali e scientifici italiani dovrebbero essere chiamati a fornire gli eleggibili.

 

 

Conclude riaffermando la necessità che le categorie degli eleggibili siano le più ampie possibili, per eliminare il pericolo che soltanto coloro che ricoprono le cariche più elevate possano esservi compresi.

 

 

Intervengono ancora gli on. Targetti e Mannironi, poi la Sottocommissione approva la chiusura della discussione e il presidente Terracini dichiara che «ritiene che le questioni più importanti sulle quali la Sottocommissione deve decidere siano le seguenti:

 

 

  • 1) se fra i requisiti di eleggibilità si debba richiedere l’appartenenza a determinate categorie da definirsi ulteriormente;
  • 2) in caso affermativo, se tali categorie debbano stabilirsi per tutti gli eligendi;
  • 3) se tali requisiti debbano essere i medesimi, sia per il primo che per il secondo gruppo di eligendi;
  • 4) se, per definire queste categorie, si richieda una formula generica (come quella proposta dall’onorevole Perassi) o sia necessaria una elencazione specifica (come quella suggerita dall’onorevole Mortati);
  • 5) se tale definizione – qualunque essa sia – debba essere inserita nella Carta costituzionale od in una legge speciale;
  • 6) se – una volta stabilita l’esistenza dei requisiti con le accennate specificazioni – tali requisiti debbano corrispondere a delle quote; e se tali quote debbano aver valore soltanto per il primo gruppo di eligendi od anche per il secondo;
  • 7) se queste quote debbano essere stabilite nella Costituzione o essere rimesse alla legge particolare; oppure se siano le Assemblee regionali a decidere, in rapporto alla situazione delle rispettive regioni, come devono essere distribuite le quote tra le singole categorie».

 

 

I primi cinque quesiti sono messi ai voti e approvati, quindi il presidente costituisce un Comitato, formato dagli on. Mortati, Perassi e Paolo Rossi, con l’incarico di redigere l’elencazione delle categorie contemplate nel quarto e quinto quesito. Ha così termine la seduta.

 

 

*********

 

 

18 ottobre 1946

 

 

Si riapre la discussione sull’ordinamento costituzionale dello stato, interrotta nella seduta del 17 ottobre; il Comitato costituito nella seduta precedente e composto da Paolo Rossi, Mortati e Perassi presenta un testo contenente l’indicazione delle varie categorie, tra i cui appartenenti dovranno essere scelti gli eligendi alla seconda Camera:

 

 

«Salve le incompatibilità stabilite dalla legge per l’esercizio cumulativo delle funzioni, sono eleggibili alla seconda Camera i cittadini italiani che rivestano, o abbiano rivestito, una delle seguenti cariche:

 

 

  • 1) componenti, per un periodo complessivo non inferiore a due anni, dei consigli direttivi di organizzazioni sindacali, aventi carattere nazionale, regionale o provinciale;
  • 2) membri dei consigli di gestione, per un periodo complessivo non inferiore a tre anni, di aziende con oltre 100 dipendenti;
  • 3) membri dei consigli direttivi di società cooperative di produzione con oltre 100 soci;
  • 4) membri, per un periodo complessivo non inferiore a tre anni, dei consigli direttivi delle Camere di commercio e industria;
  • 5) ministri, sottosegretari di stato, ambasciatori, deputati al Parlamento e alla Costituente;
  • 6) sindaci e consiglieri, per un periodo non inferiore a tre anni, di comuni aventi più di 10.000 abitanti;
  • 7) presidenti delle assemblee regionali, presidenti dei consigli, delle deputazioni provinciali, deputati alle assemblee regionali, questi ultimi quando abbiano esercitato il mandato per almeno 3 anni;
  • 8) membri dei consigli superiori consultivi;
  • 9) membri dei consigli direttivi degli ordini professionali;
  • 10) professori di ruolo delle Università e degli istituti equiparati;
  • 11) membri delle Accademie e società scientifiche e letterarie, riconosciute dalla legge».

 

 

Prendono la parola per primi Vanoni, Paolo Rossi e Ambrosini; quest’ultimo «ritiene che, per i professionisti, il requisito di eleggibilità dovrebbe consistere soltanto nell’appartenenza alla categoria e non già nel fatto di essere membri dei consigli direttivi, così da non impedire l’accesso alla seconda Camera a tutti quei professionisti che non facciano parte dei consigli anzidetti».

 

 

L. Einaudi si associa, da un punto di vista generale, all’osservazione dell’onorevole Ambrosini, ma crede che per gli esercenti le libere professioni occorrerebbe fissare qualche altro requisito di eleggibilità che non sia quello costituito dall’appartenenza ai consigli direttivi.

 

 

Seguono interventi di Mortati, Cappi, Bulloni, Fuschini, Terracini, Laconi, Fabbri, Conti e Mortati, quindi L. Einaudi prende di nuovo la parola: ritiene innanzitutto che la seconda e la terza categoria del progetto dovrebbero essere fuse in una sola, perché non è possibile distinguere le imprese cooperative da tutte le altre, secondo un’opinione che fu espressa anche da Maffeo Pantaleoni in un saggio famoso che non ancora ha suscitato obiezioni teoriche di un certo rilievo. Le differenze esistenti tra un’impresa normale e un’impresa cooperativa sono infatti di ordine politico, sociale o se si vuole sentimentale, non di ordine economico, nel senso, cioè, che a capo delle imprese cooperative si trovano persone che sacrificano se stesse per il bene dei soci; ma questa caratteristica, che non è quella delle imprese cosiddette capitalistiche, non può formare il substrato di una legge e di una norma costituzionale. Questa categoria unificata dovrebbe poi essere allargata in modo da riferirsi ad un maggior numero di eleggibili, comprendendovi i dirigenti o membri di consigli di amministrazione, di gestione o di controllo di imprese di qualsiasi genere, non escluse quelle cooperative.

 

 

In ogni modo, non vede perché debbano essere incluse soltanto le cooperative di produzione, che hanno dato il minor contributo all’affermazione del movimento cooperativistico: bisognerebbe tener presenti anche le cooperative di consumo e quelle bancarie.

 

 

Osserva pure, come da qualcuno già è stato rilevato, che la categoria n. 6 è troppo ristretta. Se veramente si vuole estendere l’eleggibilità ai contadini e agli operai, secondo quanto ha auspicato l’onorevole Conti, occorre accordarla ai sindaci di tutti i comuni. Tutt’al più per i comuni meno popolati gli eleggibili potrebbero essere, invece dei consiglieri, gli assessori.

 

 

Un’altra categoria di cui non si fa parola nel progetto è quella dei magistrati, il che non è giusto, perché i magistrati hanno più di molti altri attitudine all’elaborazione delle leggi.

 

 

A proposito, poi, della categoria n. 10, osserva che si sono menzionati soltanto i professori di Università, mentre sarebbe opportuno allargarla anche ai professori di liceo che siano tali da un certo numero di anni, che si potrebbe stabilire in sette.

 

 

Circa i membri di Accademie, propone che la qualifica di eleggibile sia riconosciuta agli appartenenti alle istituzioni culturali e scientifiche equiparate alla Accademia delle scienze di Torino, così come era previsto nello Statuto albertino.

 

 

Prendono la parola numerosi deputati, tra cui l’on. Mortati, che presenta la seguente nuova elencazione di categorie, a titolo di emendamento al progetto da lui stesso presentato con Rossi e Perassi:

 

 

  • «1) ministri e sottosegretari di stato;
  • 2) deputati al Parlamento;
  • 3) sindaci e consiglieri di comuni con più di 10.000 abitanti, per un periodo non minore di quattro anni;
  • 4) sindaci e consiglieri di comuni con meno di 10.000 abitanti, per un periodo non minore di otto anni;
  • 5) membri delle Assemblee regionali e dei consigli provinciali, per almeno tre anni;
  • 6) membri elettivi dei consigli superiori presso le amministrazioni centrali;
  • 7) membri elettivi dei consigli direttivi degli ordini professionali, dopo almeno cinque anni di funzioni;
  • 8) membri elettivi dei consigli direttivi delle Camere di commercio, industria ed agricoltura, dopo almeno cinque anni di funzioni;
  • 9) membri elettivi dei consigli direttivi di organizzazioni sindacali aventi carattere nazionale, regionale e provinciale, dopo almeno cinque anni di funzioni;
  • 10) membri dei consigli di gestione o dei consigli di amministrazione di aziende, anche cooperative, con cento o più dipendenti, o cento o più soci;
  • 11) professori ordinari di Università o equiparati;
  • 12) magistrati di grado di appello o superiore;
  • 13) funzionari dello stato o degli enti pubblici dal grado primo al grado quarto».

 

 

Seguono interventi vari, quindi il presidente mette ai voti la parte seguente del n. 1, quale risulta dagli emendamenti proposti: «membri eletti dei consigli direttivi nazionali e regionali e provinciali di organizzazioni sindacali», che viene approvata; poi «fa presente che resta ora da fissare il termine minimo di permanenza dei membri nei suddetti consigli, che per l’onorevole Rossi dovrebbe essere di tre anni, mentre per l’onorevole Mortati dovrebbe essere di cinque».

 

 

L. Einaudi chiede se con le parole «per un periodo complessivo non inferiore a 3 anni» ci si intenda riferire a un periodo consecutivo e se comunque sia condizione di eleggibilità l’appartenenza ai consigli direttivi al tempo delle elezioni.

 

 

Uberti «domanda se debba intendersi computato anche il periodo di attività sindacale prefascista».

 

 

Il presidente «osserva che evidentemente non è necessario un periodo consecutivo di appartenenza ai consigli direttivi, come pure non è necessario che il candidato occupi la carica sindacale al tempo delle elezioni e che naturalmente si terrà conto anche dell’attività sindacale prefascista, visto che il sindacalismo non è nato nel 1926.

 

 

Mette in votazione quindi la seguente formula con il termine di 3 anni proposto dall’onorevole Rossi: «che abbiano ricoperto la carica per un periodo complessivo non inferiore a 3 anni».

 

 

La formula viene approvata, quindi il presidente «fa presente che la formula approvata, relativamente alla categoria di cui al n. 1 del progetto dell’onorevole Rossi, nel suo complesso è la seguente: «membri eletti dei consigli direttivi nazionali regionali e provinciali di organizzazioni sindacali, che abbiano ricoperto la carica per un periodo complessivo non inferiore a tre anni».

 

 

Avverte che è ora in discussione la seguente formula proposta al n. 2 dall’onorevole Rossi: «membri dei consigli di gestione per un periodo complessivo non inferiore a tre anni, di aziende con oltre cento dipendenti».

 

 

Nel progetto invece dell’onorevole Mortati, al n. 10, si propone un’altra formula così concepita: «membri dei consigli di gestione o dei consigli di amministrazione di aziende, anche cooperative, con 100 o più dipendenti, o 100 o più soci».

 

 

L. Einaudi non comprende perché debbano essere escluse le imprese non costituite in società, e quindi senza consigli di amministrazione. Fabbri «propone l’aggiunta delle seguenti parole “nonché i dirigenti tecnici e amministrativi”. Fa presente che con l’accoglimento del suo emendamento aggiuntivo sarebbero compresi anche gli imprenditori di aziende non sociali».

 

 

Piccioni «osserva che la formula proposta dall’onorevole Mortati è più completa. Infatti non è possibile considerare a sé il consiglio di gestione. Esso collabora con il consiglio di amministrazione: quindi non può fare oggetto di una categoria a parte, in quanto non può esservi un consiglio di gestione, se non v’è un consiglio di amministrazione».

 

 

Il presidente «rileva che la differenza tra i due organismi consiste nel fatto che, mentre il consiglio di gestione ha la sua origine nel seno stesso del processo di lavoro, cioè nell’interno della azienda, il consiglio di amministrazione trova la sua origine in elementi esterni, ossia negli azionisti».

 

 

L. Einaudi non condivide l’osservazione fatta dal presidente, in quanto la funzione degli azionisti che eleggono il consiglio di amministrazione ha lo stesso significato di quella delle maestranze che eleggono i loro rappresentanti in seno al consiglio di gestione. Si tratta sempre di scegliere i dirigenti.

 

 

La scelta potrà avvenire in modo diverso, ma è sempre una funzione interna aziendale.

 

 

Intervengono ancora Piccioni, Uberti e Mortati, quindi la Sottocommissione approva la seguente formulazione:

 

 

«Membri eletti, per un periodo complessivo non inferiore a 3 anni, dei consigli di gestione e dei consigli di amministrazione di aziende e cooperative di produzione, lavoro, consumo e credito con 100 o più dipendenti, o 100 o più soci, nonché dirigenti tecnici e amministrativi di aziende».

 

 

A questo punto il presidente “avverte che ora è in discussione la seguente formula proposta al n. 4 dall’onorevole Rossi:

 

 

«Membri, per un periodo complessivo non inferiore a tre anni, dei consigli direttivi delle Camere di commercio e industria». Relativamente a tale categoria l’onorevole Mortati propone al n. 8 un’altra formula così concepita: «membri elettivi dei consigli direttivi delle Camere di commercio, industria e agricoltura, dopo almeno 5 anni di funzioni».

 

 

L. Einaudi ritiene che sia più opportuno, relativamente alla categoria in esame, accettare il termine di 5 anni proposto dall’onorevole Mortati.

 

 

Il presidente «fa presente che nella formula proposta dall’onorevole Mortati si parla di membri elettivi e dei consigli direttivi anche delle Camere di agricoltura. Tenendo presente le suddette indicazioni e ponendo prima in votazione il periodo di appartenenza ai consigli direttivi in questione fissato in 3 anni, la formulazione del n. 4 del progetto dell’onorevole Rossi potrebbe essere la seguente: “Membri eletti, per un periodo complessivo non inferiore a tre anni, dei consigli direttivi delle Camere di commercio, industria e agricoltura”. Mette in votazione la formula di cui ha dato lettura».

 

 

La Sottocommissione l’approva.

 

 

Il presidente mette quindi ai voti la seguente formulazione del n. 5 del progetto dell’on. Rossi: «ministri, sottosegretari di stato, deputati alla Camera dei deputati e all’Assemblea costituente»; la Sottocommissione l’approva, quindi L. Einaudi fa presente l’opportunità di includere nelle categorie di cui al n. 5 anche i senatori non dichiarati decaduti.

 

 

Il presidente mette ai voti la formula: «senatori appartenenti al disciolto Senato, non dichiarati decaduti» che viene approvata. La Sottocommissione prosegue il dibattito e passa poi a discutere la formula proposta al n. 8 dall’on. Rossi: «membri dei consigli superiori consultivi»; L. Einaudi propone di sopprimere la parola «consultivi».

 

 

Dopo interventi di Bozzi, Mortati e Laconi il presidente «mette in votazione la seguente formula proposta dall’onorevole Mortati con la modificazione suggerita dall’onorevole Laconi: “membri eletti dei consigli superiori presso le amministrazioni centrali”»; la formula viene approvata. La Sottocommissione esamina quindi i punti successivi, tra cui il n. 10 nella stesura proposta dall’on. Rossi: «professori di ruolo nelle Università e istituti equiparati»; intervengono Laconi, Mortati e Lussu, poi L. Einaudi dichiara che per i professori di Università il criterio dell’elezione è implicito, in quanto o sono stati chiamati dalla Facoltà – e questa è una forma di elezione – o pure sono stati eletti per concorso.

 

 

Il presidente mette in votazione la formula: «professori ordinari di Università o di istituti equiparati», che viene accolta dalla Sottocommissione; si passa quindi all’esame del punto n. 11: «membri delle Accademie e società scientifiche e letterarie riconosciute dalla legge»; L. Einaudi propone per la categoria dei membri delle Accademie la seguente formula: «Membri dell’Accademia nazionale dei Lincei e delle Accademie e società scientifiche e storiche a questa equiparate».

 

 

Il presidente «mette in votazione la formulazione proposta dall’onorevole Einaudi» e la Sottocommissione l’approva. Ha così termine la seduta.

 

 

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19 ottobre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione riprende la discussione, interrotta il 18 ottobre, sull’ordinamento costituzionale dello stato.

 

 

Il presidente Terracini «informa che si riprende l’esame delle categorie di eleggibili a membri della seconda Camera, iniziato nella seduta precedente. La dodicesima, nell’elencazione suggerita dall’onorevole Mortati, è la seguente: «magistrati di grado di appello o superiore». Gli onorevoli Bozzi e Bulloni hanno fatto una proposta analoga, ma in termini più precisi: «magistrati dell’ordine giudiziario, del Consiglio di stato e della Corte dei conti, di grado non inferiore al sesto». Il dibattito è aperto dall’on. Ravagnan; prendono poi la parola Conti, Bozzi e Ambrosini; quest’ultimo «fa presente l’opportunità di includere fra gli eleggibili alla seconda Camera i magistrati come tali, a prescindere dalla loro appartenenza a categorie organizzate, e ciò per l’abito mentale di indipendenza, serenità ed equilibrio, oltre che per la preparazione tecnica e l’apporto di prim’ordine che i magistrati possono dare alla formazione della legge».

 

 

L. Einaudi si associa ed esprime solo la sua perplessità rispetto al grado da cui si dovrebbe partire. Posto che la caratteristica della magistratura, da tutti riconosciuta, è appunto l’indipendenza, teme che, consentendo ad un magistrato di grado non elevato – giudice, o referendario del Consiglio di stato o della Corte dei conti – di divenire membro della seconda Camera, l’avanzamento nella carriera possa subire qualche influenza politica.

 

 

Intervengono ancora Fabbri, Nobile, Bozzi, e Ravagnan, quindi il presidente «pone ai voti il principio che la qualifica di magistrato – salvo a determinare in seguito il grado – possa costituire titolo per l’elezione alla seconda Camera» e la Sottocommissione approva. Viene messa ai voti e approvata la formula «funzionari dello stato e delle altre pubbliche amministrazioni di grado non inferiore al quarto della gerarchia statale o ad esso equiparati», quindi il presidente dà lettura della proposta dell’onorevole Lussu di includere «i capi della resistenza e della guerra di liberazione compresi fra i presidenti dei Comitati di liberazione nazionale regionali e i comandanti partigiani di formazioni non inferiori alla divisione». Intervengono numerosi deputati e il presidente propone la formula modificata: «i capi delle formazioni regolari e partigiane partecipanti alla guerra di liberazione, che abbiano ricoperto grado non inferiore a comandante di divisione, i presidenti dei Comitati di liberazione nazionale regionali e i membri del Comitato di Liberazione Nazionale dell’Italia settentrionale»; a questo punto L. Einaudi osserva che occorre chiarire fino a qual momento la carica di presidente del Comitato di Liberazione Nazionale può costituire requisito di eleggibilità.

 

 

Intervengono ancora Ravagnan, Fuschini, Fabbri e Lussu, poi la Sottocommissione approva la seguente formula: «I capi delle formazioni regolari e partigiane partecipanti alla guerra di liberazione, che abbiano ricoperto grado non inferiore a comandante di divisione; i decorati al valore nel corso della stessa guerra e i presidenti dei Comitati di liberazione nazionale regionali fino al momento della liberazione».

 

 

Il dibattito prosegue con numerosi interventi; l’on. Perassi propone che una parte dei membri della seconda Camera sia nominata dalla prima Camera o dall’Assemblea nazionale; l’on. Bozzi propone la formula seguente: «Il Senato sceglie dopo la convalida dei suoi membri, 15 senatori, anche fuori delle categorie indicate dall’articolo precedente».

 

 

Cappi si associa e Tosato «riconosce che la proposta Bozzi risponde ad una effettiva esigenza, perché la seconda Camera potrebbe avvertire qualche lacuna nella propria composizione. Tuttavia non arriverebbe al sistema della cooptazione, che comporterebbe il ritorno alla elezione di terzo grado, che si è voluto escludere. Per conciliare le due tesi, crede si potrebbe stabilire che la seconda Camera faccia la designazione e l’elezione avvenga da parte della prima».

 

 

L. Einaudi esprime l’avviso che la cooptazione sia uno dei migliori metodi di elezione.

 

 

Nasce infatti nell’organo che deve procedervi il desiderio di fare la migliore scelta possibile per arricchirsi di uomini meritevoli, rimasti fuori. Ricorda che le Repubbliche di Venezia e di Genova hanno derivato la loro forza e si sono mantenute in vita per quasi un millennio in virtù di questo sistema, che oggi ancora funziona egregiamente nell’Università.

 

 

Lussu «non esclude che si possa tornare sulle decisioni già prese, ove sia assolutamente indispensabile; ma tiene a ricordare che si è precedentemente approvato un ordine del giorno, secondo il quale la seconda Camera deve essere eletta su base regionale. Ora, è evidente che, così stando le cose, non si potrebbe attribuire ad un altro organismo la facoltà di nominare deputati alla seconda Camera senza annullare la deliberazione già approvata. Né va dimenticato il turbamento che si arrecherebbe all’andamento delle elezioni.

 

 

Trova pure che la preoccupazione che possano essere esclusi elementi notevoli dei nuclei italiani all’estero è apprezzabile, ma non sufficiente a giustificare la proposta, perché costoro potranno sempre essere eletti dai consigli delle regioni in cui sono nati ed in cui avranno conservato le radici naturali».

 

 

Intervengono numerosi altri deputati; il presidente prende la parola e dichiara tra l’altro che «… il problema degli italiani all’estero va considerato da un altro punto di vista; bisogna, cioè, che lo stato italiano sia messo in condizione di proteggerli ed aiutarli nel miglior modo; si deve creare una conoscenza della loro vita e dei loro problemi ed, allo scopo, si potrebbe, ad esempio, creare presso il Ministero degli Esteri un organo – del genere di quei consigli superiori che spesso fiancheggiano l’amministrazione statale – eletto dalle stesse colonie italiane all’estero e che assumesse la rappresentanza dei loro interessi. A parte ciò, non v’è motivo perché persone che si sono legate agli interessi concreti di altri paesi conservino il diritto di influire sulla vita pubblica italiana dalla quale si sono estraniate.

 

 

In nessun caso poi ammetterebbe il diritto di cooptazione che, se può rendersi utile in condizioni particolari (ad esempio nel periodo della vita clandestina dei partiti: durante il fascismo vi si ricorreva, nell’impossibilita di rivolgersi a basi elettive, per rinnovare gli organi direttivi dei partiti stessi), non ha alcuna ragion d’essere periodi normali, quando è possibile rivolgersi largamente a tutte le sorgenti di scelta e di designazione. All’onorevole Einaudi osserva che questo sistema può essere giusto per le Università o altri corpi scientifici, in quanto consente la scelta dei migliori elementi, ma non per un’assemblea politica, ove lo stimolo sarebbe per la scelta non degli uomini più capaci, ma di quelli di determinate correnti politiche. Quindi la cooptazione agirebbe in senso deleterio».

 

 

L. Einaudi ritiene che l’obiezione dell’onorevole Lussu non sia decisiva nel caso di elezione fatta dalla seconda Camera, in quanto la forma di nomina proposta si riporta ad un organo già eletto su base regionale: quindi l’equilibrio tra le varie regioni nel suo complesso non verrebbe turbato.

 

 

Quanto all’importante osservazione del presidente, circa eventuali riflessi di carattere internazionale, osserva che la Costituzione non potrà certo menzionare gli italiani irredenti; spetterà tuttavia al corpo elettorale di far cadere la scelta su quegli italiani che manterranno rapporti intellettuali ed economici con la madre patria.

 

 

Termina così la seduta.

 

 

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22 ottobre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione riprende la discussione, interrotta il 19 ottobre, sull’organizzazione costituzionale dello stato.

 

 

Il presidente Terracini «fa presente che la Sottocommissione deve pronunciarsi su una questione pregiudiziale sollevata dall’onorevole Lussu alla fine della precedente seduta, circa la proposta dell’onorevole Perassi di demandare l’elezione di 15 membri della seconda Camera alla Camera dei deputati od all’Assemblea nazionale. L’onorevole Lussu ha osservato che tale proposta urta contro il principio, già accolto dalla Sottocommissione, che l’elezione della seconda Camera debba avvenire soltanto su base regionale, mentre la prima Camera e l’Assemblea nazionale rappresentano collegi a base nazionale, ed ha affermato l’impossibilità di procedere alla votazione di una tale proposta, a meno che, dichiarata nulla la decisione già presa circa l’elezione della seconda Camera, tale elezione venga ora impostata su una nuova base». Il dibattito ha inizio con interventi vari, quindi L. Einaudi dichiara di votare a favore della proposta dell’onorevole Perassi, in quanto ritiene che, accanto al sistema fondamentale di elezione a base regionale, possa trovar posto in misura infinitamente minore un sistema diverso.

 

 

L’unico elemento di carattere regionale che si è ammesso nel sistema di elezione della seconda Camera è, a suo parere, quello che stabilisce un numero fisso minimo di membri per ogni regione, il quale tende ad impedire che le regioni più grandi sopraffacciano quelle più piccole. Ora, la cooptazione di un ristretto numero di rappresentanti da parte della stessa seconda Camera non può far variare in modo sensibile quell’unico elemento di regionalità; in ogni caso tale elemento, anziché attenuato, ne risulterà accentuato, in quanto che nel Senato avranno un peso maggiore – rispetto a quello che loro spetterebbe in rapporto alla popolazione – le regioni meno popolose, le quali, nella cooptazione dei 15 membri, potranno influire più di quanto non avrebbero potuto se si fossero seguiti altri sistemi.

 

 

La pregiudiziale dell’on. Lussu e la proposta dell’on. Perassi vengono quindi messe ai voti e la Sottocommissione le respinge entrambe.

 

 

Il presidente mette poi ai voti la proposta dell’on. Mortati di «rinviare ogni decisione sulla inclusione o meno nel testo costituzionale di ulteriori specificazioni circa il sistema elettorale da adottare per la prima e per la seconda Camera, fino a quando non sarà affrontato e risolto il problema della formazione delle Assemblee regionali», che viene approvata. A questo punto il relatore Mortati propone la seguente formulazione: «I membri della seconda Camera durano in carica 6 anni (salvo i casi di scioglimento della Camera stessa) e sono rinnovabili ogni due anni per un terzo. La rinnovazione avrà luogo per sorteggio per ciascuna regione e per ognuno dei due gruppi di membri di ogni regione».

 

 

L. Einaudi pensa che una rinnovazione biennale determinerebbe una evoluzione continua di deputati della seconda Camera, che potrebbe compromettere quel carattere di stabilità che le è proprio e che le consente di acquistare la pratica legislativa necessaria alla revisione tecnica dei provvedimenti approvati dalla prima Camera.

 

 

Gradirebbe poi avere chiarimenti in merito allo scioglimento completo della seconda Camera.

 

 

Mortati «non si nasconde che lo scioglimento totale dell’Assemblea, che dovrebbe verificarsi soltanto in casi eccezionali, rappresenta sotto molti aspetti un’anomalia se riferita ad un’Assemblea la cui principale caratteristica deve essere quella della continuità. Ad ogni modo, si tratta di vedere in quali condizioni possa essere disposto lo scioglimento generale, sempre che la Sottocommissione entri nell’ordine di idee di prendere in considerazione questa ipotesi».

 

 

L’on. Uberti «si dichiara contrario ad una rinnovazione parziale della seconda Camera affidata esclusivamente all’estrazione a sorte, dalla quale potrebbe risultare alterato quell’equilibrio politico che si vuole mantenere anche a questa Assemblea; ed aggiunge che in tal modo si verrebbero a scardinare le basi teoriche e pratiche su cui poggia il sistema elettorale proporzionale.

 

 

Propone la seguente formula: «Il Senato sarà rinnovato entro sei mesi dalla rinnovazione dei consigli regionali e dei consigli comunali».

 

 

Seguono interventi vari, poi L. Einaudi a proposito della proposta dell’onorevole Uberti, osserva che il presupposto da cui essa parte, che cioè in tutte le regioni i consigli regionali e comunali siano eletti alla medesima data ed abbiano la stessa durata, potrebbe non sussistere perché, se l’autonomia regionale avrà un significato, le regioni, legiferando liberamente, potranno stabilire date e durate diverse, a meno che non si intenda obbligare le regioni a seguire una regola unica.

 

 

Prendono la parola Tosato, il relatore Mortati e il presidente, che «…Quanto all’ultima osservazione fatta dall’onorevole Einaudi, manifesta la sua opinione personale che in genere tutte le regioni dovranno uniformarsi a delle regole generali; altrimenti non sarebbe possibile completare tutta la rimanente struttura dello stato.

 

 

Concludendo, ritiene che la Sottocommissione debba anzitutto decidere circa la durata della seconda Camera e se la sua rinnovazione debba essere totale o parziale, pronunciandosi sugli ordini del giorno degli onorevoli Uberti e Mannironi».

 

 

L. Einaudi ritiene pregiudiziale il problema se debba coincidere la data di rinnovamento di tutte le assemblee rappresentative, centrali e locali, secondo un principio di uniformità della loro durata e quindi della loro scadenza, oppure se debba accedersi al concetto di una diversità di durata e di scadenza.

 

 

Per parte sua, non vede la necessità della uniformità e trova anzi più opportuno il criterio della diversità, per evitare che in un solo ristretto periodo di tempo debbano rinnovarsi le assemblee regionali, i consigli comunali, la Camera dei deputati e, pochi mesi dopo, la seconda Camera.

 

 

Osserva che, dovendosi risolvere contemporaneamente problemi politici generali e problemi amministrativi locali, si eviterebbe in tal modo il pericolo di vedere questi ultimi soffocati ed assorbiti dai primi.

 

 

Piccioni «prospetta l’opportunità di far coincidere il rinnovamento della seconda Camera non con quello della Camera dei deputati, ma con quello degli organi rappresentativi locali. Osserva in proposito che le elezioni amministrative dovranno avere una determinata scadenza ed effettuarsi nel giro di poche settimane, e non di mesi come sta verificandosi ora. In altri termini, le elezioni amministrative dovranno avvenire alla data fissata dal governo centrale, il che non ferisce, a suo avviso, il principio dell’autonomia regionale e comunale.

 

 

Conclude chiedendo che si voti anzitutto sul rinnovamento totale o parziale della seconda Camera, e quindi sull’opportunità che le elezioni della seconda Camera avvengano non oltre sei mesi dal rinnovamento delle amministrazioni locali».

 

 

L. Einaudi rileva l’impossibilità di una eguale durata per i due rami del Parlamento, considerato che da un lato è già deciso che la Camera dei deputati si rinnovi ogni cinque anni, e dall’altro che le amministrazioni comunali, con le cui elezioni si vuoi far coincidere il rinnovamento della seconda Camera, vengono rielette ogni quattro anni.

 

 

Il relatore Mortati concorda con L. Einaudi.

 

 

Intervengono numerosi deputati, tra cui Piccioni «rileva che, se si accogliesse la proposta di far durare sei anni la seconda Camera, si verificherebbe l’anomalia che, ad intervalli, una “legislatura” amministrativa – della durata di 4 anni – non avrebbe la funzione di eleggere la seconda Camera. Per evitare tale fatto, che non ritiene conveniente anche dal punto di vista politico pensa che bisognerebbe coordinare la durata della seconda Camera con quella della prima e con quella dei consigli regionali e comunali».

 

 

L. Einaudi ritiene che l’anomalia segnalata dall’onorevole Piccioni abbia anche il suo lato favorevole, in quanto servirebbe a ribadire il principio che compito principale dei consiglieri regionali e comunali è quello di disimpegnare le loro funzioni in seno alle amministrazioni locali di cui fanno parte, e non quello di eleggere i membri della seconda Camera, che deve considerarsi secondario. In tal modo risulterebbe chiaramente che i consiglieri regionali e comunali sono nominati come tali, ed esercitano la funzione elettiva loro attribuita, nei riguardi dei membri del Senato, a seconda che, durante l’esercizio del loro mandato, abbiano o meno luogo le elezioni di questo.

 

 

Dopo ulteriori interventi l’on. Perassi propone una formula del seguente tenore: «I membri della seconda Camera sono eletti per la durata di quattro anni e si rinnovano per metà ogni due anni». L. Einaudi ritiene che sia possibile superare il dubbio sollevato dall’onorevole Nobile, che cioè il principio della proporzionale possa esser falsato a causa del sorteggio per il rinnovamento parziale, per mezzo di un provvedimento transitorio, da adottarsi per il primo rinnovamento, perché in seguito essendo il corpo elettorale chiamato ogni volta ad eleggere 150 nuovi membri, potrà agire la proporzionale.

 

 

Il presidente «osserva all’onorevole Einaudi che il risultato del primo sorteggio è destinato a ripercuotersi in permanenza sulla composizione della seconda Camera».

 

 

Perassi «illustrando il suo ordine del giorno, dichiara di non vedere la logica connessione affermata da alcuni colleghi – tra il principio della parità fra le due Camere e quello che la seconda non debba avere durata superiore alla prima, e di non ritenere che costituisca una diminuzione per la prima Camera il fatto che si stabilisca una maggiore durata per la seconda. Aggiunge di aver proposto il termine di quattro anni appunto per superare questa obiezione.

 

 

Quanto al concetto del rinnovamento parziale, osserva che per la sua applicazione pratica occorrerà superare l’obiezione fatta dall’onorevole Nobile. Fa presente che la Costituzione francese l’ha superata tenendo presente non il criterio di scelta dei membri di rinnovare, ma quello dei dipartimenti in cui le elezioni dovranno aver luogo».

 

 

L. Einaudi fa presente che si potrebbe stabilire, per la prima volta, che la metà dei membri la quale ha riportato più voti si consideri eletta per quattro anni e l’altra metà per due anni.

 

 

Intervengono ancora Piccioni, La Rocca e Mannironi, quindi il presidente «pone ai voti la formula proposta dall’onorevole Conti, che stabilisce in sei anni la durata in carica dei membri della seconda Camera e la rinnovazione, ogni tre anni, della metà di essi». La Sottocommissione approva, con 16 voti favorevoli e 13 contrari e la seduta viene aggiornata.

 

 

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23 ottobre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione riprende, sotto la presidenza dell’on. Conti, la discussione sull’ordinamento costituzionale dello stato, interrotta il 22 ottobre. Il relatore Mortati «per quanto riguarda il funzionamento della seconda Camera osserva che occorrerebbe adottare due distinte norme: una relativa al tempo, e l’altra ai modi dell’esercizio delle funzioni delle due Camere. Propone pertanto la seguente prima formula: «Le riunioni delle due Camere si iniziano e terminano contemporaneamente». L. Einaudi osserva che la formula proposta dall’onorevole Mortati non può essere accettata per ciò che si riferisce alla fine delle riunioni delle due Camere, perché se, ad esempio, la prima Camera si aggiorna dopo aver approvato il bilancio dello stato, può avvenire che la seconda non abbia più il tempo sufficiente per esaminarlo entro il 30 giugno.

 

 

Intervengono numerosi deputati; l’on. Zuccarini propone la formula: «Quando una Camera si sia convocata a tenore del precedente articolo, l’altra Camera ha l’obbligo di convocarsi, se ciò sia richiesto dal voto della maggioranza della prima». Il presidente «ricorda che per la prima Camera, relativamente alla questione del termine fisso per la convocazione, fu approvata la seguente disposizione: “La Camera si riunisce di pieno diritto senza uopo di convocazione, il primo giorno non festivo del mese di marzo e di ottobre di ogni anno”.

 

 

Mette in votazione la proposta di adottare la stessa disposizione per la convocazione della seconda Camera». La Sottocommissione approva. Quindi il presidente mette in votazione la proposta dell’on. Zuccarini; prendono la parola per dichiarazione di voto Bozzi, Fabbri, Nobile, Piccioni e Lussu, quindi L. Einaudi dichiara che voterà contro, sia perché avrebbe votato contro il principio dell’autoconvocazione della Camera dei deputati, se fosse stato presente alla riunione in cui fu adottato, sia perché la proposta dell’onorevole Zuccarini, a suo avviso, inficia il principio della eguaglianza dei poteri tra le due Camere.

 

 

La Sottocommissione approva la formula proposta dall’on. Zuccarini con 13 voti favorevoli, 8 contrari e 2 astenuti. La seduta ha così termine.

 

 

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24 ottobre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue il dibattito sull’ordinamento costituzionale dello stato. Il presidente Conti apre la discussione «sulla opportunità o meno di inserire nella Costituzione norme sulla validità delle sedute (quorum) e sulla maggioranza da richiedersi per le deliberazioni». Prende la parola per primo l’on. Perassi; il relatore Mortati «circa il quorum per la validità delle riunioni avverte che esiste una corrente la quale – richiamandosi anche a norme di altre costituzioni – considera eccessiva la maggioranza assoluta e propende per quella di un terzo. Del resto, seguendo l’esempio della Costituzione di Weimar, si potrebbe rinviare la disciplina della materia al regolamento».

 

 

Uberti si associa. Fabbri «obietta che in varie disposizioni già concordate si è prevista una maggioranza qualificata, dal che discende la necessità di formulare nella Costituzione le disposizioni generali sulla maggioranza. Al regolamento potranno essere rimesse le modalità per la verifica della validità delle riunioni e delle deliberazioni».

 

 

L. Einaudi concorda con l’onorevole Fabbri. Ritiene importante consacrare nella Costituzione i principi che governano la materia, anche agli effetti della tutela delle minoranze, e per impedire che di sorpresa possano approvarsi leggi importanti con un modesto numero di presenti.

 

 

Intervengono vari deputati, quindi il relatore propone la seguente dizione: «Il quorum è fissato dal regolamento delle Camere. Le deliberazioni delle Camere sono prese alla maggioranza relativa dei voti, salvo che sia prescritta nella Costituzione una maggioranza speciale».

 

 

L. Einaudi osserva che, rinviata – come propone l’onorevole Mortati – la determinazione del quorum al regolamento, potrebbe avvenire che le due Camere, in sede regolamentare, adottassero due criteri diversi in una materia tanto importante per i suoi riflessi sulla tutela delle minoranze.

 

 

Il presidente «pone ai voti la proposta di introdurre nella Costituzione disposizioni in materia di validità delle sedute e delle deliberazioni».

 

 

La Sottocommissione approva. Il presidente mette quindi ai voti la proposta dell’on. Fabbri: «Per la validità delle deliberazioni di ogni Camera è richiesta la presenza di almeno la metà dei suoi componenti. Le deliberazioni sono prese a maggioranza dei votanti».

 

 

La Sottocommissione l’approva. A questo punto il presidente apre la discussione sul problema dell’iniziativa legislativa. Il relatore Mortati propone la seguente formula: «L’iniziativa delle leggi spetta al governo ed ai singoli membri di ciascuna Camera».

 

 

Fabbri «rileva che, essendo stata approvata l’eguaglianza dei poteri fra le due Camere, non si può parlare più di un qualsiasi limite, anche in materia finanziaria, alla piena libertà d’iniziativa della seconda Camera».

 

 

L. Einaudi precisa che, storicamente, non si può parlare di potere d’iniziativa in materia finanziaria riservato alla prima Camera, ma solo di priorità, da parte della stessa, nell’esame delle leggi finanziarie. La norma trae origine dal fatto che il principe era costretto a chiedere ai contribuenti le somme occorrenti all’erario, e per essi ai loro rappresentanti nella Camera bassa. Oggi la situazione è completamente cambiata e non può sussistere perplessità di fronte ad una seconda Camera, anch’essa a base elettiva e composta di rappresentanti delle regioni. Soggiunge che il dubbio potrebbe nascere su un altro aspetto del problema e cioè, sulla opportunità di limitare al governo l’iniziativa in materia di bilancio, negandola ai membri delle due Camere. L’esperienza ha dimostrato, infatti, che è pericoloso riconoscere alle Camere tale iniziativa, perché, mentre una volta erano esse che resistevano alle proposte di spesa da parte del governo, negli ultimi tempi spesso è avvenuto che proprio i deputati, per rendersi popolari, hanno proposto spese senza nemmeno rendersi conto dei mezzi necessari per fronteggiarle.

 

 

Così stando le cose, si prospettano due soluzioni: o negare ai deputati delle due Camere il diritto di fare proposte di spesa, ovvero obbligarli ad accompagnarle con la proposta correlativa di entrata a copertura della spesa, così che la proposta abbia un’impronta di serietà.

 

 

Il relatore «avverte che, avendo già previsto l’ipotesi ha predisposto il seguente articolo: «I progetti i quali importino oneri finanziari non potranno essere presi in esame ove non siano accompagnati dalla proposta relativa ai mezzi necessari per coprire la spesa corrispondente».

 

 

L’on. Laconi «conviene sulla fondatezza delle osservazioni dell’onorevole Einaudi, ma non vede come si possa praticamente attuare il principio che egli propone e che il relatore ha concretato in una formula…».

 

 

Prende quindi la parola l’on. Vanoni, che concorda con il relatore la seguente formula: «Le leggi le quali importino maggiori oneri finanziari devono provvedere ai mezzi necessari per fronteggiarli».

 

 

Patricolo «si rende conto della preoccupazione dei colleghi che proposte di legge fatte a scopo demagogico possano importare aggravio al bilancio dello stato. D’altra parte, come convinto assertore della divisione di poteri afferma che il rappresentante del popolo non deve essere un amministratore.

 

 

Egli porta nell’Assemblea la voce dei suoi rappresentanti e ne prospetta le necessità, ma spetta all’amministrazione statale di risolvere i problemi finanziari».

 

 

L. Einaudi replica che quella che si vuole garantire con una norma costituzionale è la serietà non di una domanda generica, ma di una concreta proposta di spesa.

 

 

Il dibattito prosegue con interventi di vari deputati, tra cui Vanoni che afferma «che il bilancio è approvato dal Parlamento e non si può supporre che questo sia incompetente, e non possa prevedere come trovare i necessari mezzi finanziari. Aggiunge che nella pratica la cosa non è difficile; si tratterà di prevedere nella stessa legge che propone la spesa, una variazione ai capitoli del bilancio, o un aumento delle imposte».

 

 

Perassi «segnala l’inapplicabilità di un simile procedimento di fronte ad una calamità improvvisa, rilevando che, per esempio, nel caso di scoppio di una guerra, non si potrebbe pretendere che siano già predisposti i mezzi per finanziarla».

 

 

Nobile «premesso che ben raramente i deputati hanno fatto uso del loro diritto di iniziativa in materia finanziaria, dichiara di condividere le preoccupazioni dell’onorevole Einaudi e propone di limitare l’iniziativa in parola al governo ed alla prima Camera, escludendone la seconda per la sua diversa origine elettorale».

 

 

L. Einaudi fa rilevare all’onorevole Perassi che in casi supremi – come quello dello scoppio di una guerra – secondo la prassi, le Camere danno al governo l’autorizzazione ad aumentare il livello massimo delle anticipazioni al Tesoro da parte dell’Istituto ai emissione.

 

 

All’argomentazione dell’onorevole Fuschini oppone che può essere utile fissare nella Costituzione un criterio, tra gli altri, al quale subordinare la presa in considerazione da parte di una Camera della proposta di un suo deputato. Soggiunge infine che oggi può dirsi – sebbene questa non sia una ragione per non occuparsene nella Costituzione – che l’occasione di leggi di iniziativa parlamentare sia venuta quasi del tutto a mancare, in quanto il governo è emanazione del Parlamento. Pertanto la disposizione proposta ha un contenuto morale, ma una scarsa importanza pratica.

 

 

Prendono la parola Mannironi e Bozzi; quest’ultimo «richiamandosi alla lettera dell’articolo 43 della legge sulla contabilità di stato, propone la seguente formula: «Nelle proposte di nuove e maggiori spese e nelle leggi che le approvano devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse».

 

 

Il relatore «dichiara, anche a nome dell’onorevole Vanoni, di rinunciare alla sua proposta, aderendo a quella dell’onorevole Bozzi che ritiene più accettabile, poiché parla unicamente di «indicazione dei mezzi» Perassi «teme che anche le conseguenze della formula Bozzi possano essere gravi». L. Einaudi non crede sia difficile per un governo ottemperare ad una tale norma.

 

 

Il presidente mette ai voti «il primo articolo proposto dall’onorevole Mortati, che ha suscitato minori contrasti: «L’iniziativa delle leggi spetta al governo e ai singoli membri da ciascuna Camera».

 

 

La Sottocommissione l’approva. Viene poi messa ai voti e approvata la formula Bozzi, alla quale hanno aderito anche gli on. Mortati e Vanoni.

 

 

A questo punto la Sottocommissione passa ad esaminare il diritto di iniziativa popolare; il relatore Mortati propone la seguente formula:

 

 

«L’iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto articolato da parte di un decimo (o di un ventesimo) degli elettori».

 

 

Lussu «dichiara di non approvare l’istituto, che considera non rispondente ad alcuna sostanziale esigenza democratica. Osserva che le due Camere, grazie alla loro composizione, e le Assemblee regionali, di probabile costituzione, danno ogni garanzia che i cittadini possano esprimere legalmente la loro volontà. Aggiunge che l’iniziativa popolare è raramente applicata nei paesi più democratici, ove piuttosto si ricorre al referendum, con cui si sottopone al voto popolare una legge già approvata dal governo».

 

 

Intervengono ancora Mortati e La Rocca; L. Einaudi concorda con l’onorevole Lussu, sull’inopportunità dell’iniziativa popolare, alla quale preferisce il referendum. Non vede infatti il fondamento della prima, perché, se la corrente che si vale del diritto d’iniziativa è talmente larga da riuscire a far approvare la sua proposta, troverà sempre chi, in una delle due Camere o nel governo stesso, si faccia iniziatore del progetto. Più utile è l’istituto del referendum, che si fonda sul fatto che non si può essere sempre sicuri che i disegni di legge approvati dal Parlamento rappresentino veramente la espressione della volontà popolare; rappresentano la volontà di un ceto politico, ma questa non sempre coincide con quella del popolo. Ricorda che l’esperienza maggiore al riguardo è stata fatta dalla Svizzera, ove molti appelli fatti attraverso all’iniziativa popolare sono caduti nel nulla, mentre molte leggi sottoposte a referendum sono state respinte.

 

 

Il presidente mette ai voti «la proposta di introdurre nella Costituzione l’affermazione del diritto di iniziativa popolare» e la Sottocommissione lo approva. Quindi il presidente invita i commissari ad esprimere il loro parere «circa il numero di cittadini necessario affinché il diritto di iniziativa possa esercitarsi».

 

 

L. Einaudi propone un minimo di 100.000 cittadini.

 

 

Il presidente mette ai voti questa proposta, che viene respinta dalla Sottocommissione; e quindi messa ai voti e approvata la seguente formula: «L’iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto articolato da parte di 300.000 elettori».

 

 

Termina così la seduta.

 

 

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21 novembre 1946

 

 

È all’ordine del giorno il seguito della discussione sulle autonomie locali La Seconda sottocommissione per la Costituzione deve prendere in esame «l’elencazione delle materie che dovranno formare oggetto di legislazione concorrente (con lo stato) da parte della regione».

 

 

Prende la parola per primo il relatore Ambrosini, seguito da Nobile, Mortati, Perassi, Fabbri, Laconi e Tosato; quindi L. Einaudi domanda come sia possibile stabilire se il legislatore nazionale, emanando principi direttivi allo scopo di garantire, con una regolamentazione uniforme, gli interessi unitari della nazione, sia andato oppur no oltre i limiti fissati dalla Costituzione. In altri termini, domanda come possa definirsi il principio direttivo.

 

 

L’on. Mortari «dichiara che lo si definisce in senso negativo. In ogni modo, la migliore garanzia, per l’ipotesi prevista dall’onorevole Einaudi, consiste nell’esistenza di una seconda Camera su base regionale, cioè di un organo creato proprio per tutelare gli interessi della regione». La discussione prosegue, con interventi di Fabbri, Tosato, Nobile, Ambrosini, Laconi e Zuccarini. Il presidente mette ai voti l’inclusione delle voci «agricoltura» e «foreste» nell’elenco delle materie oggetto di legislazione locale e la Sottocommissione approva. L. Einaudi ritiene che la materia delle cave non possa essere considerata separatamente da quella delle miniere e ricorda che esse sono strettamente unite nella legislazione vigente. A questa si è giunti dopo un lungo periodo di elaborazione della materia. Sulle prime la legislazione in tale campo era molto differente da regione a regione: in alcune regioni si avevano leggi che si ispiravano alle più vecchie tradizioni medioevali, ossia al principio della libera ricerca del cavatore di marmo. In seguito si ebbe la legge francese del 1810, per la quale soltanto lo stato accordare la concessione del sottosuolo, pure ammettendosi qualche deroga a questo principio, inteso a rispettare il diritto di superficie. Esisteva anche la legislazione siciliana, che riconosceva l’identità della proprietà della superficie con la proprietà delle cave; ma l’esperienza dimostrò che tale principio era contrario all’interesse dello sfruttamento. Così si giunse ad unificare la legislazione. Non crede che in questo campo sia più possibile tornare indietro: ne deriverebbe un notevole regresso economico nello sfruttamento delle miniere e delle cave. Si tratta infatti di stabilire se le miniere appartengono al proprietario della superficie o allo stato, se lo stato le possa esercitare direttamente o per mezzo di concessioni, se tali concessioni debbono essere perpetue o temporanee; e ciascuna di tali questioni deve essere regolata con norme precise di legge, emanate non solo in vista dell’interesse privato, ma anche e sopratutto dell’interesse collettivo. Si tratta, insomma, di una legislazione che dev’essere uniforme per tutte le regioni. La regione, in questo campo, delle cave e delle miniere dovrebbe essere compresa nell’elencazione dell’articolo 4 – bis [2] e non in quella dell’articolo 4.

 

 

Nobile «si associa alle considerazioni svolte dall’onorevole Einaudi. La materia in esame riguarda soltanto le cave, ma essa, come giustamente ha osservato l’onorevole Einaudi, non può essere dissociata da quella delle miniere. Ora, è un assurdo pensare che in questo campo possa essere attribuita una potestà legislativa alle regioni». Finocchiaro Aprile «contesta le affermazioni dell’onorevole Einaudi e tiene a dichiarare che in Sicilia si desidera vivamente ripristinare la vecchia legislazione, per cui la proprietà delle miniere spettava al proprietario della superficie».

 

 

L. Einaudi fa osservare, per amor di precisione, che il principio informatore originario nella legislazione siciliana non era affatto quello della unione della proprietà della superficie e di quella del sottosuolo. La proprietà del sottosuolo era riservata allo stato, che ne concedeva l’uso ai privati dietro un determinato pagamento in natura, a tempi stabiliti. Col mutare dell’unità monetaria quest’obbligo dei privati cadde in desuetudine ed essi finirono così col diventare proprietari delle miniere e delle cave che originariamente erano dello Stato.

 

 

Il presidente Terracini mete quindi ai voti l’inserimento delle voci il «cave» e «turismo» nell’elenco in esame e la Sottocommissione approva.

 

 

Seguono interventi di Nobile, Mannironi, Lussu, Conti, Cappi e Lami Starnuti, che propone di aggiungere alla voce «turismo» l’espressione «concessione e disciplina delle manifestazioni artistiche»; l’aggiunta viene respinta per votazione nominale con quindici voti contrari, tra cui quello di L. Einaudi, dieci favorevoli e un astenuto. La Sottocommissione a questo punto prende in esame l’inserimento nell’elenco della voce «commercio».

 

 

L. Einaudi osserva che la materia in discussione non può formare oggetto di una legislazione regionale, perché ciò influirebbe dannosamente sui rapporti tra una regione e l’altra e quindi su quella libertà di movimento senza cui non è possibile svolgere l’attività commerciale. Alla regione può competere soltanto la facoltà di regolare alcuni rapporti di carattere strettamente locale, limitatamente cioè all’esercizio delle botteghe e delle aziende; ma una potestà legislativa in questa materia darebbe luogo inevitabilmente in ogni sorta di vincoli e di intralci.

 

 

L’on. Uberti osserva che «con l’attribuzione della potestà amministrativa alle regioni nel campo commerciale verrebbero a cessare gli interventi dello stato nell’ambito delle esigenze locali relativamente alla materia in discussione. Basti ricordare che oggi, accanto alle Camere di commercio, esistono gli Uffici provinciali del commercio, i quali sono alle dipendenze del potere centrale. Si tratta di una situazione assurda, che potrà cessare soltanto quando sia attribuita alle regioni, in materia commerciale, la potestà legislativa di cui all’articolo 4».

 

 

L. Einaudi riconosce esatte le considerazioni dell’onorevole Uberti in merito alla coesistenza degli Uffici provinciali di commercio e delle Camere di commercio; ma osserva che ciò non toglie che alle regioni debba essere attribuita una competenza assai limitata in materia commerciale.

 

 

Dopo ulteriori interventi dei deputati Zuccarini, Mannironi, Laconi, Nobile, Conti, Ambrosini e Perassi, l’inserimento della voce «commercio» nell’elenco in esame viene messo ai voti per appello nominale e respinto con undici voti favorevoli, tredici contrari (tra cui quello di L. Einaudi) e due astenuti.

 

 

Il presidente apre poi la discussione sull’inclusione della voce «acque pubbliche ed energia elettrica» nell’elencazione di materie dell’articolo 4.

 

 

Intervengono Nobile, Conti, Uberti, Lussu, Lami Starnuti, Bordon e Mannironi; l’on. Conti «riconosce che non vi possono essere dubbi sul carattere nazionale che ha la produzione dell’energia elettrica. Ciò però non si può dire per le acque pubbliche che possono essere adibite a vari usi: ad esempio a scopo di irrigazione. Bisognerebbe quindi distinguere le grandi forze idrauliche di interesse nazionale da quelle di portata più modesta che possono essere di interesse locale».

 

 

L. Einaudi fa osservare all’onorevole Conti che gli sviluppi della moderna tecnica richiedono un coordinamento fra lo sfruttamento delle acque a scopo d’irrigazione e quello ai fini della produzione dell’energia elettrica.

 

 

Circa poi l’attribuzione alle regioni della potestà legislativa di cui all’articolo 4 in materia di energia elettrica, deve dire che soltanto a sentir enunciare una tale proposta gli sembra di vivere in un mondo completamente irreale. Le esigenze e la tecnica del mondo moderno impongono e facilitano il collegamento di tutti gli impianti di energia elettrica; onde uno sfruttamento soltanto locale delle acque sarebbe un assurdo.

 

 

Qualcuno ha anche accennato ai prezzi dell’energia elettrica. Ora, la loro riduzione non si potrà conseguire se non con il migliore sfruttamento delle acque, ossia con uno sfruttamento che sia possibilmente il più razionale e il più coordinato in tutta l’estensione del territorio nazionale. Chi si preoccupa, e giustamente, che siano salvaguardati gli interessi regionali non dovrebbe dimenticare che nel progetto proposto dal Comitato esiste l’articolo 5, per cui si assicura alla regione la facoltà di proporre disegni di legge al Parlamento nazionale. Ciò potrà permettere alle regioni di tutelare i propri interessi.

 

 

In ogni modo, soltanto con una disciplina unitaria della materia in esame potranno essere garantiti non solo gli interessi generali, ma anche quelli di carattere locale.

 

 

Per queste considerazioni si oppone all’inclusione della voce «acque pubbliche ed energia elettrica» nell’elenco di materie dell’articolo 4.

 

 

Dopo interventi di Ambrosini, Conti, Piccioni, Fabbri e Nobile, il presidente Terracini mette ai voti l’inclusione nell’elenco della voce «acque pubbliche ed energia elettrica», che viene approvata con tredici voti favorevoli, undici contrari, tra cui quello di L. Einaudi, e tre astensioni.

 

 

A questo punto termina la seduta.

 

 

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22 novembre 1946

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue l’esame della seconda parte dell’articolo 4 del progetto di riforma delle autonomie locali, interrotto il 21 novembre.

 

Prende la parola per primo il deputato Mannironi e «ricorda la sua proposta di considerare insieme alle acque pubbliche – la cui inclusione nell’articolo 4 è stata approvata dalla Sottocommissione – anche le acque minerali e termali». L. Einaudi per ragioni di euritmia legislativa riterrebbe più opportuno assimilare le acque minerali e termali alle miniere – in quanto ha scarsa importanza il fatto che le sostanze minerali siano allo stato solido o disciolte nell’acqua – anziché alle acque pubbliche e all’energia elettrica.

 

 

Fabbri «concorda con l’onorevole Einaudi e ritiene che tanto le miniere quanto le acque minerali e termali debbano essere considerate nell’articolo 4 bis». Intervengono ancora Mannironi, Nobile e Perassi, quindi la Sottocommissione approva l’inclusione della voce «acque minerali e termali» fra le materie considerate nell’art. 4; la voce «miniere»invece viene respinta e la voce «riforme economiche e sociali» è rinviata all’art. 4 bis. La Sottocommissione passa quindi ad esaminare l’inclusione nell’art. 4 della voce «ordinamento sindacale». Intervengono Zuccarini e Fabbri, quindi il presidente Terracini avverte che «l’esame della struttura del sindacato nell’ambito della vita nazionale non rientra nella competenza della Sottocommissione, la quale ora deciderà soltanto se – una volta risolto il problema del riconoscimento giuridico dei sindacati, in relazione alla validità dei contratti collettivi di lavoro – sia opportuno o meno considerare compito esclusivo dello stato quello di legiferare sui sindacati stessi»; prendono la parola Zuccarini, Codacci Pisanelli e Mortati, quindi L. Einaudi osserva che si sta parlando dell’argomento, pur nell’incertezza di quello che è stato deliberato dalle altre Sottocommissioni. Ma poiché si deve, in questa sede, decidere intorno alla competenza legislativa dello stato o della regione, dichiara di essere d’accordo, ma solo fino a un certo punto, con quello che ha detto il presidente.

 

 

Richiama l’evoluzione storica dei sindacati, dal secolo passato ad oggi, dai sindacati locali di arti e mestieri, ai sindacati prima regionali e poi nazionali, evoluzione che ha permesso alla classe lavoratrice di giungere all’affermazione di quella che si chiama la regola comune, in base alla quale tutti coloro che prestano un determinato servizio debbono essere remunerati su una certa base, che rappresenta il minimo dal quale si deve partire. Dal contrasto fra il sindacato operaio – da cui è partita l’iniziativa – ed il sindacato industriale è risultato un maggiore perfezionamento dei sindacati stessi, che ha portato alla formazione di due grandi Confederazioni, quella del lavoro e quella dell’industria, tra le quali si svolgono le trattative per stabilire la regola comune. Tutto ciò ha lo scopo di spingere in alto, e non mai in basso, sia le industrie che gli operai; e le industrie arretrate, che non riescono a sostenere i salari imposti dalla regola comune, sono fatalmente destinate a scomparire.

 

 

Fa presente però un grave pericolo per l’interesse collettivo: quello che le due forze monopolistiche, le quali hanno raggiunto un grado di padronanza completa rispetto ai lavoratori e ai datori di lavoro, si accordino fra loro allo scopo di massimizzare i redditi dell’una e dell’altra parte; fatto, questo, che sarebbe contrario all’interesse collettivo, perché la massimizzazione si ottiene non aumentando la produzione, ma tenendola al di sotto del normale, ciò che porta come conseguenza la disoccupazione. Ora si sta appunto entrando in questa fase, sebbene il pericolo ancora non abbia assunto forma molto imponente; ma è necessario fin da ora contrapporre altre forze, che cerchino di contrastare gli eccessi dei due monopolizzatori.

 

 

Non esclude la possibilità che, attraverso la legislazione di integrazione da esaminare all’articolo 4-bis senza ostacolare il movimento grandioso verso l’unità sindacale, si possa impedire la lesione dell’interesse della collettività; in altre parole, ritiene che gli eccessi delle organizzazioni sindacali debbano trovare qualche correttivo, e questo può essere la legislazione modificatrice affidata alle singole regioni.

 

 

Il pericolo che conduce il mondo moderno alla ossificazione, alla decadenza economica e sociale, può essere controbilanciato da forze spontanee che possono sorgere qua e là, e il cui sviluppo una legislazione nazionale uniforme non potrebbe favorire.

 

 

Laconi «ha ascoltato con molto interesse l’esposizione dell’onorevole Einaudi; ma gli sembra che essa non risponda alla questione in esame, perché il pericolo da lui prospettato si può concepire soltanto in termini astratti».

 

 

L. Einaudi afferma che il pericolo è viceversa così attuale, che si sta ora verificando in Inghilterra.

 

 

Laconi «spiega che egli parlava di termini astratti, perché astratta è la generalizzazione. L’onorevole Einaudi, infatti, identifica il pericolo di cui ha parlato non in particolari raggruppamenti, ma nella classe operaia in genere». L. Einaudi replica per far presente che dal 1906 al 1914 il pericolo in Italia si è verificato, quando si sono trovare in combutta le organizzazioni operaie e quelle padronali.

 

 

Laconi «fa presente che un pericolo del genere di quello segnalato dall’onorevole Einaudi potrà svilupparsi in campo internazionale, ma non nell’interno del nostro paese, essendo completamente al di fuori della reale situazione storica dell’Italia in questo momento»; Fabbri rileva che «si sta confondendo il problema giuridico dell’ordinamento sindacale, del quale ci si deve occupare, con quello della politica sindacale: il contrasto di opinioni tra l’onorevole Einaudi e l’onorevole Laconi ha attinenza al secondo problema e non ha nulla a che vedere con l’ordinamento sindacale»; La Rocca «non crede… che possa verificarsi l’eventualità accennata dall’onorevole Einaudi, della conciliazione dei due termini antitetici, e cioè che la classe lavoratrice si metta d’accordo con la classe padronale ai danni della collettività»; Paolo Rossi «ritiene che le considerazioni dell’onorevole Einaudi portino a conclusioni opposte a quelle da lui tratte; e cioè che, quanto più vi sono regolamentazioni locali, tanto più è facile che si crei il pericolo di monopolio ai danni della collettività; donde la conseguenza che bisogna evitare tale regolamentazione locale». Intervengono ancora i deputati Conti, Ravagnan, Laconi, Codacci Pisanelli, Fabbri, Mannironi e Ambrosini, quindi la Sottocommissione respinge l’inclusione nell’art. 4 della voce «ordinamento sindacale». Il presidente pone quindi in discussione la voce «disciplina del credito, dell’assicurazione e del risparmio».

 

 

L. Einaudi si dichiara contrario all’inclusione di questa materia nell’articolo 4. Ricorda di avere già manifestato altra volta la sua opinione in proposito, rilevando che la legislazione esistente in materia merita di essere conservata, pur migliorandola progressivamente. La legge vigente in materia di credito, del 1936, la quale è il risultato di un’antica esperienza e di lunghe evoluzioni che hanno portato tecnicamente a quella conclusione – salvo alcune modifiche necessarie – può essere infatti accettata anche per l’avvenire. Poiché la politica del credito non può essere fatta se non secondo determinati criteri generali, ritiene che non sia possibile stabilire una legislazione di carattere regionale su tale materia: così, la politica del tasso dello sconto, quella delle restrizioni e delle agevolazioni in materia creditizia debbono essere la logica conseguenza di direttive centrali determinate dalla situazione economica generale del paese. Non sarebbe pensabile la coesistenza di diversi tassi di sconto nelle varie regioni.

 

 

Fa presente la sola critica mossa a questa politica unitaria, e cioè che alcune regioni si sarebbero in passato – e continuerebbero ad esserlo oggi – locupletate a danno dei depositi di altre regioni; cioè che i depositi delle regioni più povere sarebbero investiti nelle regioni più ricche. Dà a questo proposito notizia alla Sottocommissione del risultato di alcune ricerche compiute dagli uffici della Banca d’Italia sull’impiego dei depositi nelle varie regioni. Premesso che i dati raccolti vanno dal 1938 al 1945 e che la percentuale degli impieghi ai depositi in tutto lo stato alla fine del 1945 era del 41 per cento (e cioè su 100 lire di depositi ne erano impiegate solo 41 in sconti, anticipazioni, riporti, cioè in tutte le operazioni di carattere commerciale); che le operazioni di carattere commerciale non fanno capo alle sedi centrali degli istituti di credito, ma vengono decise ed eseguite dalle singole sedi locali (alle sedi centrali affluiscono solo le operazioni di carattere statale: acquisti di buoni del Tesoro, depositi presso il Tesoro e presso la Banca d’Italia); dà lettura delle percentuali degli impieghi, dalle quali si rileva come non vi sia alcuna regione italiana nella quale i depositi locali siano utilizzati localmente per intero, ad eccezione della Lucania; e come in genere si riscontri una maggiore utilizzazione locale nelle regioni meridionali nei confronti delle settentrionali, le quali forniscono materia più abbondante ai depositi non utilizzati localmente, che, come tutti sanno, sono trasferiti al centro, cioè allo stato.

 

 

Perassi «domanda se in questi dati sono compresi tutti i depositi, o soltanto i depositi presso gli istituti nazionali».

 

 

L. Einaudi risponde che sono compresi tutti i depositi, incluse le banche locali. Si tratta di 411.000.000. La sola eccezione è data dalle Casse postali di risparmio, i cui fondi affluiscono alla Cassa depositi e prestiti.

 

 

Mortati «domanda all’onorevole Einaudi di chiarire le ragioni del fenomeno da lui denunciato nei riguardi della Lucania, la quale è forse la regione più povera d’Italia».

 

 

L. Einaudi fa presente che la Lucania ha pochi depositi di risparmio locale e quindi ha bisogno di ricevere, per soddisfare alle sue esigenze di credito, somme provenienti da altre regioni; il che dimostra che non è necessaria una coattiva distribuzione regionale del credito. La distribuzione avviene spontaneamente, a seconda delle esigenze dell’industria.

 

 

Fa presente un altro pericolo che può derivare dal fatto di voler disciplinare tale materia con una legislazione di carattere locale, e cioè che la legislazione locale possa, ad un certo momento, essere dannosa agli interessi nazionali. Cita, ad esempio, quanto si verifica negli Stati Uniti – dove malgrado la tendenza a rendere federale la legislazione su questa materia, esistono ancora larghi residui di legislazione statale – in cui una disposizione statale vigente in numerosi stati, – come ad esempio, quelli di New York, Massachusetts, Chicago, New Jersey, Pennsylvania, che sono i principali centri bancari – vieta l’emissione di titoli da parte di enti internazionali, impedendo così alla Banca per la ricostruzione internazionale – finché tale divieto non sarà tolto dalle rispettive legislazioni – l’emissione di titoli, che sul mercato americano costituisce la fonte principale da cui si possono ricavare i mezzi per fare prestiti.

 

 

Poiché l’Italia dovrà chiedere prestiti alla Banca della ricostruzione, è bene prendere nota dei limiti che la legislazione regionale può porre ai movimenti di capitale fra stato e stato e cercare noi di non porre per conto nostro impedimenti consimili.

 

 

Conclude dichiarando di non avere tuttavia difficoltà a trasferire questa materia all’articolo 4 bis.

 

 

Intervengono ancora gli on. Fabbri e Terracini, quindi L. Einaudi attira l’attenzione della Sottocommissione anche sulla riassicurazione, che oggi non è possibile fare con la semplice organizzazione di un singolo paese, in quanto essa ha luogo fra uno stato e l’altro.

 

 

Il presidente mette ai voti l’inclusione nell’art. 4 della voce «disciplina del credito, del risparmio e dell’assicurazione» e la Sottocommissione la respinge; il presidente apre quindi la discussione sulla voce «istruzione elementare»; intervengono Nobile e Perassi; L. Einaudi è favorevole all’inclusione nell’articolo 4 dell’istruzione elementare non solo, ma anche di quella media e superiore, poiché non vede quali pericoli potrebbero derivare dal togliere l’ingerenza in questa materia allo stato, che finora non ha fatto altro che male.

 

 

Intervengono su questo punto gli on. Ambrosini e Cappi; Laconi «osserva all’onorevole Einaudi che, se non vi fosse stata in Italia una scuola statale, ci si troverebbe in condizioni ancor meno felici di quelle in cui si è oggi»; Conti «…. quanto all’istruzione superiore, concorda con l’onorevole Einaudi sull’opportunità di lasciare libere le Università, perché solo nella libertà gli atenei potranno riacquistare lo sviluppo e il prestigio che hanno avuto nei secoli scorsi». L. Einaudi considerando particolarmente l’istruzione elementare, pur riconoscendo di notevole importanza le osservazioni dell’onorevole Conti, dichiara di non ritenere l’istruzione elementare uno dei maggiori coefficienti per l’unificazione del paese, e di credere che l’articolo 4 rispecchi bene le esigenze dello stato, lasciando a questo la possibilità di fissare i principi direttivi in materia.

 

 

Fa presente che il passaggio dei maestri dai comuni allo stato è stato dannoso, perché ha finito per trasformarli in impiegati, preoccupati di gradi, di categorie e di sedi, per far tramontare la figura tradizionale del maestro, radicato sul luogo per decine e decine di anni, vero apostolo dell’educazione del popolo.

 

 

Riconosce l’opportunità che lo stato fissi dei principi generali in base ai quali l’istruzione elementare deve essere impartita, ma è contrario a che questa dipenda interamente dallo stato ed è perciò favorevole all’inclusione di questa materia nell’articolo 4.

 

 

Intervengono ancora Fabbri, Mannironi, Lami Starnuti, Terracini, Bordon, Nobile e Bulloni. La voce «istruzione elementare» viene quindi messa ai voti e approvata; così la voce «istruzione media tecnico-professionale», mentre l’inclusione nell’art. 4 dell’«istruzione media» viene respinta. Prende quindi la parola l’on. Nobile, a proposito dell’«istruzione superiore»; L. Einaudi pensa che, anche introducendo l’istruzione superiore nell’elenco inserito nell’articolo 4, non si escluda la possibilità da parte dello stato di avere propri istituti universitari; ritiene anzi possibile la coesistenza di Università statali, Università regionali ed Università semplici enti morali che vivano con propri mezzi.

 

 

Gli sembra che non esista una ragione nazionale per la quale le Università debbano essere o tutte dello stato o tutte delle regioni.

 

 

Il presidente «fa presente che l’Università fondata dallo stato in una determinata regione dovrà essere subordinata alla legislazione della regione nella quale sorga». L. Einaudi non lo ritiene necessario.

 

 

Dopo interventi di Mortati, Perassi, Tosato, Fabbri e Ambrosini, l’inclusione dell’«istruzione universitaria» nell’art. 4 viene messa ai voti e respinta. La Sottocommissione vota quindi l’inclusione nell’art. 4 delle voci «assistenza ospitaliera» e «tramvie» e respinge la voce «ferrovie secondarie». Si apre quindi la discussione sulla voce: «linee regionali automobilistiche». L. Einaudi rileva che le ferrovie, alle quali fino a poco tempo fa veniva riconosciuto da tutti i trattati di economia e finanza un carattere monopolistico, sono oggi diventate industrie in concorrenza con i servizi automobilistici. Si tratta ora di decidere quale trattamento debba essere fatto alle linee automobilistiche, nel senso cioè di stabilire se esse possano continuare o meno a fare liberamente la concorrenza alle ferrovie. Fa presente la gravità di questo problema che non ha carattere locale, bensì nazionale, e quindi non può essere risolto regione per regione, ma in modo generale.

 

 

Il presidente propone a questo punto di rinviare la discussione, data la gravità dell’argomento. Ha così termine la seduta.

 

 

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18 dicembre 1946

 

 

È all’esame della Seconda sottocommissione per la Costituzione l’art. 23 del progetto di riforma delle autonomie locali. Dopo numerosi interventi, la Sottocommissione approva per votazione i seguenti principi:

 

 

  • 1. che il passaggio da una regione ad un’altra possa interessare anche un solo comune, purché finitimo all’altra regione;
  • 2. che l’iniziativa di modificazioni di questo genere sia riservata esclusivamente alle popolazioni interessate;
  • 3. che l’iniziativa popolare metta in moto il meccanismo di referendum;
  • 4. che i consigli comunali interessati devono rappresentare come minimo 500.000 abitanti per mettere in moto il procedimento di referendum.

 

 

A questo punto L. Einaudi premessa l’opportunità di distinguere la richiesta di creazione di una nuova regione fatta in pubblico mediante raccolta di firme, dal referendum fatto con voto segreto, osserva che il voto segreto deve avere la maggiore importanza.

 

 

Dopo altri interventi di vari deputati, il presidente Terracini dichiara che è terminato l’esame del progetto di ordinamento regionale e che resta sospeso, tra l’altro, l’articolo che riguarda il referendum «che è stato rimesso al Comitato, affinché consideri se debba compilarsi per esso uno speciale articolo da inserire nel progetto delle autonomie regionali o debba invece essere regolato a parte come istituto popolare dello stato democratico».

 

 

Ha così termine la seduta.

 

 

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19 dicembre 1946

 

 

È all’esame della Seconda sottocommissione per la Costituzione il «coordinamento degli articoli sul potere legislativo». Il presidente Terracini «comunica che la Sottocommissione deve pronunciarsi sugli articoli relativi al potere legislativo, quali risultano dal lavoro del Comitato di coordinamento, il quale ha proposto anche qualche emendamento. Apre la discussione sull’articolo 1:

 

 

«Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato».

 

 

L’on. Lussu «propone che il nome di “Senato” sia cambiato in via definitiva con quello di “seconda Camera”, che gli sembra bene appropriato dal punto di vista politico e letterario». L. Einaudi ricorda che nella vecchia Costituzione vi era una Camera dei deputati e una Camera dei senatori, che voleva dire semplicemente più anziani. Poiché il principio di una età maggiore è consacrato anche nel progetto in esame, non vedrebbe difficoltà a che si usasse il termine di «Camera dei senatori».

 

 

Il presidente mette quindi ai voti le seguenti proposte: conservare il nome di «Senato» alla seconda Camera; denominarla «Camera dei senatori»; denominarla «seconda Camera»; denominarla «Camera delle regioni»; la Sottocommissione le respinge tutte. A questo punto il presidente «ritiene opportuno continuare intanto nella discussione degli articoli sul potere legislativo, con riserva di proporre altre denominazioni per la seconda Camera».

 

 

La Sottocommissione discute e approva, senza interventi di L. Einaudi, gli articoli 1 bis, 2 e i primi due capoversi dell’art. 3. Segue la lettura del comma terzo dell’art. 3: «Le elezioni della nuova Camera debbono aver luogo entro 70 giorni dalla fine della precedente. L’atto che le indice fisserà la prima riunione della Camera non oltre il ventesimo giorno delle elezioni».

 

 

L. Einaudi propone che alla parola «atto», sia sostituita l’altra «provvedimento».

 

 

Il presidente «pone in votazione la prima parte del comma: “Le elezioni della nuova Camera debbono aver luogo entro 70 giorni dalla fine della precedente” e la Sottocommissione l’approva; viene poi messa ai voti la seconda parte, con la modifica proposta da L. Einaudi, ed è approvata.

 

 

L’art. 4 viene messo ai voti e approvato senza discussione; viene quindi data lettura all’art. 5:

 

 

Il Senato è eletto su base regionale.

 

 

Ciascuna regione elegge, oltre a un numero fisso di cinque senatori, un senatore per ogni duecentomila abitanti.

 

 

La Val d’Aosta elegge un solo senatore».

 

 

L. Einaudi sul secondo comma, osserva che il sistema ivi stabilito può portare a una situazione di privilegio per le piccole regioni e rappresentare quasi un premio al frazionamento delle regioni.

 

 

Lami Starnuti «fa presente che, secondo una proposta dell’onorevole Lussu accettata dalla Sottocommissione – ma che non vede qui riprodotta – nessuna regione potrà avere un numero di senatori superiore al numero di deputati».

 

 

L. Einaudi concorda.

 

 

Il secondo comma, messo ai voti, viene approvato dalla Seconda sottocommissione, che successivamente discute ed approva anche l’art. 6.

 

 

A questo punto viene data lettura all’art. 7:

 

 

Sono eleggibili a senatori i cittadini i quali, oltre ad avere i requisiti per essere elettori, abbiano compiuto 35 anni dì età, siano nati o domiciliati nella regione, e siano o siano stati:

 

 

  • 1) capi di formazioni regolari o partigiane partecipanti alla guerra di liberazione con grado non inferiore a comandante di divisione; decorati al valore nel corso della stessa guerra; presidenti di un Comitato di Liberazione Nazionale regionale fino al momento della liberazione;
  • 2) membri elettivi di un Consiglio di gestione o di amministrazione di azienda o cooperativa con almeno 100 dipendenti o soci, nonché dirigenti tecnici o amministrativi di aziende di uguali dimensioni, se abbiano ricoperto la carica per un periodo complessivo non inferiore a 3 anni;
  • 3) membri elettivi dei consigli delle Camere di commercio, industria e agricoltura dopo tre anni di funzioni;
  • 4) membri elettivi dei consigli superiori presso le amministrazioni centrali dello stato, dopo tre anni di funzioni;
  • 5) membri eletti dei consigli degli ordini professionali dopo almeno tre anni di funzioni;
  • 6) presidenti della Repubblica; ministri, sottosegretari di stato, deputati alla Camera o all’Assemblea costituente; senatori appartenenti al disciolto Senato non dichiarati decaduti;
  • 7) membri delle assemblee regionali e dei consigli provinciali dopo tre anni di funzioni;
  • 8) sindaci, assessori e consiglieri di comuni con più di diecimila abitanti, dopo almeno quattro anni di funzioni; sindaci, assessori o consiglieri di comuni con meno di diecimila abitanti dopo almeno 8 anni di funzioni;
  • 9) presidenti di istituzioni di assistenza e beneficenza dopo 5 anni di funzioni;
  • 10) membri dell’Accademia nazionale dei Lincei o di Accademie o società scientifiche e storiche a quella equiparate;
  • 11) professori ordinari di Università o Istituti equiparati;
  • 12) magistrati dell’ordine giudiziario, del Consiglio di stato e della Corte dei conti, di grado non inferiore a…;
  • 13) funzionari dello stato o di altre pubbliche amministrazioni di grado non inferiore a direttore generale o a questo equiparati».

 

 

La discussione ha inizio con interventi di Lussu e Codacci Pisanelli; L. Einaudi osserva al punto 2), ove si parla di «azienda o cooperativa», che la cooperativa è anche un’azienda e che si potrebbe con maggiore proprietà di linguaggio dire: «membri elettivi di un consiglio di gestione o di amministrazione di imprese, ecc.».

 

 

Dopo altri interventi l’art. 7 viene approvato; così gli articoli 8, 10, 11, 12 e il primo comma dell’art. 13. A questo punto il presidente mette in discussione il secondo comma dell’art. 13:

 

 

«Eguale autorizzazione è richiesta per trarre in arresto o mantenere in detenzione un membro del Parlamento in esecuzione di sentenza, anche se irrevocabile, e altresì per procedere a perquisizione nel suo domicilio, salvo il caso di flagrante delitto».

 

 

Il presidente fa notare che a questo comma è proposto un emendamento sostitutivo del seguente tenore:

 

 

«Il perseguimento o la detenzione di un deputato per sentenza, anche se irrevocabile, emessa anteriormente all’elezione, cessano se la Camera ne faccia richiesta».

 

 

L. Einaudi preferirebbe la formulazione originale a quella dell’emendamento. Fa anche presente che potrebbe trattarsi di un reato estraneo alla politica e per il quale la Camera non volesse chiedere la scarcerazione.

 

 

Intervengono ancora Di Giovanni, Mortati, Bozzi e Bulloni, poi la Sottocommissione approva il secondo comma dell’art. 13 nel testo originale, con l’aggiunta, dopo le parole «salvo il caso di flagrante delitto» delle altre: «per cui sia obbligatorio il mandato di cattura». A questo punto termina la seduta.

 

 

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20 dicembre 1946

 

 

La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione riprende il dibattito sul potere estivo. Il presidente Terracini «apre la discussione sulla proposta dell’on. Nobile concernente la costituzione di un Consiglio supremo della Repubblica». Intervengono Tosato e Lussu, contrari a questa proposta, e La Rocca e Grieco, favorevoli; quindi L. Einaudi non vede su quali argomenti il Consiglio della Repubblica possa dare consigli, poiché – ad eccezione di quanto riguarda la nomina del primo ministro, la concessione di grazia e lo scioglimento delle Camere – tutte le altre funzioni sono automatiche e non dipendono dalla volontà del presidente della Repubblica.

 

 

Ritiene che il presidente della Repubblica debba avere un solo consigliere, e cioè il primo ministro, al quale l’Assemblea nazionale ha accordato la sua fiducia. D’altra parte, osserva che non si possono sentire due consigli diversi, perché o essi coincidono ed allora ne basta uno, o non coincidono ed allora il presidente deve seguire quello dato dal primo ministro, che gode la fiducia dell’Assemblea nazionale.

 

 

Fa presente che soltanto nel caso in cui l’Assemblea nazionale non fosse riuscita a designare chiaramente chi deve ricoprire la carica di primo ministro, il presidente della Repubblica si verrebbe a trovare privo del suo unico e naturale consigliere.

 

 

Prospetta l’opportunità di indicare, prima di arrivare ad una decisione, l’origine ed i compiti di questo Consiglio, ed afferma, a questo proposito, che l’unica funzione che ha il presidente della Repubblica è quella di assumere la responsabilità delle proprie azioni, nei momenti supremi della vita dello stato, quando l’Assemblea nazionale non riesce ad esprimere con chiarezza la sua volontà. Conclude dichiarando di avere dei dubbi circa l’opportunità di creare questo Consiglio della Repubblica.

 

 

Seguono interventi di vari deputati; la Sottocommissione respinge la proposta dell’on. Nobile, discute e approva i primi nove articoli del progetto elaborato dal collegio dei relatori, quindi passa all’esame dell’art. 10:

 

 

«Il presidente della Repubblica ratifica i trattati internazionali, previa autorizzazione delle Camere.

 

 

I trattati segreti sono nulli».

 

 

L. Einaudi ricorda quanto si verifica negli Stati Uniti, in cui alcuni trattati internazionali, che non sono presentati al Senato dal presidente della Repubblica per evitare la difficoltà della ratifica (che, secondo quella Costituzione, deve essere data dal Senato), assumono la forma di convenzioni o di accordi internazionali, per i quali tale ratifica non è richiesta.

 

 

Domanda se tale eventualità sia stata prevista.

 

 

Il relatore Tosato «fa presente che la formula trattati internazionali» è così vasta da comprendere qualsiasi atto internazionale; riconosce però che una disposizione di carattere generale potrebbe determinare delle difficoltà, specie quando si trattasse di modificare o integrare le clausole di certi trattati internazionali attinenti ad accordi economici (di pagamento), rispetto ai quali il ritardo della ratifica potrebbe essere pregiudizievole. Appunto per evitare tale inconveniente, l’onorevole Perassi aveva proposto una formula molto ampia, contenente un’elencazione dei trattati internazionali soggetti alla procedura indicata nell’articolo, senza sottoporre indistintamente tutti i trattati ad autorizzazione preventiva.

 

 

È del parere che frattanto si possa dare il proprio parere circa l’opportunità o meno di indicare nella Costituzione per quali specie di trattati debba essere richiesta l’autorizzazione preventiva, facendo notare che si parla di “autorizzazione” e non di “approvazione”, appunto per escludere la possibilità di ratificare un trattato e di sottoporlo successivamente all’approvazione delle Camere».

 

 

Il presidente «ritiene che il presidente della Repubblica dovrebbe ratificare tutti gli atti internazionali, previa autorizzazione della Camera».

 

 

Il relatore Tosato ripete che ciò creerebbe delle difficoltà, quando si trattasse di approvare trattati di scarsa portata politica, ma dei quali fosse necessaria l’esecuzione immediata. è appunto per evitare tale difficoltà che in America si segue il sistema dianzi accennato dall’onorevole Einaudi.

 

 

Quando alla formula dell’onorevole Perassi, fa presente che essa era costituita da un’elencazione dei trattati da sottoporre, prima della ratifica, all’approvazione delle Camere, così ampia da soddisfare in pieno l’esigenza del controllo delle Camere sull’attività internazionale, tralasciando quei trattati di scarsa portata politica dei quali ha parlato poc’anzi».

 

 

L. Einaudi fa presente che il commercio internazionale non potrebbe sussistere, se si dovessero sottoporre alle due Camere gli accordi internazionali di pagamenti, sui quali devono essere apportate delle variazioni, qualche volta, da un giorno all’altro.

 

 

Seguono interventi di Tosato, Nobile, La Rocca, Lussu, Grieco, Mortati, Fabbri e Codacci Pisanelli; quindi la Sottocommissione delibera la sospensione del primo comma dell’articolo in discussione e respinge il secondo comma. La seduta ha quindi termine, dopo la discussione e approvazione dell’articolo successivo.

 

 

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21 dicembre 1946

 

 

È all’ordine del giorno il seguito della discussione sul coordinamento degli articoli sul potere legislativo. Il presidente mette in discussione l’articolo 35:

 

 

«Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali».

 

 

A questo articolo si propone un’aggiunta, così concepita:

 

 

«….politici, di arbitrato o di regolamento giudiziario, di commercio, che importano variazioni di territorio od oneri alle finanze o che esigono modificazioni di leggi».

 

 

Nobile propone il seguente emendamento:

 

 

«dei trattati ed accordi internazionali ed in generale di qualsiasi atto stipulato con altri stati».

 

 

L. Einaudi intende innanzitutto lumeggiare i motivi per cui nei tempi recenti molti accordi, specialmente di carattere commerciale, non sono più definiti come trattati e quindi, pure entrando in vigore, non sono sottoposti alla ratifica delle Camere.

 

 

Un tempo le operazioni commerciali fra stato e stato erano fatte dai privati e i trattati di commercio non avevano altro scopo che quello di stabilire alcune regole generali, a cui tutti indistintamente coloro che commerciavano dovevano sottostare. Dall’altra guerra in poi cominciò ad entrare in uso il sistema di far compiere tali operazioni da enti pubblici o da privati godenti di speciali concessioni: onde una serie numerosa di accordi, che non riguardano più l’attività del commercio da un punto di vista generale, ma si riferiscono a determinate materie in modo particolare.

 

 

Rispetto a tali accordi, che, in quanto non sono definiti come trattati, non sono sottoposti all’approvazione delle Camere, si può rilevare che, senza di essi, sarebbero assai difficili le operazioni di carattere commerciale nell’ambito internazionale, data l’organizzazione economico – industriale del mondo moderno. Si possono dire quindi necessari, e ciò anche perché essi hanno spesso carattere di urgenza. Sono queste le ragioni per cui tali accordi sono stati sottratti al procedimento della ratifica legislativa.

 

 

Ma vi è una ragione che dovrebbe sconsigliare l’uso di tali accordi, ed è che da essi di solito deriva la sorgente dei maggiori lucri e dei maggiori pericoli di corruzione, anche politica.

 

 

Si tratta quindi di bilanciare l’importanza della necessità economica di procedere con la dovuta rapidità alla stipulazione di tali accordi, ed i pericoli di carattere morale e politico che da essi possono sorgere. Per conto suo ritiene di maggiore importanza le ragioni di carattere morale e politico ché non quelle di carattere economico, e pertanto, a suo avviso, tali accordi dovrebbero essere sottoposti alla ratifica parlamentare. E ciò, anche in considerazione del fatto che molte delle ragioni che dovrebbero consigliare la stipulazione degli accordi in questione, sono per lo più artificiosamente create negli ambienti ministeriali. V’è infatti tutta una tecnica per addivenire alla stipulazione di questi accordi commerciali, alla cui elaborazione partecipano funzionari specializzati degli stati contraenti, i quali funzionari hanno finito col credere che la loro opera sia addirittura insostituibile. Può essere che questa sua impressione sia non esatta, ma egli ha ragione di non ritenerla tale. Fabbri «fa presente che, in considerazione delle osservazioni dell’onorevole Einaudi, sarebbe opportuno far menzione, nell’articolo in esame, delle concessioni dei monopoli di importazione e di esportazione. Pertanto gli accordi stipulati dallo stato per mezzo di enti che abbiano tali concessioni dovrebbero essere sottoposti alla ratifica delle Camere. Tale obbligo invece non dovrebbe sussistere per gli accordi di clearing, che, più che altro, riguardano l’esecuzione dei trattati di commercio».

 

 

Il presidente «aderisce personalmente alla tesi prospettata dall’onorevole Einaudi, perché con essa si dà un completo riconoscimento alla sovranità popolare che, attraverso il Parlamento, eserciterebbe un adeguato controllo anche sulla politica internazionale. Ritiene, pertanto, che si dovrebbe adottare una formulazione di carattere generico, la più ampia possibile, anche perche si può senz’altro fare affidamento, per i casi urgenti, sulla rapidità di funzionamento delle commissioni parlamentari».

 

 

A questo punto l’on. Nobile chiede che il suo emendamento sia messo ai voti; la Sottocommissione l’approva. Poi il presidente dà lettura dell’art. 36:

 

 

«Ciascuna Camera, con deliberazione di almeno un terzo dei suoi membri, può disporre un’inchiesta su materie di pubblico interesse.

 

 

La Commissione d’inchiesta dovrà essere nominata con la rappresentanza proporzionale dei vari gruppi della Camera, e svolge la sua attività procedendo agli esami ed alle altre indagini necessarie con gli stessi poteri e gli stessi limiti dell’autorità giudiziaria».

 

 

Intervengono vari deputati e vengono presentati alcuni emendamenti, che la Sottocommissione respinge. Bulloni «domanda, data la gravità che di solito può avere una inchiesta su materia di pubblico interesse, se non sia il caso di riservare l’iniziativa delle inchieste all’Assemblea nazionale».

 

 

Il presidente «fa presente che è stato respinto il principio di deliberare le inchieste con legge. Si è adottato quindi implicitamente il criterio che, per promuovere un’inchiesta, non occorra il concorso di ambedue le Camere, ma sia sufficiente l’iniziativa di ciascun ramo del Parlamento disgiuntamente. È da ritenere quindi che la proposta dell’onorevole Bulloni, in quanto mira a stabilire che le inchieste debbano essere promosse da ambedue le Camere riunite insieme, cioè dall’Assemblea nazionale, non possa essere accolta dalla Sottocommissione. La questione che ora si può fare è soltanto quella di sapere se ciascuna Camera, per promuovere un’inchiesta, abbia bisogno di una deliberazione votata a maggioranza semplice, come ha proposto l’onorevole La Rocca, o a maggioranza qualificata, o da almeno un terzo dei membri, secondo quanto è previsto nel primo comma dell’articolo in esame».

 

 

L. Einaudi ricorda che l’inchiesta sulla Banca Romana una delle più importanti nella storia politica del nostro paese, fu deliberata soltanto dalla Camera dei deputati.

 

 

Quindi il presidente mette ai voti l’emendamento presentato dall’on. La Rocca, che consiste nel sostituire al primo comma dell’articolo in esame il seguente:

 

 

«Ciascuna Camera con propria deliberazione può disporre un’inchiesta su materie di pubblico interesse».

 

 

La Sottocommissione approva l’emendamento e anche la seconda parte dell’articolo. Segue la lettura e l’approvazione dell’art. 37. A questo punto il presidente mette in discussione l’art. 31, che era rimasto in sospeso, e ne dà lettura:

 

 

«I progetti approvati dalle due Camere diventano legge e devono essere promulgati nel termine di un mese dall’approvazione intervenuta per ultimo, per opera del capo dello stato, a meno che questi non faccia uso della facoltà di cui al successivo articolo e altresì all’infuori del caso in cui vi sia una iniziativa popolare per la sottoposizione a referendum della legge approvata.

 

 

Nel caso che le due Camere abbiano dichiarato l’urgenza della legge, questa deve essere promulgata nel termine da essa stabilito, salvo che non si faccia uso della facoltà di cui al precedente comma».

 

 

Il presidente avverte che l’on. Mortati ha proposto il seguente testo sostitutivo: «I progetti divengono legge, quando siano stati approvati dalle due Camere, e devono essere promulgati dal capo dello stato non oltre un mese dall’approvazione.

 

 

Ove le Camere abbiano dichiarato l’urgenza della legge, questa dovrà venire promulgata nel termine fissato dalla medesima.

 

 

Nei termini predetti il capo dello stato potrà, con messaggio motivato, richiedere che le Camere procedano a una nuova deliberazione della legge già approvata.

 

 

Ove le Camere confermino la precedente deliberazione, la legge dovrà essere promulgata ai sensi del primo comma.

 

 

La promulgazione viene sospesa, ove entro i termini predetti si sia indetto un referendum popolare sulla legge, ad iniziativa o del capo dello stato o della aliquota degli elettori di cui all’articolo…».

 

 

Il presidente avverte poi che al terzo comma del testo sostitutivo dell’art. 31, l’on. Mortati propone questa ulteriore modifica:

 

 

«Le Camere dovranno provvedere ad una nuova deliberazione della legge già approvata, ove il capo dello stato ne faccia richiesta con messaggio motivato entro i termini di cui al primo comma».

 

 

Seguono numerosi interventi; L. Einaudi è favorevole al testo dell’articolo proposto dall’onorevole Mortati, perché non crede che possa sorgere un contrasto fra i poteri del capo dello stato e quelli del Parlamento.

 

 

Fa presente poi che nel corso della discussione è stato affermato che il messaggio del capo dello stato, da inviarsi alle Camere per la richiesta del riesame di una legge già approvata, debba essere contro-firmato dal capo del governo. Con ciò si arriverebbe alla conseguenza di togliere al capo dello stato persino il diritto di mettersi in comunicazione con il Parlamento per manifestare ad esso la propria opinione. Si domanda come tale diritto possa essere negato al capo dello stato. Un messaggio è una lettera, ed è inammissibile che una lettera del capo dello stato debba essere controfirmata dal capo del governo. È da tener presente, inoltre, che può verificarsi il caso che sia il capo del governo a chiedere al capo dello stato l’invio del messaggio e che questi, per una qualsiasi ragione, non sia dello stesso avviso del capo del governo. Ora, se il capo dello stato deve firmare il messaggio predisposto dal capo del governo, non si avrebbe più un messaggio, ma un atto che non si saprebbe come denominare, perché non avrebbe riscontro nella pratica costituzionale.

 

 

La seduta antimeridiana ha così termine, dopo interventi di Fabbri, Terracini, Mortati e Ambrosini.

 

 

La discussione sull’art. 31, nella stesura proposta dall’on. Mortati, viene ripresa nel pomeriggio. La Sottocommissione approva i primi due capoversi, vota la soppressione del terzo e del quarto e accoglie il quinto, con qualche modifica. Seguono la lettura, discussione e votazione dell’art. 37 bis, che viene respinto; poi il presidente dà lettura dell’art. 38, nel testo originario:

 

 

«Nel caso di rigetto da parte di una Camera di un progetto di legge approvato dall’altra, o di mancata deliberazione della prima nel termine fissato dall’articolo 27, il governo può richiedere che il progetto sia riesaminato da una Commissione mista formata ai sensi dell’articolo 28.

 

 

Se il dissenso fra le Camere persiste, il presidente della Repubblica può indire il referendum sui punti controversi oppure sciogliere le Camere».

 

 

Prendono la parola vari deputati, tra cui l’on. Fabbri, che: «osserva, innanzi tutto, che la mancata pronunzia da parte di una delle due Camere entro il termine fissato è, a suo avviso, una chiara manifestazione di dissenso, espressa nella forma più anodina e politicamente meno violenta.

 

 

Non ritiene attuabile l’ipotesi dell’articolo 38 che, in caso di rigetto, la Commissione debba essere rafforzata con i commissari dell’altra Camera; ma che prospettare tale eventualità può essere utile perché, oltre a suscitare una discussione nel paese, potrà determinare sia la ripresentazione da parte del governo del progetto che fu rigettato, sia lo scioglimento della Camera e quindi nuove elezioni generali, con la conseguenza del riesame del progetto nella legislatura successiva.

 

 

Non comprende perché per il solo fatto che un progetto di legge sia stato presentato, debba sboccare sempre in una conclusione positiva; rileva, anzi, che il fatto che il corso normale di un progetto di legge possa arrestarsi ad un punto morto, e quindi non perfezionarsi, è un fenomeno costante nella vita parlamentare di tutti i paesi democratici: non è necessario che tutto il ciclo della procedura parlamentare si esaurisca nella breve vita di una legislatura».

 

 

L. Einaudi si associa a quanto ha dichiarato l’onorevole Fabbri. Ritiene che sia una delle principali funzioni del Parlamento quella di vagliare i disegni di legge e far si che soltanto una quota parte di essi – augurabilmente piccola – diventi legge. È suo vivo desiderio che il sistema parlamentare torni a funzionare come in passato per evitare la pletora delle leggi redatte frettolosamente e malamente congegnate. Non vede quindi la necessità di creare un meccanismo complicato per impedire al Parlamento di assolvere ad uno dei suoi compiti essenziali.

 

 

Intervengono numerosi deputati, quindi la Sottocommissione respinge l’art. 38; a questo punto il presidente Terracini ricorda che la Sottocommissione deve ancora decidere, per completare l’esame del potere legislativo, sulla questione del referendum; e a tale riguardo fa presente che l’onorevole Mortati è stato incaricato di redigere gli articoli relativi, in base ai principi approvati dalla Sottocommissione”. L’on. Mortati «desidera dare qualche chiarimento sul referendum ed avere in proposito anche qualche direttiva dalla Sottocommissione per potere redigere uno schema il quale presumibilmente possa incontrare il favore della maggioranza dei colleghi.

 

 

In tema di referendum nazionale, non crede innanzi tutto che ci si debba occupare del referendum consultivo».

 

 

Nobile «domanda la ragione di questa esclusione. Ricorda che in America funziona molto bene l’Istituto Gallup, il quale, con i frequenti questionari sottoposti al pubblico, costituisce una fonte molto importante di notizie anche per il governo».

 

 

L. Einaudi crede che un simile istituto potrebbe avere la sua influenza anche in Italia.

 

 

Prendono la parola gli on. Mortati, Fuschini, Uberti, Laconi e Mannironi; quest’ultimo rileva che, «scartata la tesi del referendum d’iniziativa del capo del governo e quello di iniziativa parlamentare, si potrà trovare l’accordo su un referendum voluto da una parte degli elettori». Il presidente «tenendo presente tale conclusione, ritiene che l’onorevole Mortati potrà formulare un progetto da sottoporre alla Sottocommissione nelle prossime riunioni. Fa presente che è rimasta in sospeso anche la denominazione della seconda Camera, pur essendo stato deciso di cambiare il nome di Senato». L. Einaudi ricorda che è anche da decidere sulla questione dei comitati ausiliari delle due Camere.

 

 

Intervengono Grieco e Mortati; il presidente «crede che tali comitati potrebbero essere eletti su una base popolare, ma con collegi elettorali distinti; perché evidentemente un comitato di carattere consultivo deve avere la rappresentanza di larghi settori della vita economica».

 

 

L. Einaudi pensa che nella Costituzione si tratterà solo di fissare alcuni principi generali e soprattutto quello che tali Comitati possano essere istituiti soltanto per legge.

 

 

Ricorda che esistono già organi di tale natura, i quali hanno una tradizione che dura da parecchi decenni, come il Consiglio superiore dell’Istruzione, la Giunta superiore del Catasto, la Commissione superiore delle Imposte dirette, il Consiglio superiore dei Lavori pubblici, quello delle miniere, ecc.

 

 

Il presidente nella «trattazione degli articoli sul potere esecutivo crede che si potrà stabilire la costituzione per ogni dicastero di un comitato di questo genere, sarà poi la legge che disporrà in qual modo debbano essere eletti.

 

 

Constatato che vi è un accordo di massima, affida all’onorevole Mortati anche l’incarico di studiare questo argomento, per sottoporre poi alla Sottocommissione delle proposte concrete».

 

 

La seduta termina così.

 

 

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4 gennaio 1947

 

 

La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue l’esame del progetto sul potere esecutivo. La seduta ha inizio con la discussione dell’art. 17; il primo comma è approvato nella seguente stesura:

 

 

«Il presidente della Repubblica non è responsabile tranne che per violazione della Costituzione».

 

 

Il presidente Terracini mette quindi ai voti il secondo comma:

 

«In questo caso, su accusa dell’Assemblea nazionale, dichiarata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, sarà giudicato dalla Corte costituzionale».

 

 

L. Einaudi in quanto non ha fiducia nell’efficienza della Corte costituzionale, formula le sue riserve su tale disposizione.

 

 

Il comma viene approvato, e così l’articolo successivo. Viene quindi data lettura agli articoli 19-21:

 

 

«Art. 19. Composizione del governo e nomina dei ministri. Il governo della Repubblica è composto del primo ministro e dei ministri. (Variante: il governo della Repubblica è composto del primo ministro, presidente del Consiglio, e dei ministri).

 

 

Il primo ministro è nominato e revocato dal presidente della Repubblica.

 

 

I ministri sono nominati e revocati dal presidente della Repubblica su proposta del primo ministro».

 

 

«Art. 20. Il primo ministro. Il primo ministro è responsabile della politica generale del governo. Mantiene l’unità d’indirizzo politico e amministrativo di tutti i ministeri, coordina individualmente, e in Consiglio dei ministri, le attività dei ministri, presiede il Consiglio dei ministri.

 

 

Il primo ministro può assumere un Ministero soltanto ad interim.

 

 

I ministri sono responsabili degli atti dei loro ministeri».

 

 

«Art. 21. Presidenza del Consiglio e ministeri. La legge provvederà all’ordinamento della presidenza del Consiglio. Il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri saranno pure stabiliti con legge».

 

 

Intervengono Nobile, Tosato, Fuschini, Mortati, Lussu e Perassi; quindi L. Einaudi premesso che dalla discussione è già emerso il criterio che al governo sia necessaria un’unità d’azione e che il primo ministro non è un personaggio a sé, con una propria volontà diversa da quella dei ministri, osserva che gli articoli 19, 20 e 21 del progetto potrebbero considerarsi pienamente soddisfacenti, qualora l’articolo 20 fosse sfrondato di due frasi, che hanno un carattere didattico, relative all’azione concreta del primo ministro e dei ministri; la prima e l’ultima: Il primo ministro è responsabile della politica generale del governo», e «I ministri sono responsabili degli atti dei loro ministeri». Se queste due frasi fossero soppresse, i tre articoli risponderebbero tra l’altro alla caratteristica di tutte le buone Costituzioni di non contenere norme a carattere didattico.

 

 

Per quanto concerne le citazioni dei passati esperimenti costituzionali che consigliano di dare una preminenza al primo ministro, rileva che l’ammaestramento viene soprattutto dalla Costituzione Inglese. Peraltro in Inghilterra non si è arrivati a questo risultato come conseguenza di norme scritte, bensì per una evoluzione naturale. Soltanto da poco il primo ministro rappresenta colà uno dei primi personaggi dello stato, e non perché la Costituzione lo abbia stabilito: questo sviluppo naturale della figura del primo ministro trae origine dal fatto che la scelta viene compiuta dagli elettori. Crede, quindi, inutile cercar di ottenere attraverso articoli più o meno bene elaborati quello che può essere il frutto soltanto di un costume; meglio sopprimere le espressioni ricordate ed augurarsi che lo stesso fenomeno evolutivo si verifichi anche in Italia.

 

 

Altro esempio di funzionamento omogeneo di un gabinetto si ha in Svizzera, laddove egualmente la Costituzione tace sull’argomento.

 

 

Aggiunge che, con la soppressione proposta, non si fa sorgere l’idea che il primo ministro sia qualche cosa di più degli altri ministri, in quanto tutti sono collettivamente responsabili nella politica generale del gabinetto. Ciò non toglie che un primo ministro possa assumere un particolare prestigio, in quanto abbia eccezionali doti personali di coordinatore e di propulsore dell’azione del gabinetto, come è accaduto con Cavour.

 

 

Conclude augurandosi che per l’avvenire, a rendere piu efficace l’azione del governo il numero dei ministeri sia ridotto a 7 od 8 al massimo.

 

 

Nobile «insiste sulla sua proposta, che la designazione del primo ministro sia fatta dall’Assemblea nazionale; alla quale proposta dà un valore pregiudiziale, in quanto ritiene che soltanto in questo caso si potrebbe ammettere per il primo ministro una posizione preminente nel gabinetto. Prendono la parola Lussu, La Rocca e Mortati; a questo punto L. Einaudi fa rilevare all’onorevole Nobile che la disposizione dell’articolo 19, per cui i ministri vengono nominati dal primo ministro, non è ispirata al desiderio di accentuare – come l’onorevole Nobile sembra ritenere – la differenza esistente fra il primo ministro e gli altri ministri, ma è suggerita da una necessità tecnica. Infatti, il presidente della Repubblica nomina il primo ministro e non può nominare contemporaneamente (i) ministri, perché non può sapere quali persone godano la fiducia di quello.

 

 

Nelle due nomine è dunque necessario procedere gradualmente, in quanto una caratteristica del gabinetto è data dalla fiducia reciproca tra primo ministro e ministri.

 

 

Rispondendo all’onorevole Mortati, dichiara di dubitare che l’espressione: «Il primo ministro è responsabile della politica generale del governo giovi a creare quel tale costume che è nell’aspirazione di tutti. Teme piuttosto che possa costituire un ostacolo al raggiungimento di siffatta meta, ed un mezzo offerto ad uomini di secondo piano per fare una politica personale.

 

 

Il primo ministro, a suo avviso, non deve essere personalmente responsabile della politica del governo; né deve esistere una politica del primo ministro o una politica dei singoli ministri. Deve esistere esclusivamente una politica generale del governo, di cui il primo ministro non è che l’interprete.

 

 

L’on. Fabbri «si dichiara favorevole alla soppressione dell’ultima comma dell’articolo 20, ritenendo che vi debba essere una responsabilità collegiale di tutti i ministri nella politica del governo, e propone di sostituire al primo comma dello stesso articolo il seguente: “Il primo ministro, a seguito dell’adesione dei vari ministri al suo programma, precisa e dichiara le direttive della politica generale del governo, delle azioni e delle omissioni del quale sono responsabili solidalmente tutti i ministri.

 

 

Il primo ministro mantiene quindi l’unità d’indirizzo politico, ecc.». Ha così termine la seduta.

 

 

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8 gennaio 1947

 

 

La Prima Sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue l’esame del progetto sul potere esecutivo. Il presidente Terracini riapre il dibattito sull’art. 22: «Il primo ministro ed i ministri debbono godere la fiducia dell’Assemblea nazionale.

 

 

Un voto contrario dell’una o dell’altra Camera non importa come conseguenza le dimissioni del governo o del ministro interessato. Le dimissioni sono obbligatorie solo in seguito ad una espressa e motivata mozione di sfiducia, approvata da parte dell’Assemblea nazionale con la maggioranza assoluta dei suoi membri. La mozione di sfiducia sarà discussa non prima di tre giorni dalla presentazione».

 

 

Prendono la parola gli on. Fuschini, Nobile, Tosato, Fabbri e Mortati; il presidente Terracini fa presente che «l’onorevole Mortati ha sollevato anche il problema se il voto di fiducia iniziale al governo debba essere dato con una maggioranza qualificata o no. Osserva che questo problema si collega con la questione più generale, se nel meccanismo del giuoco parlamentare la fiducia e la sfiducia debbano essere pronunciate dall’Assemblea nazionale e dalle Camere separatamente; questione che deve essere risolta prima di ogni altra».

 

 

L. Einaudi rileva che la tesi che la fiducia debba essere data o tolta dall’Assemblea nazionale discende dalla premessa che sia desiderabile ottenere per mezzo di legge che i governi siano stabili, e che sia un danno la instabilità dei governi premessa che egli ritiene priva di consistenza sostanziale.

 

 

Dichiara di considerare desiderabile la stabilità se spontanea, ma dannosa se ottenuta per forza di legge, perché la stabilità non esiste oggettivamente, dipendendo da condizioni che stanno al di fuori dei governi, e sono invece insite in quelle forze che hanno condotto alla loro formazione. L’instabilità dei governi è un vantaggio quando essi non hanno una salda radice nelle forze del paese.

 

 

Inserendo nella Costituzione norme dirette a rendere forzatamente stabili dei governi per loro natura instabili, si fa cosa dannosa, perché si apre la via a colpi di stato e a rivoluzioni.

 

 

Osserva quindi che altra premessa che si pone alla necessità di una votazione solenne di fiducia o di sfiducia al governo, è la fiducia nei programmi invece che nei capi. Ora, i programmi possono essere formulati da chiunque, e non si distinguono mai l’uno dall’altro: badando ad essi non si costruisce niente. Se v’è una costruzione solida, essa dipende dalle persone che rappresentano il programma e vogliono attuarlo. Figurarsi che soltanto con una votazione fatta su un programma si possa assicurare stabilità al governo, è figurarsi qualcosa che può stare sulla carta, ma che non ha alcun rapporto con la realtà. Si dichiara dubbioso sulla convenienza che il voto di fiducia sia dato dall’Assemblea nazionale, composta di due Camere d’origine diversa, e prive di quel valore che ogni Camera acquista solo col tempo, col permanere nelle successive legislature di un certo numero di deputati e di senatori che, rimanendo in carica, danno a quella Camera uno spirito di corpo che non può essere trasmesso ad un’Assemblea convocata improvvisamente.

 

 

Per queste ragioni dichiara di non aver fiducia in una fiducia imposta da una Costituzione, e di avere invece fiducia in una fiducia che nasce spontaneamente verso un governo in un corpo chiamato prima o seconda Camera.

 

 

L’on. Mortati «risponde all’onorevole Einaudi che vi sono due forme di instabilità. Una è quella alla quale egli ha accennato, che deriva dal mutamento dello spirito pubblico e dalla modificazione della situazione politica del paese. Su questa, evidentemente, non v’è niente da fare. È stata prevista l’esistenza di un capo dello stato che ha la funzione peculiare di accertare quando questi mutamenti dello spirito pubblico si verifichino, ed appunto al suo intervento è affidato il mutamento del governo e comunque le decisioni che devono servire a mantenere omogeneo lo spirito pubblico con l’azione di governo.

 

 

Ma vi è anche un’instabilità provocata da una serie di crisi che non trovano fondamento nel paese, il quale non solo non le approva, ma anzi ne è estraneo e le critica. Tutti sanno che queste crisi sono determinate da situazioni particolari che si verificano nei Parlamenti, dove manca quella composizione che può assicurare la stabilità di un governo; crisi provocate da manovre di partiti che hanno interesse a rovesciare il governo in certi momenti, e che non sono sentite nel paese. Contro questo genere di crisi sono dirette le disposizioni legislative da lui progettate.

 

 

Si può dubitare, come ha fatto l’onorevole Einaudi, dell’efficacia di tali espedienti legislativi; ma essi si affidano all’influenza della Costituzione sul costume. Se questa influenza dovesse essere scarsa, sarebbe inutile fare una Costituzione e basterebbe affidarsi agli usi».

 

 

L. Einaudi replica che tali manovre parlamentari v’erano anche prima del fascismo, e quanto meno leggi si fanno, tanto meglio è.

 

 

Mortati «osserva che, comunque, è opportuno che le crisi artificiose provocate da certi gruppi trovino dei limiti nel congegno costituzionale, in modo che siano ridotte al minimo. Quanto alla distinzione fatta dall’onorevole Einaudi tra programmi e persone, fa osservare che nel sistema da lui progettato vi è una proposizione rivolta a vedere il modo come un programma si attui, in maniera che il giudizio possa riguardare non solo il programma astratto, ma anche quello concreto. Non si tratta di un generico programma di un partito, ma di programmi di governo su singole misure pratiche e particolari».

 

 

L. Einaudi osserva che, in tal caso, bisognerebbe scrivere nella Costituzione che i governi, quando presentano un programma, lo presentano su un punto solo.

 

 

Mortati «replica che i programmi dovranno riguardare problemi attuali, di urgente soluzione. Trova degni di molta attenzione i rilievi dell’onorevole Einaudi circa lo spirito di corpo delle due Camere, ma osserva che la confluenza dei due spiriti diversi nell’Assemblea nazionale potrà dar luogo ad uno scambio proficuo».

 

 

Intervengono ancora Nobile e La Rocca, quindi ha termine la seduta antimeridiana.

 

 

La seduta pomeridiana ha inizio sotto la presidenza del deputato Perassi, che «fa presente che la Sezione deve pronunciarsi sul modo di nomina del primo ministro, del quale si parla nel secondo comma dell’art. 19 del progetto, così formulato: “Il primo ministro è nominato e revocato dal presidente della Repubblica”. Ricorda che gli onorevoli Mortati e Nobile hanno presentato al riguardo degli emendamenti:

 

 

Emendamento Mortati: «Art. 19 bis.

 

 

All’inizio della legislatura l’Assemblea nazionale è convocata per procedere alla formazione del governo.

 

 

La persona designata dal capo dello stato per la carica di primo ministro espone innanzi all’Assemblea le direttive politiche dell’azione governativa ed i principali mezzi proposti per la loro attuazione.

 

 

Nel caso che tale programma sia approvato con voto nominativo dalla maggioranza dei componenti l’Assemblea, il capo dello stato investe della carica il designato e, su proposta di questi, procede alla nomina dei ministri.

 

 

Se entro un mese da tale nomina l’Assemblea non revoca la fiducia al governo, questo rimane in carica per la durata di due anni, salvo non sia stata elevata accusa contro il primo ministro e salvo il caso di accettazione delle dimissioni da questi presentate.

 

 

Durante tale periodo il capo dello stato, su richiesta e designazione del primo ministro, può procedere alla sostituzione di uno o più ministri».

 

 

Emendamento Nobile: «Il primo ministro è nominato dal presidente della Repubblica, su designazione dell’Assemblea nazionale».

 

 

Prendono la parola gli onorevoli Tosato, relatore, Nobile, Zuccarini e La Rocca; interviene quindi L. Einaudi: premesso che tutti sono d’accordo nel ritenere che il primo ministro e l’intero gabinetto devono avere la fiducia dell’Assemblea nazionale, secondo alcuni, o delle due Camere – separatamente l’una dall’altra – secondo altri, e che tale fiducia ha per oggetto non solo la persona e il programma di governo del primo ministro, ma anche l’insieme dei suoi collaboratori e i progetti che questi ultimi si ripromettono di attuare, rileva che il disaccordo si manifesta circa il sistema da seguire nella designazione. Fa presente che, infatti, alla tendenza la quale vorrebbe che la designazione provenisse rigidamente, anche dal punto di vista esteriore, dal Parlamento, fa riscontro l’altra più elastica, secondo la quale la scelta dovrebbe esser fatta dal capo dello stato, il quale nominerebbe la persona che supponesse avere la fiducia del Parlamento, persona che soltanto dopo aver raccolto il voto di fiducia delle Camere potrebbe considerarsi senz’altro investita nella carica di primo ministro.

 

 

Dichiara che, a suo avviso, il sistema elastico è il più efficace. La scelta da parte del capo dello stato di una determinata persona ha luogo dopo consultazioni ed accordi tra personalità e gruppi politici, e il designato, prima di accettare, si assicura la collaborazione di un certo numero di membri del Parlamento, i quali alla loro volta hanno un certo seguito in seno alle Camere. In tal modo è prevedibile che la persona designata avrà un voto favorevole dal Parlamento.

 

 

Rileva che il sistema rigido offre l’inconveniente che il primo ministro finisce con l’essere nominato direttamente dal Parlamento, perché il capo dello stato deve seguire obbligatoriamente la designazione; in secondo luogo fa presente l’inopportunità che la designazione sia fatta dall’Assemblea nazionale (che non è un corpo organico, ma una riunione accidentale di uomini che non hanno una volontà unitaria), anziché dalle due Camere separatamente, perché potrebbe darsi che un primo ministro, designato dall’Assemblea nazionale, non godesse la fiducia di una delle Camere, con la conseguenza di generare conflitti tra un ramo e l’altro del Parlamento.

 

 

Fa poi una considerazione di carattere psicologico: un’Assemblea che deve scegliere il primo ministro non designerà l’uomo migliore, ma, nella maggior parte dei casi, colui che incontra minori ostilità e minori opposizioni da parte dei componenti l’Assemblea stessa, con grave detrimento degli interessi del paese. Quando invece l’Assemblea si trovi di fronte ad una designazione fatta dal capo dello stato, essa può dare il suo giudizio facendo astrazione da simpatie o antipatie individuali e, mentre più difficilmente sarà indotta a dare un voto di sfiducia, più facilmente darà la sua fiducia al migliore uomo di stato, anche se non ha il seguito più numeroso, così come è accaduto non molto tempo fa in Inghilterra, quando il Parlamento approvò la designazione fatta dal re a primo ministro del capo del partito laburista, che alle elezioni aveva avuto il secondo posto. Ricorda a questo proposito che nella pratica costituzionale inglese esiste un segretario privato del re, il quale è depositario delle regole tradizionali ed indica al re il modo come esercitare la propria discrezionalità, appunto secondo tali tradizioni.

 

 

Dichiara quindi di essere favorevole alla formula dell’articolo 19 del progetto, la quale si limita ad indicare il modo in cui si deve procedere alla nomina; aggiunge che in un articolo successivo potranno essere indicate le modalità soltanto del voto di sfiducia, non essendo, a suo avviso, necessario distinguere i due momenti del voto di fiducia e di sfiducia, i quali vengono a sommarsi in uno soltanto.

 

 

Ritiene poi inopportuno codificare nella Costituzione quanto è prospettato nella formula suggerita dall’onorevole Mortati, cioè che l’Assemblea nazionale possa, entro un mese dalla nomina del governo, revocare la fiducia in un primo tempo accordata.

 

 

Concludendo, ribadisce il concetto che il punto fondamentale del problema è che nessun governo possa essere costituito senza la fiducia delle Camere.

 

 

Intervengono Zuccarini e Mortati; il presidente rileva che a «fondamento della proposta dell’onorevole Nobile è il principio che la designazione del primo ministro – a suo avviso, vincolante – debba essere fatta da parte di un organo parlamentare, salvo poi a determinare in seguito se tale organo sarà l’Assemblea nazionale o sarà costituito dalle due Camere, separatamente l’una dall’altra». Nobile «pur ritenendo nella sostanza vincolante tale designazione, è del parere che sia più opportuno non parlare di questo».

 

 

L. Einaudi è contrario alla proposta fatta dall’onorevole Nobile, la quale pregiudicherebbe, se accolta, il prestigio del capo dello stato.

 

 

Seguono numerosi interventi, quindi la Sottocommissione respinge l’emendamento Nobile e la seduta ha termine.

 

 

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9 gennaio 1947

 

 

La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione riprende la discussione, interrotta l’8 gennaio 1947, sull’articolo 19 del progetto sul potere esecutivo. Prendono la parola numerosi deputati, quindi il presidente Terracini avverte che «in seguito alle considerazioni svolte nel corso dell’odierna seduta, particolarmente dall’onorevole Tosato, ritiene opportuno proporre il seguente nuovo testo che si avvicina di più a quello del Comitato: «art. 19. – Il capo dello stato, effettuate le necessarie consultazioni, nomina il primo ministro. Su proposta di questo, procede alla nomina dei ministri.

 

 

Entro quindici giorni dalla formazione, il governo promuove la convocazione dell’Assemblea nazionale, allo scopo di esporre ad essa le direttive politiche dell’azione del governo ed i principali mezzi proposti per la loro attuazione.

 

 

La pronuncia dell’Assemblea sul programma governativo deve avvenire su una mozione motivata con voto nominativo della maggioranza dei suoi componenti».

 

 

Fa osservare che questa sua formula risolve il problema dei rapporti tra gabinetto e Parlamento e si discosta da quella del Comitato soltanto per ciò, che, mentre quella tace sulla questione del voto di fiducia preliminare in quanto non lo ritiene elemento necessario per la composizione del gabinetto, soffermandosi invece sul voto di sfiducia, la sua proposta rovescia la situazione, tacendo sul voto di sfiducia e accentuando gli effetti del voto di fiducia».

 

 

L. Einaudi per le considerazioni già esposte nelle precedenti sedute, si dichiara favorevole all’articolo 19 del Comitato, che senza dir nulla intorno alla questione della preminenza o meno del primo ministro nei confronti degli altri ministri, afferma tuttavia una cosa importante, cioè che tra questi e il primo ministro deve esistere una reciproca fiducia. Con l’espressione: «I ministri sono nominati e revocati dal presidente della Repubblica su proposta del primo ministro», si afferma appunto questo concetto, che è necessario per l’unità del gabinetto ed implica che i ministri non possono essere proposti – se non indirettamente – dai partiti al primo ministro; ma questi li sceglierà da sé tra i rappresentanti dei partiti politici che gli possano assicurare una maggioranza.

 

 

La discussione prosegue; la Sottocommissione approva la prima parte del nuovo testo dell’art. 19 e passa ad esaminare il secondo comma. L’on. Nobile propone di modificarlo con la formula: (il nuovo governo) «deve esporre il suo programma, provocando un voto di fiducia». Tosato suggerisce la dizione: «Il governo, costituito a norma del comma precedente, deve presentarsi entro otto giorni all’Assemblea nazionale, per ottenerne la fiducia». Il presidente propone che della fiducia e sfiducia al governo sia investita soltanto la prima Camera. Piccioni «crede che nessun sistema sia migliore di quello che comporta la riunione delle due Camere, per decidere della instaurazione di un governo o della sua permanenza al potere». A questo punto L. Einaudi rileva che il problema è molto grave, in quanto si crea un metodo di attività parlamentare diverso da quello esistente in ogni altro paese e si dà vita ad un terzo organo competente a discutere dei problemi fondamentali della vita nazionale. Si tratta dunque di un esperimento, che potrà anche dare buoni risultati, ma del quale la Commissione non può ignorare la gravità. Personalmente è del parere dell’onorevole Fabbri circa la sospensione della discussione nella Camera, ove sia proposta una mozione di sfiducia al governo, per riprenderla dinanzi all’Assemblea nazionale.

 

 

Quanto all’opinione dell’onorevole Piccioni che col sistema in parola si accresca il senso di responsabilità delle Camere, dichiara di dubitare che essa corrisponda alla realtà e di temere anzi che possa verificarsi il contrario, perché una Camera potrà essere portata a votare con maggior leggerezza la sfiducia al governo, quando sappia che la sua decisione non è irrevocabile e, se avventata, potrà essere modificata dal nuovo organo. Si chiede inoltre se, dati i nostri costumi parlamentari che non è facile cambiare, un governo potrebbe resistere al voto di sfiducia di una sola delle due Camere, ed in quale posizione morale si verrebbero a trovare quei ministri che fanno parte della Camera che ha votato la sfiducia.

 

 

Conclude invitando i colleghi a riflettere attentamente, prima di approvare un sistema che potrebbe dare risultati opposti a quelli desiderati.

 

 

Codacci Pisanelli «nota che l’onorevole Einaudi ha trattato dell’argomento più interessante, ossia quello dell’opportunità o meno di istituire questo nuovo organo. Crede anche che non sia stata ancora sottolineata abbastanza l’importanza politica e pratica di siffatta innovazione. Importanza politica, perché porta ad una corrispondenza tra la specializzazione delle funzioni e la specializzazione degli organi, con la creazione di un organo particolarmente competente a svolgere un’attività politica; di guisa che la normale attività legislativa sarebbe svolta dalle due Camere e l’attività politica di maggiore rilievo dall’Assemblea nazionale. Importanza pratica, perché un tempo alcune leggi venivano approvate da una Camera unicamente per la considerazione che il loro rigetto avrebbe rappresentato un voto di sfiducia al governo, mentre con la separazione delle due attività le leggi che non siano ritenute soddisfacenti potranno essere respinte, senza con ciò obbligare il governo a dimettersi.

 

 

Per le su esposte considerazioni, esprime parere favorevole all’accoglimento della proposta in esame».

 

 

Il presidente a questo punto mette ai voti la formula suggerita dall’on. Tosato e la Sottocommissione l’approva. Il presidente comunica «che l’argomento della formazione del nuovo governo può ritenersi concluso con l’approvazione del seguente articolo: “Il presidente della Repubblica, effettuate le normali consultazioni, nomina il primo ministro. Su proposta di questo, procede alla nomina dei ministri. Il governo, costituito a norma del comma precedente, deve presentarsi entro otto giorni all’Assemblea nazionale per ottenere la fiducia. La pronuncia dell’Assemblea deve avvenire su una mozione motivata, con voto nominativo della maggioranza assoluta dei suoi componenti”.

 

 

Passando alle mozioni di sfiducia, invita i colleghi a pronunciarsi sulle tre formule, presso a poco corrispondenti, dell’onorevole Nobile (“Un voto contrario dell’una o dell’altra Camera su una proposta del governo non importa come conseguenza le dimissioni di questo”), dell’onorevole Fuschini (“Un voto contrario dell’una o dell’altra Camera su un determinato disegno di legge non importa come conseguenza le dimissioni del governo o del ministro interessato”) e del progetto (“Un voto contrario dell’una o dell’altra Camera sull’operato del governo non importa come conseguenza le dimissioni del governo o del ministro interessato”).

 

 

Intervengono Perassi, Lussu, Codacci Pisanelli e Fuschini. L. Einaudi confuta il punto di vista dell’onorevole Codacci Pisanelli, che uno dei pregi del nuovo sistema consista nel distinguere la materia legislativa da quella politica, rilevando che tutti i disegni di legge di una certa importanza rivestono un carattere squisitamente politico e non si possono considerare che nel quadro della politica generale del governo. Non vede come il voto contrario di una Camera su un disegno di legge di interesse nazionale potrebbe non intaccare la politica generale del governo: al contrario, la votazione su un qualunque disegno di legge importante implica un giudizio su tale politica e porta materialmente ad una espressione di fiducia o di sfiducia, la quale, col sistema attuale, determinerebbe la discussione del problema davanti all’Assemblea nazionale. Ciò autorizza a concludere che anche l’attività legislativa viene trasferita a questo nuovo corpo politico che si è creato. Può quindi affermarsi, senza tema di smentita, che un tale sistema sia contrario alla tradizione politica e parlamentare italiana.

 

 

Il dibattito sulle mozioni di sfiducia prosegue e la Sottocommissione approva la formula proposta dall’on. Nobile, unitamente alla seguente: «Le dimissioni sono obbligatorie solo in seguito ad una espressa e motivata mozione di sfiducia approvata da parte dell’Assemblea nazionale con la maggioranza assoluta dei suoi membri».

 

 

A questo punto la discussione sull’argomento viene sospesa e aggiornata alla seduta successiva.

 

 

*********

 

 

10 gennaio 1947

 

 

La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue l’esame degli articoli relativi al potere esecutivo). Il presidente «riapre la discussione sull’articolo 20 riguardante la figura del primo ministro, avvertendo che sono state proposte tre formule sostitutive della formulazione contenuta nel progetto del Comitato, rispettivamente dagli onorevoli Perassi, Tosato e Mortati. La formula dell’onorevole Perassi dice che il primo ministro e i ministri sono collegialmente responsabili della politica generale del governo e ciascuno di essi degli atti di sua competenza; quella dell’onorevole Tosato dice che il primo ministro ha la responsabilità dell’attuazione della politica generale del governo; quella infine dell’onorevole Mortati dice che il primo ministro ha la direzione della politica generale del governo e ne assume la responsabilità…».

 

 

Gli on. Fabbri e Tosato illustrano le loro proposte, quindi L. Einaudi domanda all’onorevole Perassi se, votando la sua formula, rimangano ferme le altre osservazioni contenute nell’articolo 20.

 

 

Perassi «chiarisce che la formulazione dell’articolo 20, proposto dal Comitato, stabilendo la responsabilità del primo ministro nei riguardi della politica generale del governo, e dicendo nell’ultimo comma che anche i ministri sono responsabili degli atti o omissioni relativi ai compiti dei loro ministeri, dà l’impressione che per quanto riguarda la politica generale sia responsabile soltanto il primo ministro, e che i ministri siano responsabili soltanto dell’attività da loro svolta nell’ambito del loro ministero. Perciò, egli ha proposto la formula la quale afferma che la responsabilità del primo ministro e dei ministri è collegiale, formula che dovrebbe essere collocata nell’articolo 19, non escludendo che nel successivo articolo 20 si definisca la figura del primo ministro e si conferiscano a lui speciali poteri.

 

 

Dichiara, anzi, di poter accettare la formula contenuta nel primo comma dell’articolo 20, ove sia modificata nel senso che il primo ministro assicura la realizzazione della politica generale del governo, e mantiene l’unità di indirizzo politico, come è detto nell’articolo 20 per il resto.

 

Invece l’ultimo comma dello stesso articolo 20, in cui si dice che i ministri sono responsabili degli atti o omissioni relativi ai compiti dei loro ministeri, dovrebbe essere inserito nell’articolo 19, là dove si afferma la responsabilità collegiale del primo ministro e dei ministri». Il dibattito prosegue, quindi la formula proposta dall’on. Perassi viene messa ai voti e approvata; il presidente comunica che essa sarà aggiunta alla fine dell’art. 19. L’Assemblea passa all’esame dell’art. 20, ne approva il primo comma: «Il primo ministro assicura l’attuazione della politica generale del governo», quindi passa a discuterne il seguito: «e mantiene l’unità e l’indirizzo politico di tutti i ministeri, coordina individualmente l’attività dei ministri e presiede il Consiglio dei ministri».

 

 

L’on. Mortati «propone di sopprimere la dizione “presiede il Consiglio dei ministri”, in quanto è evidente che il presidente del Consiglio deve presiedere il Consiglio dei ministri. In suo luogo propone che si dica “vigila l’attività dei ministri e la coordina risolvendo (i) conflitti che sorgono tra essi”.

 

 

Il presidente Terracini «osserva che, attribuendo al primo ministro la facoltà di risolvere conflitti che sorgano tra gli altri ministri, si eleva troppo la figura del presidente del Consiglio. È ovvio che il presidente potrà risolvere quei conflitti che si sviluppano su un piano tecnico e non è necessario fare questo accenno nella Costituzione».

 

 

L. Einaudi ritiene che qualche cosa in proposito debba essere inserita nella Costituzione, perché uno degli inconvenienti più gravi nel funzionamento attuale dei ministeri è che questi si considerano come tante potenze indipendenti l’una dall’altra. Allo stato attuale delle cose, non tanto sorgono conflitti tra i ministri, quanto tra gli uffici dei ministeri, per cui necessita assolutamente un coordinamento. Ritiene, pertanto, che la formula Mortati debba essere presa in considerazione.

 

 

Mortati «precisa che esistono conflitti di natura politica e conflitti di natura amministrativa. L’onorevole Einaudi si è riferito ai conflitti di natura amministrativa. Ora è evidente che per questi conflitti l’organo di risoluzione è il presidente del Consiglio. Invece, per i conflitti politici il presidente del Consiglio rappresenta l’organo di soluzione in primo grado. Se questo conflitto persistesse, il suo sbocco naturale sarebbe nel Consiglio dei ministri.

 

 

Pertanto si limiterebbe a dire: “i conflitti che sorgono”, essendo evidente che un conflitto non sanato, e che per questo diventa politico, verrebbe portato per la sua soluzione al Consiglio dei ministri. Ciò eliminerebbe in gran parte le divergenze di opinioni e i dubbi che sorgono comunemente circa la competenza.

 

 

Richiama l’attenzione sul punto della sua proposta riguardante la vigilanza, perché essa ha soprattutto lo scopo di evitare le omissioni. Infatti l’opera di coordinamento del primo ministro può avere riferimento all’attività svolta dai ministri, ma esistono delle colpe in non faciendo o in omittendo, che appunto devono essere considerate con l’accenno sull’opera di vigilanza svolta dal primo ministro».

 

 

Il presidente mette ai voti la dizione «mantiene l’unità e l’indirizzo politico di tutti i ministeri» e la Sottocommissione l’approva. Ha quindi inizio la discussione sulla frase «a questo scopo vigila sull’attività dei ministri e la coordina individualmente e nel Consiglio dei ministri».

 

 

Intervengono Lussu, Mortati, Tosato e Perassi. Il presidente «osserva che il termine “vigila” è troppo aspro, e che se ne dovrebbe proporre un altro».

 

 

L. Einaudi propone di sostituirlo con il termine «promuove».

 

 

Il presidente mette ai voti la frase «a questo scopo ha facoltà di promuovere l’attività dei ministri e di coordinarla individualmente, e in Consiglio dei ministri» e la Sottocommissione l’approva. Il presidente ricorda poi l’ultima parte della proposta dell’on. Mortati: «risolvendo i conflitti che sorgono tra di essi». Il relatore Tosato propone di specificare, dicendo «conflitti di competenza». L. Einaudi fa rilevare che il Consiglio dei ministri non è competente a discutere le attribuzioni, perché queste sono stabilite per legge.

 

 

Terracini «osserva che si tratta di interpretazioni».

 

 

L. Einaudi obietta che l’interpretazione spetta al presidente del Consiglio dei ministri.

Intervengono ancora Terracini e Fabbri, quindi viene messa ai voti la seguente formula: «risolvendo i conflitti di competenza che sorgano tra di essi», che viene approvata.

 

 

A questo punto L. Einaudi poiché si è alla fine degli articoli nei quali si parla del primo ministro, richiama l’attenzione della Sottocommissione sulla denominazione adottata. Ricorda che l’origine della denominazione «primo ministro» è inglese, ma si tratta di un accidente storico, poiché nell’ordinamento inglese vi è già la figura del presidente del Consiglio, il quale è un personaggio secondario che presiede quello che un tempo fu il Consiglio privato della corona, e che tuttora sussiste, pur avendo perduto il suo valore. Per questa ragione si è dovuto creare la denominazione del «primo ministro». Ma in Italia non vi sono ragioni particolari per adottare il termine di «primo ministro», ed egli ritiene più opportuno tornare alla classica denominazione di «presidente del Consiglio».

 

 

Dopo interventi di Terracini, Perassi, Tosato, Lussu e Mortati, la Sottocommissione approva la dizione «primo ministro, presidente del Consiglio dei ministri». L’Assemblea passa quindi ad esaminare la questione se il primo ministro possa assumere un ministero solo ad interim.

 

 

Intervengono Fuschini, Lussu, Tosato e Nobile. Il presidente «osserva che si deve anzitutto decidere la questione di principio, se cioè il primo ministro possa o non possa avere un portafoglio nel governo, o se debba averlo soltanto ad interim in casi eccezionali». L. Einaudi crede che bisognerebbe, se mai, specificare le ragioni per cui si stabilisce che il primo ministro non possa avere l’incarico di un ministero.

 

 

Terracini «risponde che la norma è stata proposta con l’esplicito fine che il presidente possa applicarsi maggiormente al suo compito essenziale».

 

 

L. Einaudi obietta che in Italia una norma del genere potrebbe avere la conseguenza di sminuire il prestigio del primo ministro.

 

 

Fuschini «ricorda che, secondo la tradizione politica italiana, il presidente del Consiglio è anche ministro degli Interni». Intervengono Mortati, Fuschini, Codacci Pisanelli, Perassi e Terracini; Perassi «ricorda che in Francia si è dato spessissimo il caso, che il presidente del Consiglio non avesse il Ministero dell’Interno». L. Einaudi obietta che in Italia vi sono stati pochi esempi di presidenti del Consiglio che non fossero contemporaneamente ministri dell’Interno.

 

 

Il dibattito prosegue, quindi l’on. Vanoni «propone che non si dica nulla nella Costituzione su questo argomento»; la Sottocommissione approva ai voti questa proposta. Il presidente mette in discussione l’art. 21:

 

 

«La legge provvederà all’ordinamento della presidenza del Consiglio. Il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri saranno pure stabiliti con legge dal Parlamento».

 

 

L’on. Cannizzo propone un emendamento aggiuntivo, del seguente tenore: «Il primo ministro ed i ministri non possono essere titolari di più di un dicastero».

 

 

La Sottocommissione approva l’articolo ai voti; a proposito dell’emendamento dell’on. Cannizzo interviene l’on. Lussu e «osserva che una disposizione del genere appesantirebbe inutilmente la Costituzione, e che troverebbe la sua sede più opportuna in una legge ordinaria, tanto più che nello stesso articolo 21 è detto che il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri saranno pure stabiliti con legge».

 

 

L. Einaudi è pure d’avviso che questa materia possa formare oggetto più di una legge che della Costituzione.

 

 

L’on. Cannizzo «dichiara di insistere nel suo emendamento aggiuntivo, ma di essere disposto a rinunciare alla seconda parte della proposta, limitandosi a dire: “Il primo ministro non può assumere più di un dicastero”.

 

 

L. Einaudi ritiene che, anche nei riguardi di questa questione, si debba seguire la deliberazione già presa su proposta dell’onorevole Vanoni, ossia di non parlarne. Quando si è detto nella Costituzione che il numero dei ministeri deve essere stabilito soltanto con legge del Parlamento, si è detto tutto quello che è possibile dire.

 

 

Il presidente «comunica il testo definitivo della proposta Cannizzo: “Il primo ministro e i ministri non possono essere titolari di più di un dicastero, se non interinalmente e per la durata massima di sei mesi”.

 

 

Nobile “fa presente la necessità di distinguere il caso dei ministri da quello dei primi ministri. A suo parere il primo ministro non dovrebbe assumere in alcun caso un altro ministero, neppure ad interim; i ministri invece ne possono assumere un altro ad interim. Ritiene perciò opportuno che la Commissione prenda una decisione in proposito, decisione che potrebbe restare agli atti in modo che si sappia quale è l’avviso della Commissione su questo argomento.

 

 

Chiede che venga posta in votazione la sua proposta, tendente al fine di vietare la nomina di ministri senza portafoglio».

 

 

Il presidente «osserva che si potrebbe votare un ordine del giorno».

 

 

L. Einaudi ritiene che un ordine del giorno possa essere votato su questo argomento.

 

 

Intervengono ancora La Rocca, Fabbri e Vanoni. Il presidente a questo punto mette ai voti «la proposta che il divieto per il primo ministro e per ogni altro ministro di essere titolari di più di un dicastero, se non ad interim, debba essere inserito nella Carta costituzionale». La Sottocommissione non l’approva.

 

 

Viene quindi messa ai voti «la proposta formulata dall’onorevole Nobile che il divieto che vi siano ministri senza portafoglio debba essere formulato nella Carta costituzionale». La Sottocommissione la respinge. Il presidente allora fa presente che «dato l’esito della votazione, si deve intendere che le due proposte saranno formulate come espressione dell’opinione della Commissione, e che come tali saranno inserite in verbale».

 

 

L. Einaudi dichiara che, se può essere favorevole all’inserimento della prima proposta a verbale come raccomandazione, non può accettare la proposta della soppressione dei ministri senza portafoglio.

 

 

Ricorda che in Inghilterra vi sono ministri senza portafoglio che si occupano di compiti particolari.

 

 

Il presidente mette ai voti la seguente raccomandazione:

 

 

«La prima Sezione della seconda Sottocommissione esprime l’avviso che nella legge prevista dall’articolo 21 del progetto, relativo al governo della Repubblica, debba essere contenuta una disposizione a tenore della quale il primo ministro e i ministri non possono essere titolari di più di un dicastero se non interinalmente e per la durata massima di sei mesi».

 

 

La Sottocommissione l’approva e la seduta ha termine.

 

 

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11 gennaio 1947

 

 

La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue il dibattito sul potere esecutivo. L’art. 23 del progetto relativo viene approvato senza discussione, quindi l’Assemblea passa ad esaminare il problema dello stato d’assedio. Prendono la parola numerosi deputati, tra cui il relatore La Rocca, che ricorda che il Comitato ha deciso di non nominare questo argomento nella Costituzione. Insieme con l’on. Nobile il relatore La Rocca presenta la seguente proposta: «Il presidente della Repubblica, su proposta del primo ministro e consultati i presidenti delle due Camere può, in caso eccezionale, decretare lo stato d’assedio. Il decreto relativo dovrà essere presentato per la ratifica alle Camere immediatamente convocate».

 

 

L’on. Fabbri propone la seguente formula:

 

 

«È vietata la dichiarazione dello stato d’assedio ed è altresì vietata ogni altra misura di sospensione totale o parziale delle garanzie regolate dalla presente Costituzione».

 

 

L. Einaudi desidererebbe sapere quali sono i poteri che il governo non può usare senza la dichiarazione dello stato d’assedio.

 

 

Perassi «risponde, riferendosi alla Costituzione germanica, che le libertà il cui esercizio può essere sospeso temporaneamente sono: l’inviolabilità del domicilio, l’inviolabilità del segreto epistolare, la libertà di stampa, la libertà d’opinione, la libertà d’associazione, ecc.; e che si tratta insomma di tutti i diritti personali».

 

 

Il presidente mette ai voti la proposta che nella Costituzione non si parli di stato d’assedio e l’Assemblea la respinge. Il dibattito prosegue, poi la Sottocommissione approva la seguente formulazione dell’articolo:

 

 

«È vietata la dichiarazione dello stato d’assedio ed è altresì vietata ogni altra misura di sospensione totale o parziale delle garanzie regolate dalla presente Costituzione».

 

 

A questo punto il presidente «ricorda che l’esame dell’articolo 14 fu rinviato ed apre su di questo la discussione:

 

 

«Il presidente della Repubblica può convocare le Camere, e, sentito il parere dei loro presidenti, può scioglierle».

 

 

Intervengono Tosato, Fabbri e Perassi; Nobile «ritiene che ci si debba preoccupare della stabilità del governo, ma anche di quella del Parlamento, perché i frequenti mutamenti non giovano al paese. Vorrebbe perciò che si indicasse in quali casi il Parlamento potrà essere sciolto, limitando la generica facoltà di scioglimento da parte del presidente della Repubblica».

 

 

L. Einaudi ricorda la pessima prova data dall’intervento del Senato nello scioglimento della Camera in Francia, secondo la Costituzione in vigore fino a poco tempo fa, poiché la difformità di pareri tra il presidente della Repubblica ed il Senato circa lo scioglimento della prima Camera è stata una delle cause di decadenza del parlamentarismo francese. Escluderebbe perciò in ogni caso la facoltà del Senato di impedire lo scioglimento del Parlamento.

 

 

Rileva poi che là dove, come in America, il capo dello stato impersona il potere esecutivo e le Camere quello legislativo, si può giungere ad un conflitto tra presidente e Congresso, conflitto che è causa di impotenza politica.

 

 

Nel nostro caso, pensa si debba pur ammettere che un primo ministro, designato dal presidente della Repubblica ed accettato in un primo tempo delle Camere, si venga a trovare in tempo successivo in contrasto col Parlamento; e ritiene che l’unico rimedio consista appunto nelle nuove elezioni, le quali saranno indicative della volontà popolare nei riguardi del conflitto che è sorto.

 

 

Nobile «ricorda che nella Costituzione francese è contemplato un sistema per dirimere i conflitti tra governo e Parlamento, perché con l’articolo 51 si riconosce implicitamente che la decisione dello scioglimento spetta alla Camera: questo infatti stabilisce che se, nel corso di un periodo di 18 mesi, sopravvengano due crisi ministeriali, il Consiglio dei ministri, dietro parere dell’Assemblea, potrà decidere lo scioglimento dell’Assemblea stessa».

 

 

Tosato, Mortati e L. Einaudi osservano che una simile disposizione è grave e pericolosa.

 

 

Il presidente «fa presente che dal verbale della seduta pomeridiana del 21 dicembre 1946 risulta che l’intero testo dell’articolo 38 sul potere legislativo, al quale si riferiva la norma letta poc’anzi dall’onorevole Tosato, è stato soppresso. Ritiene che il problema potrà eventualmente essere riproposto e riesaminato in altra sede, ma che comunque ora si debba prendere atto di questa situazione di fatto».

 

 

La seduta ha quindi termine.

 

 

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13 gennaio 1947

 

 

Il presidente Terracini riapre la discussione, interrotta l’11 gennaio, sull’articolo 14 del progetto sul potere esecutivo. L’on. Nobile presenta il seguente emendamento:

 

 

«Se nel corso di un medesimo periodo di dieci mesi abbiano avuto luogo due crisi ministeriali in seguito a voto di sfiducia dell’Assemblea nazionale o di una delle due Camere, queste potranno essere sciolte con decreto del presidente della Repubblica, su proposta del Consiglio dei ministri.

 

 

In nessun altro caso le Camere potranno venire sciolte prima del termine normale della legislatura».

 

 

L. Einaudi osserva che si può verificare il caso che le Camere non votino una mozione di sfiducia per non essere sciolte, ma facciano in modo di lasciar cadere i disegni di legge che il governo presenta.

 

 

L’on. Nobile «ricorda che il governo può sempre porre su un disegno di legge la questione di fiducia».

 

 

Il presidente «si richiama all’articolo già approvato che regola i rapporti tra governo e Parlamento in materia di votazione, e fa presente che il governo in qualsiasi momento può chiedere che sia posta la questione di fiducia. L’ipotesi fatta dall’onorevole Einaudi trova la sua soluzione in una mozione di fiducia presentata dal governo. È difficile che, di fronte ad una mozione di fiducia motivata, una Camera che abbia assunto una posizione ostile nei confronti del governo, voti favorevolmente».

 

 

L. Einaudi osserva che non è da escludere che una Camera, la quale dimostri la sua opposizione al governo, rifiutando sistematicamente i disegni di legge da lui presentati, voti poi la fiducia al governo stesso motivando la sua opposizione ai progetti governativi con motivi di carattere tecnico e non politico.

 

 

Nobile «ricorda che, ove il governo ponga la questione di fiducia e la Camera determini di conseguenza la crisi ministeriale, si rientra nel caso contemplato nella sua proposta».

 

 

L. Einaudi osserva che funzione principale del presidente della Repubblica deve essere quella di interpretare le correnti politiche esistenti nel paese che non hanno trovato, per una qualunque ragione, il modo di manifestarsi nel Parlamento. Può darsi che Parlamento e governo procedano d’accordo, ma nel paese si sia determinata una situazione e si sia diffuso uno stato di malcontento per cui il Parlamento non risponda più alla volontà popolare.

 

 

In questi casi il capo dello stato non avrebbe alcuna possibilità di intervento, riguardo alle proposte che sono state presentate. Il capo dello stato non può e non deve intervenire né sul potere legislativo, né sul potere esecutivo, ma deve poter sempre richiedere che il paese sia chiamato a manifestare il proprio punto di vista. Non è opportuno togliere al capo dello stato questa facoltà. Del resto una ipotesi del genere non potrà verificarsi che rarissimamente.

 

 

Il presidente «osserva che spesso in Italia il capo dello stato si è servito della sua facoltà di sciogliere la Camera. Sono rare le legislature che hanno concluso la loro vita nei termini stabiliti».

 

 

Intervengono Zuccarini e Perassi; quest’ultimo propone la seguente formula: «Le Camere non possono essere sciolte, se non dopo due anni dalle elezioni».

 

 

Zuccarini «insiste sulla necessità di porre dei limiti alla facoltà del presidente della Repubblica di sciogliere il Parlamento, perché si può dare anche il caso di un presidente della Repubblica che pensi di valersi di nuove elezioni per rafforzare la propria posizione personale. Ricorda in proposito l’episodio di Napoleone III, quand’era presidente della Repubblica, ed osserva che dare al presidente della Repubblica una indiscriminata facoltà di sciogliere la Camera potrebbe equivalere a mettere nelle sue mani un’arma per un colpo di stato».

 

 

L. Einaudi fa presente che, secondo il progetto di Costituzione che si sta apprestando, il presidente della Repubblica non può sciogliere le Camere che su proposta del presidente del Consiglio.

 

 

Zuccarini «obietta che, entro certi limiti si dovrebbe ammettere l’iniziativa del presidente della Repubblica, mentre è inammissibile che l’iniziativa debba partire dal capo del governo. Il potere esecutivo deve sempre sentirsi come espressione della rappresentanza popolare e non come padrone del Parlamento».

 

 

La Rocca «osserva che la questione in esame merita uno studio approfondito. Mentre da qualcuno si può pensare che il presidente della Repubblica, nel sistema che si sta costruendo, non abbia alcun potere, in realtà egli ha nelle mani un’arma che, secondo la lettera dell’articolo 14, può essere da lui adoperata a sua discrezione, poiché il fatto di udire i presidenti delle Camere è una pura formalità, non essendo il loro parere vincolante secondo il testo proposto».

 

 

L. Einaudi rileva che vi è anche il vincolo del parere conforme del presidente del Consiglio.

 

 

Il dibattito prosegue con interventi di numerosi deputati, tra cui Piccioni, che «dichiara di accontentarsi della formula proposta dal Comitato, perché non si può fare a meno dell’anticipato scioglimento delle Camere, e il potere di scioglierle non può essere attribuito ad altri che al capo dello stato. Osserva che il presidente della Repubblica, in un ordinamento democratico come quello che si sta costruendo, non può essere considerato come un elemento pericoloso altro che in via eccezionale. Ed anche per eliminare questo pericolo è stata introdotta tutta una serie di garanzie…».

 

 

L. Einaudi dichiara di essere favorevole alla formula del Comitato di redazione e di aderire alle osservazioni dell’onorevole Piccioni, in quanto è impossibile prevedere i casi che si possono presentare durante la lunga vita di una Costituzione. Ricorda in proposito un episodio della nostra storia: quello che culminò nel famoso proclama di Moncalieri, e si domanda che cosa sarebbe avvenuto, se il re non avesse avuto allora la possibilità di sciogliere più volte le Camere. Si dichiara anche favorevole a mantenere la formula «sentito il parere», perché non si può prevedere se i pareri dei due presidenti delle Camere saranno conformi oppure in contrasto.

 

 

La discussione prosegue, quindi l’Assemblea approva ai voti la formula definitiva dell’art. 14:

 

 

«Il presidente della Repubblica può sciogliere le Camere, sentito il parere dei loro presidenti».

 

 

Ha così termine la seduta.

 

 

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14 gennaio 1947.

 

 

La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione discute e respinge, senza interventi da parte di L. Einaudi, un articolo aggiuntivo proposto dall’on. Nobile al progetto sul potere esecutivo.

 

 

A questo punto il presidente Terracini «ricorda che, secondo la proposta fatta dall’onorevole Perassi, la Prima sezione dovrebbe incaricare il Comitato, della cui opera la Sottocommissione già proficuamente si avvalse, di articolare la disposizione relativa all’applicazione della deliberazione, già approvata dalla Sottocommissione stessa, per la quale i due terzi dei membri della seconda Camera debbono essere eletti dai consigli comunali».

 

 

Perassi «domanda se il Comitato possa avere la facoltà di proporre modificazioni sostanziali relativamente al sistema di elezione dei due terzi dei membri della seconda Camera da parte dei consigli comunali, ove si accorga della difficoltà o inopportunità di applicare quello deciso».

 

 

L. Einaudi ritiene che il Comitato non possa proporre la modificazione del sistema, perché questo è stato approvato per dare al Senato il carattere di un’Assemblea nazionale rappresentante le regioni.

 

 

Perassi «rileva che il carattere regionale della seconda Camera sarebbe sempre assicurato con il terzo dei suoi membri eletti dalle assemblee regionali».

 

 

L. Einaudi replica che, se i due terzi dei membri del Senato non dovessero essere più eletti dai consigli comunali, il principio regionalistico sarebbe gravemente infirmato. Ciò considerato, ritiene che l’incarico da affidare al Comitato debba limitarsi alla formulazione concernente l’applicazione del principio, già approvato dalla Sottocommissione, secondo cui i due terzi dei membri del Senato debbono essere eletti dai consigli comunali.

 

 

Il presidente si dichiara «del parere che non possa essere risolto il problema del funzionamento parziale del sistema relativo alla formazione della seconda Camera, se contemporaneamente non sia esaminato il sistema nel suo complesso. In ogni modo, prescindendo da tale osservazione, crede si possa rimanere d’intesa nel senso che il Comitato è incaricato di studiare soltanto la possibilità di applicazione della deliberazione, già approvata dalla Sottocommissione, per la quale i due terzi dei membri della seconda Camera debbono essere eletti dai consigli comunali e di redigere un apposito articolo al riguardo».

 

 

Così rimane stabilito.

 

 

Il presidente Terracini a questo punto apre la discussione sui rapporti di pubblico impiego, che verte su una serie di norme proposte dall’on. Bozzi.

 

 

Il proponente non essendo potuto intervenire, viene data lettura al testo in discussione:

 

 

  • «1.- Ai pubblici impieghi si accede per concorso. La legge determina i casi in cui la nomina può cadere su cittadini eletti dal popolo o liberamente scelti dalla pubblica amministrazione;
  • 2.- I ruoli organico-giuridici degli impiegati statali sono regolati per legge;
  • 3.- Gli impiegati dello stato, delle regioni e degli altri enti pubblici, salve le eccezioni stabilite dalla legge, possono appartenere a partiti politici e ad associazioni sindacali (ma è fatto loro divieto di sciopero);
  • 4.- I pubblici impiegati non possono essere sottoposti a procedimenti disciplinari, né in altro modo essere chiamati responsabili dalla pubblica amministrazione a causa delle opinioni politiche, sociali o religiose da essi manifestate, salvo che ciò comprometta l’esercizio della funzione o del servizio o leda la dignità e il prestigio dell’ufficio. I pubblici impiegati, che siano membri del Parlamento, non possono, durante il mandato, conseguire promozioni, se non per anzianità».

 

 

Intervengono per primi gli onorevoli Mortati, relatore, Nobile e Grieco, poi L. Einaudi dichiara di essere assai dubbioso sull’opportunità di inserire nella Costituzione il primo articolo proposto dall’onorevole Bozzi, con cui in sostanza si stabilisce che si può accedere ai pubblici impieghi soltanto per concorso o per elezione del popolo o per libera scelta. La Prima sezione della Seconda sottocommissione per la Costituzione torna ad occuparsi del potere esecutivo nella seduta del 15 gennaio 1947; della pubblica amministrazione, e ciò perché possono aversi anche altre forme di accesso alle cariche pubbliche. Così, per quanto riguarda l’insegnamento universitario, la chiamata diretta da parte della Facoltà non è un concorso, né un’elezione, né una libera scelta della pubblica amministrazione. Non v’è ragione, inoltre, perché a certi gradi della magistratura non si possa consentire l’accesso per vie diverse da quelle previste nell’articolo proposto dall’onorevole Bozzi: ad esempio, i magistrati di un certo grado potrebbero benissimo essere scelti tra avvocati che abbiano dato ottima prova della loro capacità. Tutta la magistratura inglese è scelta con questo sistema ed ha sempre dato prove di un notevole spirito di indipendenza, il che deriva anche dal fatto che i magistrati inglesi non hanno una carriera. Comunque, in progresso finora conseguito in Inghilterra nel campo della magistratura e dell’insegnamento superiore è dipeso proprio dal fatto che ai ministri è stata tolta ogni facoltà di nominare magistrati e professori universitari.

 

 

Seguono numerosi interventi, quindi il relatore Mortati propone le seguenti formulazioni:

 

 

  • «1. – Ogni ministro dirige l’amministrazione ad esso affidata. Nell’ambito delle sue direttive i funzionari dirigenti dei vari servizi assumono la diretta responsabilità per gli atti inerenti ai medesimi.
  • 2.- I pubblici impiegati sono al servizio della nazione ed è garantita la loro piena indipendenza da influenze politiche.
  • 3.- I pubblici impiegati che siano membri del Parlamento non possono, durante il mandato, conseguire promozioni, se non per anzianità. Essi devono fornire, a richiesta dell’amministrazione della quale fanno parte, le giustificazioni degli accrescimenti patrimoniali conseguiti durante la permanenza in servizio».

 

 

Fuschini e Paolo Rossi si dichiarano contrari alla proposta Mortati.

 

 

L. Einaudi osserva che con l’ultima formulazione proposta dall’onorevole Mortati si verrebbe per la prima volta a chiedere ai funzionari di provare l’onestà con cui esplicano le loro funzioni.

 

 

Il relatore «ritira per ragioni di opportunità la parte della terza formulazione da lui proposta, relativa all’obbligo dei funzionari di fornire giustificazioni degli incrementi patrimoniali conseguiti durante la permanenza in servizio». Il presidente «ritiene opportuno mettere prima in votazione la proposta dell’onorevole Tosato relativa all’obbligatorietà del concorso per l’accesso ai pubblici impieghi». Fabbri e Nobile prendono la parola per dichiarazione di voto; quindi L. Einaudi osserva che, con l’eventuale accoglimento della proposta dell’onorevole Tosato, certe amministrazioni sarebbero messe nell’impossibilità di funzionare. A tale proposito basti ricordare le Banche di stato, i cui impiegati, pur essendo impiegati statali, non vengono assunti mediante concorso. Ricorda che i professori universitari prima del 1922 riuscirono a strappare all’arbitrio dei ministri la nomina dei professori ordinari presso le Università e in seguito anche quella dei professori straordinari, e conclude che, per quanto favorevole in via di principio al sistema dei concorsi, voterà contro la proposta dell’onorevole Tosato.

 

 

Il presidente mette ai voti la proposta dell’on. Tosato, così formulata:

 

 

«Ai pubblici impieghi si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge».

 

 

La Sottocommissione l’approva. Viene invece respinta la seconda proposta dell’on. Tosato, del seguente tenore:

 

 

«Il rapporto di pubblico impiego è regolato per legge o per contratto».

 

 

Seguono ulteriori interventi, poi il presidente mette in discussione la terza proposta dell’on. Mortati:

 

 

«I pubblici impiegati che siano membri del Parlamento non possono durante il mandato conseguire promozioni se non per anzianità».

 

 

Nobile «propone di aggiungere a questa formula le seguenti parole: “né fare passaggio ad altre amministrazioni statali o parastatali, né prendere parte a concorsi».

 

 

L. Einaudi è contrario alle formule proposte, non perché non sia persuaso della loro bontà, ma perché non crede opportuno inserirle nel testo della Costituzione. Si tratta di norme secondarie, che possono benissimo trovare la loro sede in una legge: se mai potrebbero formare oggetto di una raccomandazione.

 

 

Il presidente mette ai voti la proposta Mortati con l’aggiunta proposta dall’on. Nobile e la Sottocommissione l’approva. Ha così termine la seduta.

 

 

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15 gennaio 1947

 

 

È all’ordine del giorno il seguito della discussione sul potere esecutivo. L’on. Nobile propone un articolo aggiuntivo, del seguente tenore: «I funzionari dello stato e gli ufficiali delle Forze armate che abbiano lasciato il servizio non possono aver rapporti di affari con le amministrazioni alle quali appartenevano».

 

 

L. Einaudi osserva che analogo problema si è già presentato frequentemente nell’amministrazione delle finanze, dove alcuni funzionari hanno domandato di esser posti in quiescenza e poi, giovandosi in parte delle proprie amicizie, ma specialmente della notevole esperienza acquistata al servizio dello stato, si sono trasformati in professionisti, dedicandosi alla difesa delle ditte private che prima avevano combattuto come procuratori delle imposte.

 

 

Dopo aver rilevato che ciò dipende, nella maggior parte dei casi, dal cattivo trattamento economico che lo stato fa ai suoi dipendenti, pone il quesito se si debba impedire che funzionari di valore utilizzino in modo più remunerativo le proprie attitudini e le proprie cognizioni, anche se acquisite al servizio dello stato.

 

 

Intervengono Nobile e Grieco; il presidente Terracini mette ai voti la proposta dell’on. Nobile sotto forma di raccomandazione e l’Assemblea l’approva, in questa stesura: «La Prima sezione della Seconda sottocommissione esprime l’avviso che le future leggi sullo stato giuridico degli impiegati pubblici dispongano che i funzionari dello stato e gli ufficiali delle Forze armate che abbiano abbandonato il servizio non possano per un termine congruo aver rapporti di affari con le amministrazioni alle quali appartenevano».

 

 

Ha quindi inizio il dibattito sulla revisione della Costituzione. Prende la parola per primo il relatore sull’argomento Paolo Rossi e «rileva che una Costituzione rigida – come quella che si sta elaborando – non può essere derogata con una legge ordinaria, ma solo attraverso una riforma da sottoporre, o alla votazione per referendum, o alla approvazione da parte una maggioranza qualificata, o infine al parere favorevole dell’Assemblea nazionale… è del parere che una notevole garanzia possa essere costituita dalla procedura indicata nel seguente articolo, che sottopone al parere dei colleghi:

 

 

«Ogni proposta di modificazione della Costituzione può essere introdotta dal governo, o per iniziativa parlamentare, secondo l’ordinaria procedura dei progetti di legge, ma deve ottenere in entrambe le Camere, una maggioranza pari almeno alla metà più uno dei membri che organicamente le compongono.

 

 

La proclamazione stessa del risultato affermativo determina lo scioglimento del Parlamento.

 

 

Entro novanta giorni saranno convocati i comizi elettorali e le nuove Camere dovranno entro un mese dalla loro rispettiva convocazione, porre ai voti, senza emendamenti, il progetto già approvato dal disciolto Parlamento. Ove il progetto risulti confermato, a normale maggioranza, esso diventa legge costituzionale.

 

 

Dopo il voto il Parlamento continua la sua ordinaria attività legislativa».

 

 

L’on. Nobile «dichiara di ritenere il sistema proposto illogico ed inopportuno, sia perché, nel caso che si ritenga necessario interpellare il popolo, è preferibile fare ricorso al referendum, sia perché non è, a suo avviso, concepibile che una Assemblea, nell’atto stesso di riconoscere la necessità di apportare modificazioni alla Costituzione, decida il proprio scioglimento».

 

 

Intervengono ancora Terracini e Paolo Rossi, quindi L. Einaudi ritiene non determinante l’osservazione dell’onorevole Nobile, perché, a suo avviso, un ritardo nel decidere su tali questioni e quindi sullo scioglimento delle assemblee può essere opportuno, in quanto può servire a saggiare l’importanza ed il valore della riforma che è stata richiesta.

 

 

La discussione prosegue con numerosi interventi; il presidente «prospetta l’opportunità di ricorrere al referendum, dal momento che ogni elettore saprà che il primo compito della nuova Camera sarà quello di esaminare la proposta di revisione costituzionale». Piccioni esprime parere contrario, mentre Mortati e Paolo Rossi intervengono a favore; il presidente «premesso che nell’attuale momento politico non è possibile che le elezioni abbiano luogo senza che i partiti si pronuncino sui problemi più importanti, osserva che lo scopo della nuova consultazione popolare è appunto quello di agitare largamente nel paese il problema e di creare un Parlamento che meglio interpreti i pensieri e la volontà della popolazione». L. Einaudi ritiene che tale sistema avrà fortuna solo nel caso che le Camere propongano una sola riforma alla volta ed in maniera chiara, in modo che gli elettori si rendano conto di quello che sono chiamati a votare.

 

 

Il presidente «crede che si dovrebbe riuscire ad introdurre nella vita politica italiana il principio che le elezioni avvengano su una piattaforma caratterizzata da una importante questione, vitale per il paese».

 

 

Intervengono Nobile e Fabbri; il presidente «fa presente che esiste una proposta in base alla quale la Camera che per prima affronta la questione deve procedere ad una prima votazione per decidere sulla presa in considerazione del progetto e, decorso un certo lasso di tempo, ad una seconda votazione sul merito».

 

 

L. Einaudi domanda che cosa si intenda per «presa in considerazione di un progetto di legge».

 

 

Il presidente «ritiene si tratti del riconoscimento della necessità di modificare un determinato passo della Costituzione».

 

 

L. Einaudi riterrebbe necessaria una discussione sul merito anche in prima lettura.

 

 

Il presidente «fa presente che l’Assemblea deve avere la sensazione che si tratta di un problema maturo per la sua soluzione e che appunto questo deve essere il significato dell’espressione “presa in considerazione”. La Camera non indicherà ancora la soluzione, ma si limiterà a dire che norme in vigore non rispondono più alle esigenze del momento; naturalmente farà anche intendere in qual senso debba effettuarsi la modificazione».

 

 

revisione debbano farsi intervenire le Camere”; che “debba comunque farsi luogo all’iniziativa popolare nel procedimento di revisione della Costituzione, salvo a definirne i modi e i limiti” e che “dopo la prima approvazione del progetto di revisione, le assemblee legislative debbano essere sciolte”.

 

 

La discussione viene quindi sospesa, dopo interventi degli on. Mortati, Lussu e Nobile.

 

 

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16 gennaio 1947

 

 

Riprende la discussione sulla revisione della Costituzione, interrotta nella seduta del 15 gennaio. Il presidente «riassume la discussione avvenuta nella seduta precedente, in cui si è stabilito che la revisione della Costituzione possa aver luogo ad iniziativa del governo o del Parlamento, che nel procedimento di revisione debbano farsi intervenire le due Camere separatamente e non l’Assemblea nazionale e che inoltre debba farsi ricorso anche alla espressione della volontà popolare.

 

 

Rammenta poi come sia stato ammesso il principio che, dopo la prima decisione, si debba procedere allo scioglimento delle Camere e come sia sorta la questione se debbano aversi due decisioni – una per la presa in considerazione e una seconda pel merito – ovvero se la decisione debba essere una sola e se questa debba avere il carattere di una presa in considerazione o investire il merito; in quest’ultima ipotesi non vi sarebbe possibilità per gli elettori di intervenire, provocando qualche modificazione alla decisione già presa.

 

 

Poiché rileva una certa contraddizione fra l’appello agli elettori e il divieto di una qualsiasi modifica della decisione già presa, si domanda se vi sia un modo per mettere d’accordo questi due aspetti del problema». Intervengono Nobile, Perassi, Terracini, Lussu, Paolo Rossi e Fuschini; quindi L. Einaudi poiché ritiene che agli elettori si debba presentare una proposta precisa, a cui essi debbano rispondere con un sì o con un no, non crede che la nuova Camera possa votare una riforma diversa da quella approvata dalla Camera precedente e sulla quale gli elettori si saranno pronunciati con le elezioni. Non vede poi chiaramente la differenza tra riforme principali e riforme secondarie; comunque, ritiene che queste ultime sia meglio non farle, perché si attuano automaticamente: col tempo, infatti, una disposizione viene diversamente interpretata per l’adattamento che se ne fa progressivamente alla mutata situazione. Ma, se si tratterà di una modificazione importante, crede si dovrà andare fino in fondo, fino allo scioglimento delle Camere ed al referendum. Il progetto dell’onorevole Rossi, che potrà essere modificato nei dettagli, rappresenta a suo avviso il meglio di quanto finora sia stato proposto.

 

 

Il dibattito prosegue con numerosi interventi; l’on. Perassi presenta all’Assemblea la seguente proposta: «L’iniziativa delle revisioni costituzionali appartiene al governo e alle Camere.

 

 

Le revisioni costituzionali devono essere adottate da ciascuna delle Camere in due letture con un intervallo non minore di tre mesi. Per il voto finale in seconda lettura è richiesta la maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera.

 

 

Una legge di revisione costituzionale, salvo che sia stata adottata in seconda lettura da ciascuna delle due Camere con una maggioranza dei due terzi dei suoi membri, è sottoposta al referendum popolare se ne è fatta domanda entro tre mesi da un quinto dei membri di una Camera o da 500.000 cittadini aventi diritto di voto».

 

 

La proposta viene approvata. La discussione sulla revisione della Costituzione ha così termine.

 

 

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17 gennaio 1947

 

 

È all’esame della Commissione per la Costituzione in adunanza pIenaria il progetto di ordinamento regionale approvato dalla Seconda sottocommissione. La discussione generale ha inizio; interviene tra gli altri l’on. Togliatti, che «osserva che nel complesso di norme presentate come testo v’è un difetto fondamentale: rimangono profonde tracce del federalismo, mentre non esiste il decentramento; anzi si hanno norme che appesantiscono in modo molto grave l’apparato amministrativo…

 

 

All’articolo 8 è poi detto che le regioni hanno autonomia finanziaria; anche su questo punto chiede spiegazioni. Egli è favorevole alle autonomie, ma vorrebbe che la questione della autonomia finanziaria venisse spiegata meglio, poiché egli trova nella norma la traccia di quella che chiamerebbe una economia regionale. Sostiene, invece, la necessità di venire incontro alle esigenze delle singole regioni sul piano dell’economia nazionale, evitando il pericolo di creare una divisione economica fra le singole regioni…». Interviene ancora l’on. Colitto, quindi L. Einaudi ricorda che nel corso della discussione in seno alla Sottocommissione, manifestò talvolta il suo dissenso da alcuni dei principi stabiliti nel progetto. Le ragioni di tale dissenso stanno nella sua impressione che il progetto, in alcune parti, vada contro alle esigenze più profonde dell’economia moderna. Crede inutile affermare che le regioni possono legiferare sia in maniera esclusiva, sia in maniera concorrente su alcune materie le quali necessariamente tendono ad essere regolate non soltanto dallo stato, ma da enti che sono superstatali. Ha visto, ad esempio, con grande sospetto parlare di regolamentazione regionale delle acque pubbliche e dell’energia elettrica, anche se si è aggiunta la limitazione «in quanto il loro regolamento non incida sull’interesse nazionale e su quello di altre regioni». Crede che la regione non debba avere ingerenza nella materia delle acque pubbliche, in quanto esse debbono essere per la loro utilizzazione – nell’interesse del paese e della singola regione unificate e non si può dare una utilizzazione razionale in nessun paese alle acque pubbliche, se questa utilizzazione non è di carattere nazionale.

 

 

Così non vede come sia possibile regolare nelle regioni il credito, l’assicurazione, il risparmio, le miniere: sono tutti argomenti che devono essere regolati dallo stato.

 

 

Dal punto di vista economico, si è trovato perciò in disaccordo nella discussione in seno alla Sottocommissione con coloro che sostenevano che di questa materia si dovesse occupare la regione. Da questo punto di vista, approva le considerazioni fatte dall’onorevole Togliatti. Non comprende però perché egli abbia criticato la norma dell’articolo 8, dall’oratore proposta, relativa al divieto di porre ostacoli alla circolazione delle merci.

 

 

L’on. Togliatti osserva di essersi soltanto meravigliato del fatto che si sia stati costretti a proporre una norma simile”.

 

 

L. Einaudi fa presente che si tratta di una necessità legislativa riconosciuta in tutte le legislazioni federali: svizzera, americana, ecc., e che se non si afferma esplicitamente tale principio, si corre il rischio che ogni singola regione, ogni singolo cantone, ogni stato, adottino dazi di febbraio 1947; della Commissione speciale per l’esame del disegno di legge sulla soppressione del Senato dal 15 ottobre 1947 fo segretario della Sottocommissione per l’esame del disegno di legge sulla stampa dal 3 maggio 1947 e fu membro della Terza sottocommissione per la Costituzione dal 19 luglio 1946.

 

 

importazione e di esportazione, stabilendo divieti per il commercio interregionale, che sono funesti non solo per l’unità del paese ma anche per la ricchezza e la prosperità delle medesime regioni che li stabiliscono.

 

 

Detto questo, e quindi spiegato come egli si sia trovato in disaccordo per alcune materie contemplate negli articoli 5 e 6, non vede ragione di non dare il suo voto all’articolo 4, il quale si riferisce a materie che, come ha rilevato l’onorevole Perassi, sono assolutamente locali. Non c’è nessuna ragione che lo stato venga ad interferire negli argomenti elencati in tale articolo e che possono essere regolati molto meglio sul luogo da un consiglio regionale, che conosce come nella propria regione debbano essere amministrati tanti piccoli servizi i quali hanno caratteristiche esclusivamente regionali. Sono così diverse in Italia le condizioni di clima, economiche, ecc., che – ad esempio – la legislazione sull’urbanistica deve necessariamente essere una legislazione locale.

 

 

Rileva poi come non sia stato posto nella dovuta luce un elemento fondamentale dell’attività regionale, quello riferentesi all’insegnamento, che afferma appartenere sia nel ramo elementare, che in quello medio e superiore, alla regione, e più ancora ad enti che sorgono entro la regione e che possono essere regolati localmente in base a principii generali.

 

 

Osserva essere stato un danno grave che durante il periodo fascista l’istruzione elementare sia passata dai comuni allo stato, ed afferma che la creazione di una burocrazia ufficiale di maestri e professori, i quali dipendono tutti da un Ministero della Pubblica istruzione che risiede a Roma, è una delle piaghe della vita italiana. Sostiene quindi la necessità, non solo di un decentramento, ma di un’amministrazione locale di tutto ciò che appartiene alla intelligenza ed alla cultura. Lo stato in questa materia non deve avere alcuna ingerenza.

 

 

Conclude che voterà a favore dell’articolo 4 e non degli altri articoli; che gli sembrano pericolosi dal punto di vista economico e manchevoli dal punto di vista intellettuale.

 

 

Dopo ulteriori interventi, il presidente Ruini dichiara chiusa la discussione generale sull’argomento. L’on. Togliatti presenta un ordine del giorno che prevede il rinvio globale del progetto: la Commissione lo respinge con 32 voti contrari (tra cui quello di L. Einaudi), 15 favorevoli e 6 astenuti. A questo punto il presidente constata che “resta approvato di massima, salvo i dettagli di forma, il sistema proposto nel progetto presentato e la seduta viene rinviata al 22 gennaio.

 

 

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17 gennaio 1947

 

 

È all’ordine del giorno il seguito della discussione sull’organizzazione costituzionale dello stato interrotta nella seduta del 21 dicembre 1946.

 

 

Il presidente Terracini «comunica che l’onorevole Mortati ha presentato un progetto di articolazione sopra il referendum». Prende la parola per primo il relatore Mortati e avverte «di aver previsto due ipotesi di referendum: su iniziativa del governo e su iniziativa del popolo…». A questo punto l’on. Fabbri «… osserva che in uno stato democratico il problema principale, per avere un orientamento relativamente all’ammissione o al rigetto dell’istituto del referendum è quello di sapere quale sia il peso, che nella proposta dell’onorevole Mortati è completamente negativo, dato a coloro che si astengono dalla votazione.

 

 

Se si ammette che un referendum, al quale abbia partecipato uno scarso numero di elettori, abbia la possibilità, con la maggioranza di coloro che vi hanno partecipato, di sconvolgere l’espressione stessa della sovranità nazionale quale emana dal Parlamento, che si può supporre eletto da venti o venticinque milioni di elettori, si ammette un principio che può essere gravido di conseguenze molto importanti e pericolosissime».

 

 

L. Einaudi rileva l’importanza delle osservazioni dell’onorevole Fabbri, e osserva a sua volta che non esistono paesi nei quali il referendum, pure essendovi praticato da molto tempo, non abbia dato luogo alle stesse osservazioni.

 

 

Anche in Svizzera, dove il referendum è applicato con frequenza, i suoi risultati non sono stati sempre soddisfacenti, perché molto spesso gli elettori hanno mostrato di non interessarsi alle questioni che venivano loro proposte. Il problema principale è quello di distinguere tra gli argomenti che meritano di essere sottoposti a referendum e quelli che non lo meritano; ma questo non può essere risolto che dagli elettori nell’atto stesso in cui si recano alle urne.

 

 

Inoltre, nel progetto dell’onorevole Mortati è contemplato soltanto il caso di referendum sulle leggi, le quali sono composte quasi sempre di più articoli, mentre un referendum significativo deve essere raccolto su una domanda chiara ed univoca, alla quale si possa rispondere solamente con un «sì» o con un «no».

 

 

Il dibattito prosegue con interventi numerosi; tra gli altri l’on. Perassi «…Esprime i suoi dubbi sull’opportunità della disposizione contenuta nella seconda parte dell’articolo 3, per la quale, se un progetto di legge presentato al Parlamento da un determinato numero di elettori non è preso da quello in considerazione, o è modificato, o respinto, il progetto stesso deve essere sottoposto alla votazione popolare. Rileva a questo riguardo che, per esempio, nella Svizzera, dove è in vigore il sistema del referendum, non è prevista l’iniziativa popolare con questo effetto in materia di legislazione ordinaria, ma soltanto in materia di legge costituzionale.

 

 

Si dichiara anche perplesso circa la dizione del secondo comma, nel quale è detto che il capo dello stato ha facoltà di sottoporre a referendum i disegni di legge respinti dal Parlamento, e la stessa perplessità manifesta per la prima parte dell’articolo riguardante la facoltà del capo dello stato di indire il referendum su una legge già votata dal Parlamento ed a lui presentata per la promulgazione. Ritiene che questa facoltà dovrebbe esser limitata al caso in cui la legge fosse stata votata dal Parlamento con maggioranza non molto elevata».

 

 

L. Einaudi non è rimasto persuaso delle due riserve fatte dall’onorevole Perassi, che in sostanza si riducono ad una sola, poiché non ritiene che si possa escludere il referendum soltanto perché vi sia una dichiarazione d’urgenza fatta a maggioranza semplice.

 

 

Si tratta di vedere se una legge approvata a maggioranza qualificata possa o non possa essere sottoposta a referendum. Il dubbio gli viene dalla considerazione relativa alla situazione attuale di parecchi. Il testo dell’articolo 3 è il seguente: «L’iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto, redatto in articoli, da parte di almeno 100 mila elettori. Ove tale progetto, che deve essere presentato subito dal governo al parlamento, non venga, nel termine di sei mesi dalla presentazione, preso in considerazione, o sia rigettato, o sottoposto ad emendamenti, si deve procedere al referendum su di esso, quando ciò sia stato stabilito originariamente o sia richiesto da almeno un ventesimo (o meglio da un decimo) degli elettori iscritti ed il progetto sia accompagnato dalla relazione di un comitato di tecnici della materia cui esso si riferisce.

 

 

Si procede analogamente quando la richiesta degli elettori sia rivolta all’abrogazione di una legge già in vigore (o di singole parti di essa).

 

 

Parlamenti composti di molti gruppi politici, in cui le leggi sono spesso il frutto di compromessi ed accordi. In queste condizioni disegni di legge che rappresentino soltanto la volontà di piccole minoranze di elettori, possono essere approvati da una grande maggioranza del Parlamento.

 

 

Ritiene che questo sia un caso in cui è piu che mai necessario ricorrere al referendum e che non abbia perciò una grande importanza la questione dell’entità della maggioranza che ha approvato la legge.

 

 

Dichiara che in linea di principio il referendum deve essere ammesso, perché è un correttivo del sistema della rappresentanza con un elemento della democrazia diretta. Ciò che potrà dargli successo è la formulazione dei quesiti che si sottoporranno al popolo. Perciò ritiene opportuno fissare la discussione su questo punto: quale è il quesito da sottoporre al popolo.

 

 

Dopo ulteriori interventi di Grieco, Tosato, Mortati, Lami Starnuti e Bulloni, il presidente Terracini dichiara chiusa la discussione generale sul tema del referendum.

 

 

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18 gennaio 1947

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione, presieduta dal deputato Perassi, riprende l’esame del tema del referendum; viene discusso e respinto l’art. 1 del progetto elaborato dal relatore Mortati, il quale propone allora una nuova formula sostitutiva, così concepita: «Il capo dello stato ha facoltà di indire il referendum su un disegno di legge sul quale vi sia dissenso tra i due rami del Parlamento.

 

 

Analoga facoltà compete nel caso di legge rigettata da entrambi i rami».

 

 

Intervengono Lami Starnuti, Cappi e Uberti, quindi L. Einaudi poiché nell’ipotesi in esame è già la presunzione che una legge sia cattiva (in quanto respinta da un ramo del Parlamento), cosicché, non deve sentirsi la necessità di interpellare il Popolo, è contrario al nuovo articolo, pur avendo votato in favore del precedente.

 

 

Il presidente mette ai voti la nuova formula proposta dall’on. Mortati e la Sottocommissione la respinge. Viene quindi data lettura all’art. 2 del progetto Mortati:

 

 

«Nel termine prescritto per la promulgazione, un ventesimo degli elettori iscritti potrà richiedere che sia indetto un referendum su una legge approvata dal Parlamento».

 

 

Il presidente rileva che il termine prescritto per la promulgazione è di un mese. Ora, se si ammette il referendum facoltativo sulle leggi votate dal Parlamento, bisogna concedere per la raccolta delle firme un termine adeguato, che dovrebbe decorrere da una pubblicazione della legge fatta esclusivamente allo scopo di portarla a conoscenza dei cittadini per porli in condizione, se credano, di richiedere un referendum. Il termine dunque dovrebbe essere elevato ad almeno tre mesi».

 

 

L’on. Fuschini «non trova ammissibile che una legge resti in sospeso per tanto tempo».

 

 

Il presidente «informa che in Svizzera esistono due pubblicazioni ufficiali: La feuille federale e Le recueil des lois federales. Quando l’Assemblea federale approva le leggi che, a norma della Costituzione, possono essere sottoposte a referendum facoltativo, esse vengono pubblicate su La feuille federale con l’indicazione del termine entro il quale può essere presentata la richiesta di referendum con il numero di firme necessario. La pubblicazione su Le recueil des lois federales avviene solo dopo la scadenza del termine o l’esito favorevole del referendum».

 

 

Fabbri «rileva che ciò è possibile in Svizzera, in quanto vi si emana un numero limitato di leggi».

 

 

Nobile «per mozione d’ordine, propone che anzitutto si voti sul principio che una legge approvata dal Parlamento possa essere sottoposta a referendum, su richiesta di un certo numero di cittadini».

 

 

L. Einaudi nota che l’adozione di un sistema analogo a quello svizzero rappresenterebbe un progresso nella nostra tecnica legislativa, perché impedirebbe l’emanazione di molte leggi che potrebbero essere dannose al paese.

 

 

Il presidente mette quindi ai voti il principio di «ammettere su una legge approvata dal Parlamento un’istanza di referendum con le relative conseguenze, di cui si vedrà in seguito»; la Sottocommissione l’approva.

 

 

Il dibattito prosegue e l’on. Cappi presenta, d’accordo con l’on. Laconi, la seguente formula:

 

 

«Entro un mese dall’approvazione o dal rigetto di un disegno di legge, da parte del Parlamento, con una maggioranza inferiore ai tre quinti dei suoi membri, un quarantesimo degli elettori o la maggioranza assoluta di quattro assemblee regionali può chiedere che sia indetto il referendum. Fino all’esito del referendum la legge resta sospesa».

 

 

L. Einaudi richiama l’attenzione sul fatto che la richiesta di referendum su un disegno di legge respinto dovrà partire da un corpo di elettori diversi da quello che aveva preso l’iniziativa di presentarlo; non sarà più il modesto numero di centomila elettori, ma uno molto maggiore che verrà stabilito nell’articolo in esame. Piuttosto bisogna tener presente che, nella mora dei due o tre mesi, l’opinione pubblica può. Entrambe le pubblicazioni ebbero inizio a Berna nel 1848.

 

 

essere mutata e quindi, può essere giustificata la ripresentazione di un disegno di legge respinto.

 

 

Intervengono Bulloni, Laconi, Lami Starnuti e Ambrosini, quindi il presidente «pone ai voti la proposta di ammettere il referendum anche rispetto ai disegni di legge respinti dalle due Camere o da una di esse». La Sottocommissione approva. Quindi il presidente «osserva che, una volta deciso che l’istanza di referendum è ammessa sia nei riguardi di un disegno di legge approvato dal Parlamento, che in quelli di un disegno di legge respinto, restano da esaminare le eventuali limitazioni dell’istituto.

 

 

Personalmente propone che il referendum sui progetti di legge approvati possa essere indetto soltanto quando questi abbiano ottenuto in ciascuna Camera una maggioranza inferiore ai tre quinti».

 

 

Nobile «propone di escludere dal referendum i progetti di legge che siano stati approvati o respinti dalle due Camere a maggioranza assoluta, e quelli che dal Governo o da una delle Camere siano stati dichiarati urgenti».

 

 

Mortati «suggerisce di abbinare le due ipotesi, nel senso di stabilire che il referendum non è ammesso quando il disegno di legge sia dichiarato urgente da parte di una maggioranza qualificata (ad esempio i tre quinti) delle due Camere».

 

 

Il presidente «esprime l’avviso che le due ipotesi possano coesistere, ossia che si possa escludere il referendum tanto nel caso di progetto approvato con la maggioranza dei tre quinti, quanto in quello di un progetto dichiarato urgente da una maggioranza qualificata».

 

 

L. Einaudi si dichiara contrario in ogni caso, per le ragioni che ha gi… lumeggiato, e soprattutto perché, a suo parere, neanche l’unanimità dei pareri delle Camere può costituire una prova che il provvedimento sia conforme ai desideri del popolo.

 

 

Seguono interventi vari, quindi la Sottocommissione respinge il principio dell’esclusione del referendum «nei riguardi di un provvedimento legislativo votato dalle due Camere a maggioranza assoluta»; approva il principio «che il referendum non sia ammesso su una legge votata a maggioranza dei tre quinti delle Camere, prescindendo, per il momento, dalla eventuale dichiarazione di urgenza” quindi respinge “il principio che non sia ammesso il referendum sulle leggi dichiarate urgenti a maggioranza assoluta delle due Camere».

 

 

A questo punto Lami Starnuti «esprime l’avviso che con quest’ultima votazione non possa ritenersi esaurita la casistica, perché può anche verificarsi l’ipotesi che una legge, pur essendo stata approvata soltanto a maggioranza assoluta, sia dichiarata urgente da una maggioranza dei tre quinti di membri del Parlamento. Dovrebbe, quindi, ancora mettersi ai voti il principio di sottrarre al referendum “anche le leggi approvate a maggioranza assoluta e la cui urgenza sia stata riconosciuta da ciascuna delle Camere a maggioranza dei tre quinti».

 

 

Nobile «non trova fondata l’osservazione dell’onorevole Lami Starnuti, in quanto, se una notevole minoranza delle Camere è contraria ad una legge, tanto meno ne potrà volere l’urgenza. In altri termini, quel decimo che rappresenta la differenza fra la maggioranza assoluta ed i tre quindi, dopo aver contribuito al tentativo di respingere il disegno di legge, dovrebbe essere favorevole ad una dichiarazione di urgenza».

 

 

Lami Starnuti «replica che spesso il contrasto non verte tanto sulla materia da disciplinare quanto sulle modalità della disciplina. Una volta formatasi la maggioranza su un determinato ordine di idee, tutto il Parlamento potrebbe riconoscere l’opportunità che la legge venga applicata con urgenza».

 

 

Fabbri «obietta che in pratica la dichiarazione dell’urgenza sarà contenuta in un articolo della legge e, quindi, coloro che votassero la legge nel suo complesso ne voterebbero anche l’urgenza».

 

 

L. Einaudi ritiene che l’ipotesi non sia irreale, per quanto difficile a verificarsi, perché la questione dell’urgenza potrebbe sorgere anche dopo l’approvazione della legge.

 

 

Seguono interventi di Laconi, Fabbri, Mortati e Tosato, quindi Lami Starnuti ritira la propria proposta. Successivamente la Sottocommissione mette ai voti ed approva: la cifra di 500.000 elettori per quanto concerne il numero di cittadini che deve sottoscrivere l’istanza di referendum; il principio «che debba essere ammessa la richiesta di referendum da parte di assemblee regionali»; che il numero di tali assemblee sia elevato a nove; nonché la proposta di «fissare il termine entro il quale può essere richiesto il referendum a due mesi dalla pubblicazione provvisoria del provvedimento legislativo».

 

 

A questo punto l’on. Laconi «… propone… di considerare tutte le decisioni adottate nella seduta odierna come provvisorie, per consentirne un eventuale riesame in una prossima riunione». Così rimane stabilito e termina la seduta.

 

 

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20 gennaio 1947

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue la discussione, interrotta il 18 gennaio, sul tema del referendum “. Il presidente Terracini «comunica che la formula riassuntiva, proposta da Mortati, dei principi approvati, con riserva di ulteriore esame, in materia di referendum nella riunione precedente, è la seguente:

 

 

“Dovrà essere indetto il referendum su una legge approvata dal Parlamento, quando ne facciano richiesta 500000 elettori o 9 assemblee regionali, nel termine di due mesi dalla sua pubblicazione provvisoria.

 

 

Analoga facoltà compete, alle stesse condizioni, nel caso di rigetto di una legge.

 

 

Il referendum non potrà essere indetto, se il disegno di legge sia stato approvato con la maggioranza dei tre quinti dei componenti delle due Camere”. Intervengono numerosi deputati; quindi prende la parola L. Einaudi, che crede che il modo più semplice per risolvere la questione relativa all’ammissibilità o alla non ammissibilità del referendum per i disegni di legge respinti dal Parlamento consista nello stabilire che per essi possa aversi soltanto l’iniziativa popolare.

 

 

Quanto ai disegni di legge approvati dal Parlamento, occorre dire francamente se per essi si voglia o no ammettere il referendum. Se si ha l’effettiva volontà di farvi ricorso, bisogna convincersi che esso presenta qualche difficoltà nella sua attuazione. D’altra parte, stabilendo molteplici e complesse condizioni perché un referendum possa essere indetto, se ne renderebbe praticamente impossibile l’attuazione.

 

 

Non è favorevole poi alla proposta dell’onorevole Cappi, perché con il referendum si vuole dare il modo alla volontà popolare di manifestarsi direttamente, il che non avverrebbe invece, ove la richiesta dovesse essere fatta dai consigli comunali.

 

 

Egualmente non crede che possa essere presa in considerazione la proposta del presidente, che favorirebbe il sorgere di gravi questioni giuridiche.

 

 

Ammettendo, infatti, la promulgazione immediata delle leggi approvate dal Parlamento e la sospensione dell’efficacia giuridica soltanto per quelle da sottoporre a referendum, si avrebbero praticamente vari tipi di legge: leggi che esercitano subito la loro efficacia perché per esse non si richiede il referendum; leggi la cui efficacia viene sospesa perché si richiede siano sottoposte a referendum; queste ultime poi potrebbero essere respinte o approvate dalla volontà popolare. Si può comprendere facilmente come tutti questi casi possano dare luogo a un’infinità di questioni giuridiche assai ardue a risolversi.

 

 

Ciò considerato, ritiene che possa essere approvato il termine di due mesi fissato nella riunione precedente per poter indire il referendum.

 

 

All’inconveniente, che in ultima analisi non è troppo grave, della sospensione per un periodo di due mesi dell’efficacia giuridica di una legge approvata dal Parlamento, potrà porsi riparo ammettendo la possibilità della dichiarazione di urgenza da parte del Parlamento stesso.

 

 

Il dibattito prosegue, quindi il presidente «Avverte che ora è in discussione la proposta dell’onorevole Fuschini, secondo la quale si dovrebbe stabilire la possibilità di un preannunzio della richiesta di referendum da parte di un più ristretto numero di elettori entro il termine di 15 giorni dalla pubblicazione provvisoria della legge approvata dal Parlamento. Naturalmente il completamento del numero delle firme richieste per farsi luogo al referendum dovrebbe avvenire entro il termine di due mesi dalla data della pubblicazione anzidetta».

 

 

L. Einaudi osserva che si potrebbe stabilire che, ove entro I5 giorni non sia stato presentato il preannuncio di richiesta di referendum, la prima pubblicazione della legge abbia anche il valore di promulgazione.

 

 

Dopo ulteriori interventi, la Sottocommissione approva la seguente formula complessiva:

 

 

«Sarà indetto il referendum su una legge approvata dal Parlamento, quando ne facciano richiesta 500.000 elettori o sette assemblee regionali. Il termine della promulgazione è sospeso se, entro 15 giorni dalla pubblicazione provvisoria della legge approvata, 50.000 elettori o tre assemblee regionali dichiarino di prendere l’iniziativa del referendum. Il completamento del numero delle firme richieste o delle adesioni delle assemblee regionali per farsi luogo al referendum, ai sensi del primo comma, deve avvenire entro due mesi dalla stessa data di pubblicazione.

 

 

Non potrà essere sottoposto a referendum un disegno di legge per il quale le due Camere, a maggioranza assoluta, abbiano dichiarato il carattere di urgenza».

 

 

A questo punto il presidente mette in discussione un principio proposto dall’onorevole Mortati, secondo cui non dovrebbero formare oggetto di referendum le leggi finanziarie, di autorizzazione alla stipulazione dei trattati internazionali e le leggi di ratifica.

 

 

L. Einaudi propone che dalla formulazione suggerita dall’onorevole Mortati siano tolte le leggi finanziarie, perché, a suo avviso, tali leggi possono benissimo formare oggetto di referendum. Se d’altra parte sembrasse opportuno escludere per una data legge finanziaria la possibilità del referendum, il Parlamento potrebbe dichiararne il carattere di urgenza.

 

 

Perassi «è d’accordo con l’onorevole Einaudi nel ritenere che le leggi finanziarie possano essere sottoposte a referendum. Chiede poi all’onorevole Mortati perché ha distinto le leggi di autorizzazione alla stipulazione dei trattati internazionali da quelle di ratifica».

 

 

Il relatore «dichiara che con l’espressione ” leggi di ratifica” ha inteso riferirsi a quelle che non hanno carattere sostanziale di legge».

 

 

Fabbri «osserva che l’onorevole Mortati intendeva evidentemente riferirsi alle cosiddette leggi formali».

 

 

Mortati «conferma il chiarimento dell’onorevole Fabbri, ed aggiunge che anche una legge di bilancio è una legge formale».

 

 

Perassi rileva che nella formulazione proposta dall’onorevole Mortati sarebbe stato meglio parlare di leggi tributarie, anziché finanziarie, appunto per distinguerle dalle leggi di bilancio”.

 

 

L. Einaudi propone che all’espressione «leggi finanziarie sia sostituita quella di leggi di bilancio». Così facendo, le leggi tributarie potrebbero essere sottoposte a referendum.

 

 

Intervengono ancora vari deputati, tra cui Mortati, che insiste perché sia mantenuta l’esclusione dal referendum di ogni legge riguardante i tributi, contrariamente alla tesi esposta ora dall’on. Einaudi. Propone poi che all’espressione «leggi di ratifica» sia sostituita l’altra: «leggi di approvazione».

 

 

Perassi «propone la seguente formulazione: «Non possono essere oggetto di referendum le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, le leggi di bilancio e quelle di approvazione».

 

 

L. Einaudi domanda che cosa s’intenda con l’espressione «leggi di approvazione».

 

 

Tosato «chiarisce che una legge di approvazione è quella, ad esempio, con cui si stabilisce l’ammontare degli assegni per il presidente della Repubblica. In altri termini una legge di approvazione non ha contenuto giuridico, ma solo amministrativo».

 

 

Intervengono Fabbri, Nobile e Perassi; quindi L. Einaudi propone che la formulazione suggerita dall’onorevole Perassi sia votata per divisione.

 

 

Il presidente mette ai voti per divisione la formula proposta dall’on. Perassi; la Sottocommissione approva l’articolo nella seguente stesura: «Non possono essere oggetto di referendum le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di bilancio».

 

 

A questo punto termina la seduta.

 

 

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21 gennaio 1947

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue l’esame del progetto, presentato dal relatore Mortati, a proposito del problema del referendum. E all’esame della Sottocommissione l’art. 3:

 

 

«L’iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto, redatto in articoli, da parte di almeno 100000 elettori.

 

 

Ove tale progetto, che deve essere presentato subito dal governo al Parlamento, non venga, nel termine di sei mesi dalla presentazione, preso in considerazione, o sia rigettato, o sottoposto ad emendamenti, si deve procedere al referendum su di esso, quando ciò sia stato stabilito originariamente o sia richiesto da almeno un ventesimo (o meglio da un decimo) degli elettori iscritti ed il progetto sia accompagnato dalla relazione di un comitato di tecnici della materia cui esso si riferisce.

 

 

Si procede analogamente quando la richiesta degli elettori sia rivolta all’abrogazione di una legge già in vigore (o di singole parti di essa).

 

 

L’abrogazione produce i suoi effetti dal momento in cui la deliberazione popolare che la dispone sia resa nota».

 

 

Il presidente Terracini «prospetta l’opportunità che anche per le leggi di iniziativa popolare si possa far funzionare il referendum nello stesso modo in cui funziona quando è stato provocato dalla deliberazione di una delle Camere, dal momento che, evidentemente, anche il progetto di legge di iniziativa popolare deve esser sempre sottoposto all’esame del Parlamento».

 

 

Mortati «fa presente che si può anche ritenere che sul referendum richiesto dagli elettori su un progetto di legge di iniziativa popolare si pronunci direttamente il popolo senza passare attraverso il Parlamento».

 

 

Il presidente «non ha nulla in contrario ad esaminare tale ipotesi, ma osserva che sarebbe assai difficile far approvare per referendum un progetto di legge, perché gli elettori si troverebbero impacciati ad accettare o respingere nel suo complesso un progetto formato di un certo numero di articoli».

 

 

Il relatore «rileva che l’obiezione fatta dal presidente si potrebbe sollevare anche nei riguardi del referendum su una legge approvata dal Parlamento».

 

 

Il presidente «risponde che la formulazione di una legge approvata dal Parlamento sarà evidentemente più chiara e più elaborata di quanto non possa esserlo un progetto di iniziativa popolare; e quindi l’espressione del parere della popolazione potrà essere nel primo caso più agevole che non nel secondo».

 

 

L. Einaudi concorda col presidente, e distingue la formulazione del principio che è a base della proposta di iniziativa popolare, dalle particolarità di attuazione del principio stesso che, a suo avviso, spettano al Parlamento.

 

 

Seguono altri interventi, quindi la Sottocommissione respinge «il principio che possa ammettersi la formazione di una legge direttamente per iniziativa popolare attraverso il referendum, senza ricorso all’esame del Parlamento».

 

 

Il dibattito prosegue con interventi numerosi; Fuschini «prospetta l’opportunità di indicare le leggi nei confronti delle quali – in considerazione della materia che regolano – non sarà possibile richiedere un referendum che tenda alla loro abrogazione».

 

 

L. Einaudi è del parere che si debbano stabilire i medesimi limiti previsti per il referendum diretto ad ottenere la non applicazione di una legge approvata, ma non promulgata.

 

 

Il presidente «concorda con l’onorevole Einaudi sull’opportunità di non sottoporre a referendum abrogativo le leggi concernenti l’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di approvazione del bilancio; ma rileva che tali materie saranno certamente comprese nell’elenco che l’onorevole Fuschini ha proposto di compilare per indicare con chiarezza le leggi nei riguardi delle quali – in considerazione della materia – sarà esclusa la possibilità di richiedere un referendum abrogativo». Quindi «Riconosce che la proposta dell’onorevole Fuschini ha serio fondamento; ed invita gli onorevoli Einaudi, Fuschini e Mortati a concretare una formula nella quale siano indicate le materie che comportano l’esclusione della richiesta di un referendum abrogativo».

 

 

La discussione prosegue, senza ulteriori interventi di L. Einaudi; viene approvato l’art. 6 della proposta dell’on. Mortati, quindi la seduta ha termine.

 

 

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22 gennaio 1947

 

 

Continua la discussione sull’organizzazione costituzionale dello stato.

 

 

La Seconda sottocommissione è incaricata di esaminare il settimo e ultimo articolo del progetto dell’on. Mortati relativo al referendum, il cui testo è il seguente:

 

 

«Gli Statuti regionali potranno disporre, per la formazione delle leggi regionali, l’impiego del referendum, in conformità ai principi posti per tale materia dalla Costituzione.

 

 

Potrà altresì essere affidata al referendum l’approvazione di singoli provvedimenti. Sono in ogni caso sottoposte al voto degli elettori le deliberazioni relative all’assunzione diretta dei pubblici servizi, o alla contrazione di prestiti, non destinati alla conversione di debiti precedenti, in misura superiore a lire…, o all’erogazione di spese tali da impegnare il bilancio dell’ente per oltre cinque anni, in misura superiore al decimo delle entrate annuali ordinarie».

 

 

Il dibattito ha inizio, con numerosi interventi, quindi la Sottocommissione approva, con qualche modifica, il primo comma dell’articolo.

 

 

Il secondo comma viene messo in discussione e intervengono di nuovo vari deputati; il relatore Mortati «… dopo le parole “non destinati alla conversione di debiti precedenti” propone di aggiungere le altre: “e ad investimenti”. L. Einaudi osserva che oggi qualsiasi investimento sarà certamente improduttivo.

 

 

Il presidente Terracini richiama l’attenzione sull’altra proposta dell’onorevole Uberti, secondo la quale l’obbligo del referendum sarebbe previsto per le deliberazioni relative alle erogazioni di spese tali da impegnare il bilancio dell’ente «in misura superiore al doppio delle entrate ordinarie annuali», in luogo del decimo di tali entrate stabilito nella proposta dell’onorevole Mortati».

 

 

L. Einaudi osserva che, se lo stato dovesse attenersi alla stessa misura, potrebbe contrarre un prestito di 800 miliardi: una cifra alquanto esagerata.

 

 

Dopo ulteriori interventi, il presidente mette ai voti il secondo comma dell’articolo, nella formula proposta dall’on. Fuschini:

 

 

«Gli Statuti regionali regoleranno altresì il referendum su determinati provvedimenti amministrativi».

 

 

A questo punto il relatore Mortati “circa la questione del referendum abrogativo di leggi tributarie, presenta – secondo l’incarico ricevuto – questa nuova formulazione:

 

 

«Non è consentito il ricorso al referendum, diretto all’abrogazione di leggi tributarie o di quelle non contenenti norme giuridiche».

 

 

Fa presente che l’onorevole Einaudi avrebbe desiderato che quei limiti fossero stati formulati in altro modo, poiché voleva che fosse vietata la richiesta di abrogazione di leggi le quali apportassero aumento di entrate, se contemporaneamente non si fosse proposta una diminuzione di spesa e viceversa; ma, poiché il referendum abrogativo ha un contenuto negativo e non può – a meno di sconvolgere tutto il sistema già adottato – essere accompagnato da una proposta positiva, non si poté accogliere la proposta dell’onorevole Einaudi, ritenendosi più opportuno attenersi ad una formulazione più generale come quella presentata».

 

 

Il presidente mette ai voti questa formula e la Sottocommissione l’approva.

 

 

Il tema del referendum è così esaurito; a questo punto la Sottocommissione riprende in esame il sistema di elezione della seconda Camera. Su questo argomento il Comitato di redazione era stato incaricato di redigere una nuova proposta . L’on. Perassi «legge la proposta seguente sostitutiva del terzo comma dell’articolo 3 del testo precedentemente adottato:

 

 

«I senatori sono eletti per un terzo dai consigli regionali e per due terzi da delegati eletti a suffragio universale».

 

 

L. Einaudi è contrario a questa proposta, perché il sistema di elezione di doppio grado, lungi dall’essere quel toccasana che dai teorici si riteneva e che forse nei primi tempi della Costituzione americana – quando la mancanza di mezzi rapidi di comunicazione impediva un preventivo accordo tra i delegati – ha funzionato, si è in pratica dimostrato un’illusione, se non una farsa, perché i delegati sono divenuti solo dei fantocci che portano dei voti. Tanto varrebbe dire che i senatori sono nominati dagli elettori a suffragio universale diretto, senza passare per la trafila dei delegati i quali poi, anche per una combinazione casuale di cifre, possono non rappresentare la volontà della maggioranza degli elettori. A questa elezione di delegati riterrebbe perciò preferibile il sistema del suffragio diretto (ed in tal caso rileva che si potrebbero differenziare gli elettori della seconda Camera, elevando ad esempio la loro età a 25 anni); ma è d’avviso che il sistema delle elezioni per mezzo dei consigli comunali che era stato precedentemente stabilito, sia il migliore, perché offre almeno il vantaggio che quei consigli sono nominati non per eleggere i senatori, ma per provvedere all’amministrazione dei comuni, e quindi sono composti di notabili, i quali danno un certo affidamento di serietà e di saggezza.

 

 

L’on. Fuschini propone il seguente emendamento: «I senatori sono eletti per metà dai membri delle assemblee regionali e dai consiglieri comunali dei comuni superiori a 30 mila abitanti e per l’altra metà dai consiglieri comunali dei comuni inferiori ai 30 mila abitanti».

 

 

Prendono ancora la parola Cappi e Lussu, per dichiarazione di voto, quindi ha termine la seduta.

 

 

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23 gennaio 1947

 

 

La Seconda sottocommissione prosegue la discussione, interrotta il 22 gennaio, sull’elezione dei membri della seconda Camera. Il presidente Terracini ricorda che nella seduta precedente sono state presentate sull’argomento due proposte, una dell’onorevole Fuschini e l’altra dell’onorevole Perassi; l’on. Fuschini ha già illustrato la sua proposta.

 

 

L’on. Perassi prende la parola, quindi il presidente «comunica che gli onorevoli Targetti e Rossi hanno presentato due proposte, di cui la seconda rappresenta una subordinata.

 

 

Dà lettura della prima:

 

 

«La seconda Camera è eletta per un terzo dai consigli regionali e per due terzi con suffragio universale diretto e segreto».

 

 

Vi è anche una proposta presentata dall’onorevole Nobile del seguente tenore: «L’elezione dei membri della seconda Camera ha luogo a suffragio universale diretto e segreto, da parte di tutti i cittadini aventi diritto al voto che abbiano superato il… (un numero compreso tra ventidue e ventisei) anno di età».

 

 

L. Einaudi dichiara che le osservazioni da lui fatte nella seduta precedente sul sistema dei voti delegati valgono anche nel caso che si tratti di elezione, non di una sola persona, come nel caso del presidente americano, ma di un gruppo di persone come nel caso dei senatori di ogni regione. Anche qui i grandi elettori rappresenteranno i vari gruppi politici, ciascuno dei quali presenterà una sua lista, e quei grandi elettori non saranno che degli strumenti locali per esprimere quel voto che esprimerebbero con la loro scheda gli elettori diretti. Il risultato sarebbe identico, e tanto varrebbe eleggere direttamente i senatori con suffragio universale, diversificando però gli elettori del Senato da quelli della Camera non per classi e qualificazione, ma per un più elevato limite di età, come ha proposto l’onorevole Nobile.

 

 

Ritiene, pertanto, che si potrebbe lasciare che un terzo dei senatori fossero nominati dai consiglieri regionali, e che per gli altri due terzi potrebbe essere accolto il sistema del suffragio universale da parte di tutti gli elettori, con una diversificazione, rispetto agli elettori della prima Camera, per quanto riguarda l’età.

 

 

La discussione generale prosegue senza ulteriori interventi di L. Einaudi e senza che nessuna delle proposte presentate sia messa ai voti, quindi il presidente propone di rinviare il seguito del dibattito e la Sottocommissione approva.

 

 

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23 gennaio 1947

 

 

L’on. Tupini, che sostituisce l’on. Ruini alla presidenza dell’Assemblea plenaria della Commissione per la Costituzione, comunica all’Assemblea che sarà presa in esame la questione dei rapporti tra stato e Chiesa cattolica, lasciata in sospeso nella seduta precedente del 22 gennaio. Tali rapporti sono disciplinati dall’articolo 5 delle Disposizioni generali del Progetto di Costituzione approvato dal Comitato di redazione, di cui viene data lettura:

 

 

«Lo stato e la Chiesa cattolica sono ciascuno nel proprio ordine indipendenti e sovrani.

 

 

I loro rapporti sono regolati dai Patti lateranensi. Qualunque modificazione di essi, bilateralmente accettata, non richiederà procedimento di revisione costituzionale».

 

 

Il presidente mette in discussione il primo comma dell’articolo. Interviene per primo Cevolotto, relatore sull’argomento insieme a Dossetti; prendono poi la parola Moro, La Pira, Lussu, Calamandrei e Togliatti; quest’ultimo dichiara che voterà a favore dell’articolo: infatti «… lo stato e la Chiesa cattolica sono due organizzazioni, le quali appartengono a due ordini diversi, pur avendo la stessa giurisdizione territoriale. La norma, quindi, a suo avviso, per questo rispetto non è giuridicamente difettosa».

 

 

L. Einaudi dichiara di votare a favore del comma così come è proposto, perché, come ha rilevato l’onorevole Togliatti, la Chiesa e lo stato si muovono in ordini che sono completamente diversi. Vorrebbe sperare che si votasse un articolo del genere in riconoscimento anche dell’indipendenza della scienza.

 

 

Il presidente «avverte che un articolo del genere esiste nel progetto».

 

 

Prendono ancora la parola per dichiarazione di voto gli on. Basso, Fabbri, Perassi e Terracini. Seguono la votazione per appello nominale e l’approvazione del primo comma dell’articolo in discussione. Ha quindi inizio la discussione del secondo comma, al quale alcuni componenti del Comitato di redazione hanno presentato i seguenti emendamenti: «I rapporti fra lo stato e la Chiesa sono regolati da patti concordatari» e «I rapporti tra stato e Chiesa cattolica continuano ad essere regolati dai patti concordati».

 

 

Intervengono Cevolotto, Togliatti, Moro, Lucifero e Canevari. L. Einaudi prende atto della fiducia manifestata dall’onorevole Moro che la disposizione dei Patti Lateranensi che aveva condotto al caso Buonaiuti in avvenire possa essere modificata, perché considera veramente luglio 1946. Giorgio La Pira (1904-1977), del Gruppo parlamentare democristiano, professore di Istituzioni di diritto romano all’Università di Firenze, faceva parte della Prima sottocommissione per la Costituzione dal 19 luglio 1946.

 

 

che il caso Buonaiuti sia stato uno di quelli che hanno offeso di più la coscienza degli studiosi italiani. La scienza nel suo campo è per lo meno altrettanto indipendente e sovrana come la Chiesa e la religione e, quindi, quell’interferenza che vi è stata in quel caso dovrà, a suo parere, essere eliminata, attraverso una revisione bilaterale dei Patti Lateranensi.

 

 

Rileva poi che le considerazioni dell’onorevole Cevolotto , per quanto riguarda l’inserzione di disposizioni relative a trattati internazionali in una Costituzione, non lo hanno convinto, perché pensa che l’idea della sovranità dello stato sia un’idea falsa, anacronistica, che deve essere abbandonata. Ritiene, quindi, che la disposizione in esame, caso mai, precorre i tempi e sarà un esempio che dovrà essere seguito. Si dovrà in avvenire nelle costituzioni dei singoli paesi introdurre delle norme riguardanti trattati internazionali. L’esistenza degli stati sovrani non è più tollerabile nel mondo moderno. Quindi considera questa disposizione singolarmente felice, tale da aprire la via ad altre disposizioni del genere, per cui le costituzioni vengano ad essere legate in forme durature a trattati internazionali.

 

 

Lussu «chiede all’onorevole Einaudi se, riconoscendo ormai antiquata la formula della sovranità dello stato, e poiché ogni stato ha la sua sovranità limitata in rapporto ad altri stati egualmente sovrani e indipendenti, egli applichi questo concetto anche alla sovranità della Chiesa».

 

 

L. Einaudi replica: La Chiesa è sovrana nel suo ordine spirituale.

 

 

Il presidente «osserva che l’onorevole Einaudi, in sede di votazione del primo comma, ha rilevato che la Chiesa e lo stato si muovono in ordini diversi e che la Chiesa nel suo ordine è indipendente e sovrana».

 

 

Seguono numerosi interventi e sono presentati alcuni emendamenti, che la Commissione respinge. A questo punto il presidente procede alla votazione per appello nominale del comma in discussione e l’Assemblea lo approva con 31 voti favorevoli e 20 contrari. Termina così la discussione sull’art. 5 delle Disposizioni generali del Progetto di Costituzione.

 

 

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24 gennaio 1947

 

 

La Commissione per la Costituzione in adunanza plenaria prosegue l’esame per articoli delle Disposizioni generali del Progetto di Costituzione sotto la presidenza dell’on. Ruini. Gli articoli 1 e 2 sono approvati dopo breve dibattito, quindi viene data lettura all’articolo 3:

 

 

«Le norme del diritto delle genti, generalmente riconosciute, sono considerate parte integrante del diritto italiano».

 

 

Gli on. Perassi, Ambrosini, Cevolotto, Tosato, Mortati, Targetti, Terracini, Grassi e Bozzi presentano il seguente articolo sostitutivo:

 

 

«L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute».

 

 

Intervengono i deputati Perassi, che si dichiara a favore dell’emendamento, e Dossetti, che esprime «il dubbio che la formula proposta con l’emendamento affermi si l’adattamento necessario del diritto interno al diritto internazionale, ma non serva invece all’adattamento automatico, se per adattamento automatico si intenda un adattamento del diritto interno al diritto internazionale che operi senza bisogno di una norma specifica che trasporti la norma del diritto internazionale nel diritto interno».

 

 

L. Einaudi osserva che nelle parole «si conforma» non v’è niente di automatico; e gli sembra che con la dizione proposta nell’emendamento si richieda sempre una legge interna che di volta in volta operi: questo travasamento.

 

 

L’espressione potrebbe dunque, a suo avviso, dar luogo in avvenire a dei dubbi.

 

 

Seguono interventi degli on. Dossetti, Togliatti, Perassi, Tosato, Grassi e Giovanni Leone, quindi l’Assemblea approva l’articolo sostitutivo presentato dall’on. Perassi. Il dibattito prosegue, con la lettura e approvazione, senza interventi di L. Einaudi, degli art. da 4 a 7; viene quindi data lettura all’art. 8:

 

 

La libertà personale è inviolabile.

 

 

Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione e perquisizione personale o del domicilio, di sequestro e controllo della corrispondenza, né qualsiasi altra restrizione della libertà, se non per atto dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge.

 

In casi eccezionali di necessità e urgenza, indicati tassativamente dalla legge, la polizia può prendere misure provvisorie di sicurezza, che devono essere comunicate entro 48 ore all’autorità giudiziaria; e se questa non le convalida nei termini di legge, sono revocate e restano prive di ogni effetto.

 

 

È punita ogni violenza fisica o morale a danno delle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà».

 

 

Interviene l’on. Giua, che «ritiene che il terzo comma dell’articolo 8 sia confuso e inutile, e fa osservare che, in pratica, le cose si svolgono ben diversamente».

 

 

Conti si associa; L. Einaudi si associa anch’egli alle preoccupazioni dell’onorevole Giua, e fa presente l’opportunità di aggiungere nell’articolo un riferimento alle intercettazioni telefoniche.

 

 

Anche l’on. Fuschini si dichiara d’accordo con le osservazioni dell’on. Giua; a questo punto il presidente dà mandato al deputato Perassi per la compilazione di un nuovo art. 8. Segue l’approvazione, senza dibattito, dell’art. 9; viene quindi data lettura all’art. 10: «La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero cui vengono negati nel proprio paese i diritti di libertà garantiti dall’Italia, ha diritto di asilo nel territorio italiano».

 

 

L’on. Perassi propone il seguente comma aggiuntivo: «Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici». Intervengono numerosi deputati; L. Einaudi e Nobile dichiarano che voteranno a favore dell’emendamento.

 

 

L’emendamento viene approvato e così gli articoli da 11 a 14. Ha quindi termine la seduta.

 

 

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27 gennaio 1947

 

 

La Commissione per la Costituzione, in adunanza plenaria, prende in esame l’articolo del Progetto di Costituzione relativo all’elezione della Camera dei deputati. Il presidente Ruini dà lettura al testo formulato dal Comitato di redazione:

 

 

«La Camera dei deputati è eletta a suffragio diretto e universale, in ragione di un deputato per centomila o frazione superiore a cinquantamila abitanti».

 

 

L’on. Fuschini propone «una modificazione tendente all’ampliamento del numero dei deputati, portando la cifra degli abitanti da centomila a ottantamila».

 

 

Fuschini prende la parola per primo e illustra il proprio emendamento; intervengono poi l’on. Conti, contrario alla proposta Fuschini, e Terracini e Targetti, che viceversa si dichiarano favorevoli. A questo punto prende la parola L. Einaudi: per semplice chiarimento osserva che se sarà applicata, per determinare il numero dei deputati, la cifra del censimento ultimo, che portava 42 milioni di abitanti, i deputati sarebbero 525; se invece si dovesse accogliere la cifra attuale, che è di circa 46 milioni, i deputati sarebbero 580.

 

 

Intervengono ancora Fuschini, Cevolotto e Cappi, poi il presidente mette ai voti la proposta dell’on. Fuschini e la Commissione l’approva.

 

 

Termina così la discussione dell’argomento.

 

 

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27 gennaio 1947

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue la discussione sull’organizzazione costituzionale dello stato. Il presidente fa presente che nella riunione odierna dovrà essere esaminato il progetto sul Consiglio di stato e sulla Corte dei conti presentato dagli onorevoli Bozzi e Ambrosini. Avverte che la Seconda sezione della Sottocommissione, che ha avuto l’incarico di redigere il Progetto della Costituzione per la parte riguardante il potere giudiziario, ha già stabilito le norme relative alla attività giurisdizionale del Consiglio di stato e della Corte dei conti.

 

 

La Sottocommissione, quindi, dovrà esaminare l’attività dei due organi anzidetti che non riguarda il campo giurisdizionale”. Viene data lettura all’art. 1 del progetto:

 

 

«Il Consiglio di stato è l’organo supremo di consulenza giuridico- amministrativa del governo.

 

 

Esso dà parere su richiesta del governo o del Parlamento nei casi previsti dalla legge sugli atti della pubblica amministrazione, sulle norme giuridiche da emanarsi dal potere esecutivo nonché sui disegni di legge d’iniziativa governativa.

 

 

Il governo può commettere al Consiglio di stato la formulazione di progetti di legge e di regolamenti.

 

 

Spetta, inoltre, al Consiglio di stato la decisione dei ricorsi proposti contro gli atti illegittimi della pubblica amministrazione nei termini fissati dalla legge».

 

 

Il dibattito ha luogo con numerosi interventi, tra cui quello dell’on. Mortati, che «… dichiara di non comprendere la ragione per la quale il Consiglio di stato non potrebbe sussistere senza un esplicito riconoscimento della sua esistenza nella Costituzione. Non ritiene, infatti, necessario che tutti gli organi amministrativi dello stato trovino nella Costituzione la loro origine. Tali organi possono benissimo trovare la ragione della loro esistenza nella legge ordinaria, quando ciò non sia impedito espressamente da una norma della Costituzione…». Il presidente, al contrario, «ritiene assolutamente necessario che nella Costituzione siano espressamente menzionati il Consiglio di stato e la Corte dei conti e specificate le loro funzioni, per impedire che tali organi possano in qualche modo assumere o assorbire compiti che ad essi naturalmente non competono».

 

 

L. Einaudi è contrario alla proposta dell’onorevole Mortati e favorevole a quella del presidente, perché ritiene che il problema dell’attribuzione ad altri organismi della funzione di dar pareri sulla formazione delle leggi non sia ancora abbastanza approfondita. In considerazione di ciò, è dell’avviso che nella Costituzione si debba far menzione della funzione consultiva del Consiglio di stato.

 

 

La riorganizzazione del Consiglio di stato all’epoca di Napoleone ebbe lo scopo di attribuire ad un unico corpo il compito di dar pareri, non soltanto su questioni riguardanti la pubblica amministrazione, ma anche sulla formazione delle leggi. Oggi che si prospetta l’opportunità di creare un altro Consiglio a cui affidare la mansione di esprimere pareri sulla formazione delle leggi, non si vorrebbe fare alcun accenno nella Costituzione alla funzione consultiva del Consiglio di stato. Se un simile criterio dovesse essere accolto, si verrebbe indubbiamente a pregiudicare ciò che l’esperienza potrebbe suggerire di fare nell’avvenire.

 

 

Ricorda che il Consiglio di stato fu creato solo per dare pareri: la funzione giurisdizionale gli fu attribuita in un secondo momento, dopo un celebre discorso di Silvio Spaventa.

 

 

Ritiene infine che con la formula proposta dal presidente non si pregiudichi la possibilità della creazione di altri organismi che dovessero venire ad assumere la competenza del Consiglio di stato.

 

 

Il dibattito prosegue, quindi la Sottocommissione respinge la proposta degli on. Mortati e Tosato, secondo cui nella Costituzione non si dovrebbe fare parola della funzione consultiva del Consiglio di stato. Subito dopo viene approvata la formula:

 

 

«Il Consiglio di stato è un organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo».

 

 

A questo punto la Sottocommissione passa all’esame dell’art. 2 del progetto relativo alla Corte dei conti. L’on. Mortati propone di sostituire l’articolo in esame con un altro del seguente tenore:

 

 

«La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo, nonché quello preventivo e successivo sull’amministrazione finanziaria dello stato e degli enti alla cui gestione lo stato concorre in via ordinaria con propri contributi, secondo le norme stabilite da apposita legge.

 

 

Essa riferisce direttamente al Parlamento sui risultati del riscontro effettuato.

 

 

Comunicazione delle relazioni è data al primo ministro. Questi può giovarsi dell’opera della Corte dei conti al fine della coordinazione dell’azione dei vari ministeri e della vigilanza nel loro funzionamento.

 

 

La legge determina le condizioni necessarie ad assicurare l’indipendenza dell’istituto e dei suoi componenti di fronte al governo».

 

 

L’on. Mortati prende la parola per illustrare la propria proposta; quindi L. Einaudi si associa alle dichiarazioni fatte dall’onorevole Mortati. La Corte dei conti è un istituto che merita di essere menzionato nella Costituzione.

 

 

Nei regimi precedenti all’epoca parlamentare era la Corte dei conti che aveva il compito di controllare le spese pubbliche ad essa lo assolveva con la più grande severità. Basti ricordare a tale proposito che in Piemonte la Corte dei conti si sottometteva alla volontà del sovrano circa la richiesta di spese soltanto dopo il terzo comandamento: in tal caso però essa dichiarava di interinare il decreto relativo a determinate spese soltanto perché le era stato ordinato di interinarlo. Questa funzione storica della Corte dei conti non è scemata di importanza nell’epoca moderna con il regime parlamentare. La Corte dei conti ha costituito e costituisce ancora il terrore di tutti coloro che si propongono di locupletarsi ai danni della pubblica finanza. E pertanto necessario affermare nella maniera più chiara e precisa la funzione che la Corte dei conti è chiamata a svolgere e ciò perché, una volta che le spese sono state avviate, riesce impossibile al Parlamento di impedirle. Occorre anche affermare nella Costituzione che il presidente e i consiglieri della Corte dei conti debbono essere indipendenti dal potere esecutivo. Gli onorevoli Bozzi e Ambrosini hanno proposto che tali alti funzionari siano nominati dal presidente della Repubblica, su proposta delle presidenze dei due rami del Parlamento. Al riguardo non intende fare una proposta precisa: si limita soltanto a dichiarare che il Parlamento dovrebbe intervenire indirettamente nella nomina nonché, anche in via successiva, su quelli di gestione del bilancio dello stato e degli enti alla cui gestione lo stato concorre in via ordinaria.

 

 

Il Parlamento può richiedere che il presidente della Corte dei conti intervenga alle sedute per riferire in sede di approvazione del rendiconto generale dello stato».

 

 

del presidente e dei consiglieri della Corte dei conti. Osserva che non di rado la carica di consigliere della Corte dei conti è conferita come premio ai funzionari anziani dei ministeri finanziari. Tale sistema può anche presentare qualche vantaggio, se le persone così nominate hanno effettivamente la dovuta competenza; ma non vi si dovrebbe ricorrere, come spesso accade, per allontanare qualche direttore generale da un ministero e promuovere al suo posto un altro.

 

 

Dubita poi se sia opportuno stabilire la possibilità di fare intervenire il presidente della Corte dei conti alle sedute del Parlamento per riferire in sede di approvazione del rendiconto generale dello stato. A tale riguardo osserva che potrebbe essere ripristinato l’istituto del commissario, che un tempo aveva l’incarico di riferire al Parlamento su determinate branche della pubblica amministrazione in sede di discussione del bilancio. Non ritiene infine opportuno stabilire nella Costituzione che il primo ministro possa giovarsi dell’opera della Corte dei conti al fine della coordinazione dell’azione dei vari ministeri e della vigilanza nel loro funzionamento; ciò per non aggiungere un altro compito a quelli già gravi ed importanti che l’istituto in questione è chiamato ad assolvere.

 

 

Prendono la parola Nobile e Perassi; il presidente propone il seguente emendamento all’articolo presentato dagli onorevoli Bozzi e Ambrosini:

 

 

«La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legalità su tutti gli atti del governo che comportino spese».

 

 

È anche contrario alla proposta degli onorevoli Bozzi e Ambrosini, secondo la quale il Parlamento potrebbe richiedere che il presidente della Corte dei conti intervenga alle sedute per riferire in sede di approvazione del rendiconto generale dello stato, e ciò innanzi tutto perché la Corte dei conti presenta al Parlamento una relazione che può sempre soddisfare a tutte le esigenze, e in secondo luogo perché, stando alla realtà dei fatti, l’esame del rendiconto generale dello stato da parte del Parlamento avviene in maniera sommaria: sarebbe inutile quindi un intervento del presidente della Corte dei conti per dare delucidazioni, di cui il Parlamento praticamente non si varrebbe.

 

 

È d’accordo con l’onorevole Einaudi circa la necessità di stabilire un intervento diretto della Camera nella nomina del presidente e dei consiglieri della Corte dei conti L. Einaudi dichiara che un’osservazione fatta dal presidente deve esser messa in debito rilievo, cioè quella concernente il carattere formale che ormai ha assunto il controllo delle pubbliche spese da parte del Parlamento. È necessario che il Parlamento riprenda ad esercitare tale controllo con l’oculatezza e l’efficacia di un tempo. Le commissioni della Camera e del Senato dovrebbero tornare a controllare le spese di ogni singolo ministero e non limitarsi ad un esame superficiale del bilancio statale. Ciò un tempo veniva fatto con grande rigorosità. Qualche volta in quest’opera di controllo si esagerava o per ragioni elettorali o per inimicizie personali; ma ciò non toglie che il rigore fosse giusto. Sarà bene ricordare a tale proposito quanto avviene negli Stati Uniti in cui non solo i segretari di stato, ma anche gli stessi funzionari sono quotidianamente chiamati per dare giustificazione del loro operato davanti alle commissioni del Congresso. Negli Stati Uniti d’America si è molto cauti in materia di spese, perché si sa di essere chiamati a rendere ragione di esse davanti al Congresso.

 

 

Desidera poi osservare che non è necessario né opportuno che in tutti i casi il controllo della Corte dei conti sia esercitato nella stessa maniera.

 

 

Occorre infatti che sia esercitato compatibilmente con le esigenze di ogni data amministrazione. Ad esempio, l’amministrazione ferroviaria deve far marciare ogni giorno regolarmente i treni e può essere quindi costretta a procedere ad alcune spese immediate per assicurare la regolarità del servizio. In tal caso non è possibile fare ricorso al sistema di controllo usato normalmente dalla Corte dei conti, perché risulterebbe di intralcio al funzionamento delle ferrovie. Ciò valga come esempio, perché già la Corte dei conti esercita il controllo sulle ferrovie dello stato in maniera diversa da quella con cui l’esercita sulle altre amministrazioni dello stato. Quello che interessa è che l’articolo della Costituzione, relativo alla Corte dei conti, sia redatto in modo da non impedire l’uso di diversi sistemi di controllo a seconda delle esigenze particolari delle varie amministrazioni dello stato.

 

 

Così anche gli sembra troppo rigida la disposizione proposta dall’onorevole Mortati, secondo la quale la Corte dei conti dovrebbe esercitare il controllo preventivo e successivo sull’amministrazione finanziaria degli enti alla cui gestione lo stato concorra con propri contributi, perché può accadere che il concorso dello stato alla gestione di tali enti sia per una minima parte del loro bilancio. In tal caso sottoporre tutta la gestione di quegli enti al controllo della Corte dei conti potrebbe portare a seri inconvenienti nel loro funzionamento.

 

 

Egualmente troppo rigida e restrittiva è la proposta fatta dal presidente, per la quale il controllo preventivo di legalità da parte della Corte dei conti non dovrebbe aver luogo per gli atti del governo che non comportino spese: vi possono essere infatti atti che siano causa di spesa non già direttamente, ma indirettamente. Se si volesse accogliere la proposta del presidente, bisognerebbe trovare un’altra formula più adeguata ai diversi casi.

 

 

Il dibattito prosegue con interventi di Bozzi, Mortati, Fabbri e Fuschini; quindi la Sottocommissione approva la seguente stesura dell’articolo relativo alla Corte dei conti:

 

 

«La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legalità sugli atti del governo nonché, anche in via successiva, su quelli di gestione del bilancio dello stato e degli enti alla cui gestione lo stato concorre in via ordinaria, nei limiti stabiliti dalla legge.

 

 

Essa riferisce direttamente al Parlamento sui risultati del riscontro effettuato.

 

 

La legge determina le condizioni necessarie ad assicurare l’indipendenza dell’istituto».

 

 

A questo punto termina la seduta.

 

 

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28 gennaio l947

 

 

È all’ordine del giorno la discussione in merito ai consigli ausiliari e al Consiglio economico.

 

 

Il presidente della Seconda sottocommissione per la Costituzione, Terracini «legge e pone in discussione l’articolo 1 nel testo redatto dall’onorevole Mortati, riguardante i consigli ausiliari e l’articolo riguardante il Consiglio economico nazionale:

 

 

«Sono costituiti presso le amministrazioni centrali o gruppi di esse consigli ausiliari composti di rappresentanti eletti dal Parlamento, dalle associazioni sindacali, dagli ordini professionali o anche da altri enti, secondo le determinazioni che saranno fatte dalla legge.

 

 

Tali consigli, o separatamente, o per gruppi, o riuniti in Consiglio generale, collaborano con il Parlamento, dando i pareri che siano ad essi richiesti su disegni o proposte di legge, o predisponendo progetti legislativi, su richiesta del Parlamento o del governo, o di propria iniziativa. Questi ultimi, anche ove il governo non consenta in essi, sono sottoposti alla stessa procedura delle iniziative legislative dei membri del Parlamento.

 

 

Ciascuna Camera può disporre che sui progetti che siano corredati dalla relazione di un Consiglio, non si proceda all’esame preventivo delle commissioni di cui all’articolo 27.

 

 

Il Parlamento può conferire per tempo limitato ai consigli il potere di predisporre regolamenti esecutivi di singole leggi, i quali diverranno efficaci quando siano firmati e promulgati dal capo dello stato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.

 

 

I consigli sono altresì organi ordinari di consulenza del governo.

 

 

I consigli ausiliari collegati con servizi di carattere economico, insieme riuniti, formano il Consiglio economico nazionale.

 

 

Esso, oltre alle funzioni previste dal precedente articolo, può essere autorizzato a compiere inchieste ed altresì venire incaricato, su richiesta delle parti interessate, di funzionare come organo arbitrale nelle controversie di carattere economico.

 

 

Sono sottoposti alla ratifica del Consiglio economico, con le modalità che saranno stabilite dalla legge, i contratti collettivi di lavoro, in quanto essi siano suscettibili di ripercuotersi, attraverso aumenti dei prezzi, su tutta l’economia nazionale.

 

 

È obbligatoria l’audizione del parere del Consiglio economico per tutti i progetti diretti a disciplinare in modo unitario l’attività produttiva del paese».

 

 

L. Einaudi domanda in primo luogo come saranno regolati i rapporti tra questi consigli ausiliari che si vogliono costituire ed i vari consigli già esistenti, sorti in seguito a determinate esigenze che si sono manifestate; consigli che hanno ciascuno una storia, una propria funzione, una propria fisionomia, che in gran parte sono composti di tecnici, e che in qualche caso – ad esempio per la Commissione centrale delle imposte – esercitano anche una funzione giurisdizionale. Ritiene che non sia facile effettuare questo agganciamento o questa trasformazione, specialmente per quelli che esercitano funzioni giurisdizionali.

 

 

In secondo luogo teme che possano nascere conflitti di competenza, per il fatto che un parere preventivo di questi consigli, prevalentemente sostanziale e tecnico, non si sa se verrebbe a far cadere la necessità del parere preventivo del Consiglio di stato, di natura essenzialmente giuridica.

 

 

Richiama inoltre l’attenzione sul comma in cui si dice che ciascuna Camera può disporre che sui progetti che siano corredati dalla relazione di uno di questi consigli non si proceda all’esame preventivo delle commissioni di cui all’articolo 27, poiché non crede che si possa prescindere dalla procedura normale per l’esame dei disegni di legge.

 

 

Rileva, infine, che non vi è ragione di chiamare «ausiliari» i consigli previsti nel primo articolo: direbbe soltanto consigli poiché si tratta di organi che danno pareri.

 

 

Prendono la parola per dichiarazione di voto i deputati Nobile, Fabbri, Bulloni, Laconi e Bozzi. Quest’ultimo propone di limitare «la formulazione dell’articolo al primo comma, opportunamente adattato, nel senso di ammettere questi consigli tecnici come organi di consulenza del ministro e come organi di raccordo fra le pubbliche amministrazioni ed il paese». L. Einaudi si associa all’onorevole Bozzi, nel ritenere che questi corpi ausiliari si dovrebbero limitare a dare consigli intorno a quei problemi che veramente interessano la generalità del paese. Si domanda poi che cosa potrebbero fare i rappresentanti eletti dal Parlamento, dalle associazioni sindacali e dagli organi professionali in consigli, come ad esempio quelli delle miniere, quello di statistica o nella Commissione censuaria centrale, dove si tratteranno problemi che devono essere affrontati soltanto da tecnici della materia. Non approva, perciò, schemi rigidi di nomine fatte da enti diversi, le quali non condurrebbero al fine che ci si propone con la istituzione di questi consigli ausiliari, e lascerebbe aperta la via all’amministrazione di poter scegliere i vari membri che li comporranno nel modo che più si confà alle loro funzioni prettamente tecniche.

 

 

Intervengono ancora numerosi deputati, tra cui l’on. Bulloni, che propone il seguente emendamento:

 

 

«Un Consiglio economico, il cui Statuto sarà stabilito dalla legge, esprimerà il proprio parere sui progetti di legge o sui regolamenti che gli saranno sottoposti dal Parlamento prima della deliberazione. Sarà organo ordinario di consulenza del governo in materia economica.

 

 

Funzionerà su richiesta delle parti, quale organo arbitrale nelle controversie del lavoro».

 

 

Il presidente dichiara tra l’altro che non ritiene opportuna la «composizione proposta per il Consiglio economico, considerato quasi un coacervo dei vari consigli tecnici: esso dovrebbe, a suo parere, avere un suo particolare modo di costituzione, perché deve rappresentare qualche cosa di più di un puro strumento tecnico essendo, si può dire, il cervello economico della nazione. Concludendo, si dichiara favorevole alla proposta dell’onorevole Bulloni, eccettuata la parte che riguarda l’arbitrato nelle controversie del lavoro, poiché in tale tema non è possibile pensare ad un organo precostituito: l’arbitro, a suo giudizio, deve essere scelto di volta in volta dalle parti».

 

 

L. Einaudi prende nuovamente la parola: circa il Consiglio economico, conviene con il presidente che i giudizi arbitrali non possono essere affidati ad organi precostituiti, in quanto l’arbitro deve riscuotere la fiducia delle due parti, affinché la sua decisione sia rispettata. Ricorda due soli esempi di arbitri precostituiti: quelli dell’Australia e della Nuova Zelanda, dove però tale funzione è affidata alla magistratura, considerata assolutamente imparziale per cui riscuote la fiducia delle parti: afferma che i risultati sono stati buoni, tanto che si è formata una giurisprudenza sulle sue decisioni, la quale serve ormai di orientamento. Osserva poi che il terzo comma, il quale dispone che sono sottoposti alla ratifica del Consiglio economico i contratti collettivi del lavoro «in quanto siano suscettibili di ripercuotersi, attraverso aumenti di prezzi, su tutta l’economia nazionale», non ha significato, poiché non esiste un contratto collettivo che non sia suscettibile di ripercuotersi sulla economia nazionale. Se invece si intendesse, attraverso questa forma un po’ oscura, stabilire la norma che tutti i contratti collettivi debbano avere la ratifica del Consiglio economico, non sarebbe favorevole ad una tale disposizione, in quanto si conferirebbero poteri larghissimi a questo nuovo Parlamento che si verrebbe a creare e che non si sa ancora bene di quali persone debba essere composto.

 

 

Interviene ancora l’on. Mortati, quindi la seduta ha termine.

 

 

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28 gennaio 1947

 

 

La Commissione per la Costituzione in adunanza plenaria prosegue l’esame del Progetto di Costituzione elaborato dal Comitato di redazione.

 

 

Il presidente Ruini «sottopone all’esame della Commissione la formulazione dell’articolo 18 della parte del progetto concernente il Parlamento.

 

 

Fa presente che la Seconda sottocommissione è partita dal concetto della perfetta parità fra le due Camere, nel senso che, se interviene il dissenso su un progetto di legge, il parere di una Camera non prevale su quello dell’altra, ma in questo caso, secondo il testo della Seconda sottocommissione – riprodotto dal Comitato di redazione – «il capo dello stato può chiedere che la Camera da cui parte il dissenso si pronunci di nuovo. Se non si pronuncia o se con la nuova deliberazione conferma la precedente, il presidente della Repubblica ha facoltà di indire un referendum popolare su un disegno non approvato o di sciogliere le due Camere».

 

 

Ora, è sembrato – in seno al Comitato – che questa disposizione fosse alquanto drastica, e l’onorevole Terracini ha proposto un emendamento sostitutivo così formulato:

 

 

«Un disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati, sul quale la Camera dei senatori non si è pronunciata nel termine stabilito, è promulgato quale legge, se la prima Camera lo approvi una seconda volta.

 

 

Ove il disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati sia respinto o modificato da quella dei senatori, occorre, perché possa promulgarsi come legge, che la prima Camera lo approvi nuovamente a maggioranza dei e di due terzi dei deputati presenti. Nel caso che, pur riapprovandolo, non raggiunga tale maggioranza, la prima Camera può chiedere che il disegno di legge sia sottoposto a referendum.

 

 

Quando la Camera dei deputati non si pronunci, rigetti o modifichi un disegno di legge approvato dalla Camera dei senatori, e questa l’approvi nuovamente, si svolge il procedimento del comma che precede, come se il disegno fosse stato inizialmente presentato alla Camera dei deputati e da questa approvato».

 

 

In assenza dell’on. Terracini, l’emendamento viene svolto dall’on. Laconi; prendono la parola inoltre i deputati Mortati, Fabbri, Nobile e Perassi, quindi L. Einaudi dichiara che è favorevole alla dizione proposta dal Comitato di redazione per il primo comma. Quanto al secondo comma, crede sarebbe opportuno discuterne quando si parlerà del referendum per evitare che nascano discordanze fra questa disposizione e quelle che si adotteranno in materia di referendum.

 

 

Preferisce all’emendamento Terracini la dizione originale, in quanto ritiene che l’emendamento stesso sia fondato non su delle verità, ma su alcuni miti.

 

 

Il primo mito è che sia desiderabile che non esistano conflitti fra le due Camere, poiché non v’è nessuna prova che possa essere addotta a conferma di questa desiderabilità. Il senso del regime parlamentare, anzi, è quello che vi siano dei conflitti, e che si arrivi ad una soluzione non attraverso un sistema codificato precedentemente, ma attraverso compromessi; e compromessi possono fare soltanto dei corpi che siano perfettamente uguali fra di loro. L’onorevole Mortati ha ricordato l’esperienza precedente del Senato italiano, e si riferisce soltanto alla esperienza anteriore all’ottobre 1922. Ora questa esperienza soffriva grandemente di un fatto, cioè del complesso di inferiorità del Senato, dovuto alla sua origine ed a varie altre circostanze. I compromessi non avvenivano a parità; e per conseguenza quell’esame di riflessione, quel controllo che una Camera esercita sulle deliberazioni dell’altra, non si effettuava come sarebbe stato desiderabile.

 

 

Crede perciò che con il sistema che si va creando nella Costituzione, con la composizione della Camera dei senatori che si dovrà discutere, si otterrà questo risultato: che, pur avendo origini diverse, queste due Camere sentiranno di avere dietro di loro l’una gli elettori nella loro generalità, l’altra gli stessi elettori, ma organizzati e riuniti territorialmente in modo diverso. Ma queste due Camere si sentiranno uguali e potranno sul serio arrivare a quello che deve essere il frutto della discussione su una deliberazione legislativa, che è essenzialmente il compromesso di due, ed eventualmente anche di molte altre forze esistenti nel paese.

 

 

Un altro mito che sta alla base dell’emendamento Terracini è quello che sia desiderabile che la forza politica, e quindi la facoltà di deliberazione, venga da una sola Camera. A questo contrappone il frutto dell’esperienza, la quale insegna che quando in uno stato si ha una forza sola, una Camera sola, la quale in definitiva può deliberare e può decidere sui governi e sulle leggi, si va incontro alla tirannia. Per evitare questo pericolo, non vi può essere una sola Camera che abbia tutta la potestà politica, sia nella prima che nella seconda fase, come sarebbe codificato con l’emendamento Terracini.

 

 

Togliatti «osserva che questo avviene in Inghilterra».

 

 

L. Einaudi rileva che un altro mito su cui poggia l’emendamento Terracini è quello che sia desiderabile per un paese che si facciano nuove leggi. Questo mito coincide con un altro: che sia desiderabile per un paese che le cose mutino continuamente. L’ideale per un paese sarebbe – a suo avviso – che le cose non mutino troppo e non siano troppo stabili: ci deve essere anche qui un compromesso fra la continua mutabilità e la stabilità delle leggi. E se in una Costituzione sarà possibile creare un organo, come quello della Camera dei senatori, che dia una qualche stabilità alle leggi, crede che ciò potrà essere utile al paese.

 

 

Seguono numerosi interventi, quindi la Commissione approva l’articolo in discussione nella seguente stesura definitiva:

 

 

I disegni di legge approvati da una Camera sono trasmessi all’altra, che deve pronunciarsi entro tre mesi da quando li ha ricevuti. Tale termine può essere variato per accordo tra le Camere.

 

 

Quando una Camera non si pronuncia entro il termine stabilito sopra un disegno di legge approvato dall’altra, o quando lo rigetta, il presidente della «Repubblica può chiedere che la Camera stessa si pronunci o riesamini il disegno. Se non si pronuncia o se con la nuova deliberazione conferma la precedente, il presidente della Repubblica ha facoltà di indire un referendum popolare sul disegno non approvato».

 

 

A questo punto termina la seduta.

 

 

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29 gennaio 1947

 

 

La Commissione per la Costituzione in adunanza plenaria riprende la discussione sul Progetto di Costituzione. Il presidente Ruini «pensa che, impostata nelle sedute precedenti la discussione sulla elezione dei senatori, sia opportuno esaminare le varie proposte.

 

 

La proposta della Seconda sottocommissione – confermata dal Comitato di redazione – è che la Camera dei senatori sia eletta per un terzo dai membri del Consiglio regionale e per due terzi dai consiglieri comunali della regione.

 

 

Un primo gruppo di emendamenti a questa proposta, accettando il criterio della elezione dei due terzi da parte dei consiglieri comunali, tende a eliminare con accorgimenti pratici lo squilibrio che si verrebbe a creare fra i comuni per la differenza di popolazione.

 

 

Sono stati proposti, pertanto, alcuni criteri di graduazione: l’onorevole Fuschini ha proposto di dividere i comuni in due gruppi al disotto e al di sopra di diecimila abitanti; l’onorevole Ambrosini ha fissato questo limite in trentamila abitanti; gli onorevoli Tosato, Piccioni e Fuschini hanno proposto la divisione dei comuni in tre gruppi: con popolazione inferiore a cinquemila abitanti; con popolazione superiore ai cinquemila e inferiori ai trentamila; con popolazione superiore ai trentamila.

 

 

Un secondo gruppo di emendamenti si basa sul suffragio universale diretto: secondo la proposta dell’onorevole Nobile, limitatamente agli elettori che abbiano compiuti i 25 anni; secondo la proposta dell’onorevole Mortati, i senatori sarebbero eletti per un terzo dai membri del Consiglio regionale, per un terzo dai consiglieri comunali della regione e per un terzo dagli appartenenti ad alcune categorie economiche.

 

 

Un terzo gruppo di emendamenti si basa sul suffragio universale indiretto: l’onorevole Laconi si richiama al sistema dei grandi elettori attuato nella Costituzione francese; l’onorevole Perassi propone di procedere all’elezione dei senatori per un terzo da parte dei consigli regionali e per due terzi da parte delegati eletti a suffragio universale dai comuni di ciascun mandamento, in proporzione degli abitanti.

 

 

Sarà opportuno che i sostenitori della varie proposte le illustrino».

 

 

Prendono la parola gli on. Nobile, Fuschini, Laconi e Perassi; interviene quindi L. Einaudi: riconosce di trovarsi in una condizione diversa da quella di coloro che hanno sino ad ora parlato ed anche, crede, dell’opinione dominante, giacché la premessa da cui quasi tutti sono partiti si basa sulla efficacia del sistema proporzionale, da cui discendono certe conseguenze. Ricorda che alla Consulta parlò contro il sistema proporzionale; ma i fautori di esso obiettarono che le critiche alla proporzionale potevano essere valide nel caso di elezioni a Parlamenti ordinari, mentre trattandosi della Costituente, in cui dovevano essere rappresentate tutte le correnti politiche, esse cadevano. Se ne sarebbe, in ogni caso, riparlato dopo la Costituente. Qui invece si ripete la solita storia del tempo della Rivoluzione francese: coloro, cioè, che hanno raggiunto una certa posizione, conservano l’indulgenza verso il sistema che li ha mandati al Parlamento.

 

 

Crede che un sistema elettorale, nella specie quello per la seconda Camera, sarà tanto più utile al buon governo del paese, quanto più si allontanerà dalla preponderanza delle macchine elettorali: in Italia si chiamano partiti, ma è persuaso che un giorno saranno chiamate macchine, come le chiamano all’estero. Le macchine servono, nel sistema proporzionale, ad aumentare il numero di se stesse ed a far si che al Parlamento arrivino molti partiti e sia difficile costituire un vero e proprio governo. Fra questi sistemi della macchina, uno dei preferiti è quello dei delegati. L’esperienza dimostra che tale sistema non conduce a niente di reale, perché i delegati ricevono un mandato e agiscono in conformità. Preferibile, se mai, sarebbe far ricorso ai consiglieri comunali, in quanto questi sono scelti per amministrare il comune e non sono, per così dire, delle buche postali, ma possono avere una propria volontà. L’onorevole Laconi ha osservato che con questo sistema sarebbero avvantaggiati i piccoli comuni, i quali rappresentano ceti contadini; ma appunto perché questi ceti hanno maggiore aderenza al luogo dove sono nati, la loro preponderanza è, a suo parere, consigliabile. Sono, infatti, da preferirsi quelli che sono vissuti di padre in figlio nei loro comuni a coloro i quali, trasferitisi nelle città, ne penetreranno la psicologia e ne conosceranno i bisogni solo dopo molti anni.

 

 

Certo la preponderanza dei rappresentanti dei piccoli comuni su quelli dei grandi è utile, ma non si deve naturalmente esagerare. Forse, come compromesso, si potrebbe aumentare e diminuire proporzionalmente il peso dei consiglieri dei piccoli comuni, così da raggiungere un certo equilibrio.

 

 

In via subordinata, qualora la Commissione non accettasse questo criterio, accetterebbe la proposta dell’onorevole Nobile per cui l’elezione dei senatori dovrebbe avvenire a suffragio universale diretto, da parte di cittadini i quali abbiano, relativamente agli elettori della Camera dei deputati, una maggiore età: per esempio 26 anni, mantenendo così, in certo modo, il rapporto di età che passa fra gli eleggibili all’una e all’altra Camera.

 

 

Solleva dei dubbi circa il sistema mandamentale, che non è naturale.

 

 

L’onorevole Perassi ci ha data la classificazione dei comuni per la nomina dei delegati, a seconda degli abitanti. In tal modo si vengono per quanto si ricorra a qualche espediente, non si giungerà mai a superare un inconveniente così grave. L’onorevole Perassi, in sede di Seconda sottocommissione, ha prospettate statistiche decisive al riguardo.

 

 

La conseguenza di questa diversità di rapporto tra comune e comune non ha un carattere puramente statistico, ma si traduce in un danno concreto e reale, perché non si premiano soltanto in un modo così deciso i piccolissimi comuni nei confronti dei piccoli, i piccoli comuni nei confronti dei medi ed i grandi nei confronti dei massimi, ma si premiano anche determinate categorie di popolazioni in confronto di altre; si premiano cioè i contadini del centri più piccoli, che sono meno progrediti dei ceti medi urbani, degli operai, che abitano nelle grandi città”.

 

 

a confondere i comuni grandi coi piccoli, le popolazioni cittadine con quelle rurali. Quello che è naturale invece è il collegio elettorale vecchio, quello che l’ingegnere Olivetti, in un suo libro che già ha avuto occasione di citare, chiama «comunità». Vi sono cioè dei paesi piccoli e grossi intorno ai quali, per necessità di lavoro, per necessità di industria, perché vi ha sede il tribunale, perché costituiscono un nodo ferroviario, si concentra la vita economica ed intellettuale della circostante piccola regione. Tali città sono anche sovente sedi di liceo e qualche volta di università. Quale fautore del collegio uninominale, troverebbe giusto e logico che i membri della seconda Camera fossero eletti da parte di tali collegi naturali.

 

 

Seguono numerosi interventi, quindi la discussione dell’argomento viene rinviata. La Commissione passa all’esame del seguente comma, relativo alla presidenza dell’Assemblea nazionale:

 

 

«La presidenza dell’Assemblea nazionale è affidata, per la durata di un anno, alternativamente al presidente della Camera dei deputati ed al presidente della Camera dei senatori».

 

 

Intervengono vari deputati per dichiarazione di voto; L. Einaudi teme che, con la designazione di un presidente dell’Assemblea nazionale, si faccia un passo, per quanto piccolo, verso la costituzione di un terzo corpo che si chiama Assemblea nazionale e che ha poca ragion d’essere. Già in fase preliminare si sono scartate certe funzioni che si potevano attribuire a questa Assemblea nazionale, perché con ciò si sarebbero ridotti i due rami del Parlamento a due sezioni di una Camera unica, incrinando così fortemente il sistema bicamerale.

 

 

Pensa, inoltre, che la funzione di vicepresidente o di presidente interinale della Repubblica non ha una grande importanza. Di solito gli impedimenti sorgono in caso di malattia. Ora, se si tratta di malattie lievi, il presidente può seguitare ad esplicare le sue funzioni; se sono gravi o mortali, si deciderà sul da farsi.

 

 

quindi, grosso modo, ogni mandamento in media raccoglie dai sette agli otto comuni con una popolazione, in media, intorno ai 40-42 mila cittadini. Si ha, così, una circoscrizione di primo grado che corrisponde ad un aggruppamento di comuni che hanno certi rapporti tra loro di ordine economico, ecc.; ed una circoscrizione elettorale abbastanza ampia per applicare, se si vuole, in pieno la proporzionale, nel senso che gli elettori che devono eleggere i delegati ai fini delle elezioni senatoriali possono essere chiamati ad eleggerli con applicazione rigorosa del principio della proporzionale».

 

 

La Commissione respinge ai voti due emendamenti al comma proposto e approva il testo originario; ha termine così la discussione.

 

 

A questo punto il presidente Ruini avverte che «è ora da esaminare la questione relativa al referendum per l’entrata in vigore o per l’abrogazione di una legge. L’articolo proposto dalla Seconda sottocommissione, che il Comitato di redazione ha accolto, per il suo valore sostanziale, è del seguente tenore:

 

 

«L’entrata in vigore di una legge non dichiarata urgente è sospesa quando, entro quindici giorni dalla sua pubblicazione, cinquantamila elettori o tre consigli regionali chieggono che sia sottoposta a referendum popolare. Il referendum ha luogo se nei due mesi dalla pubblicazione della legge l’iniziativa per indirlo ottiene l’adesione, complessivamente, di cinquecentomila elettori o di sette consigli regionali. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie, di approvazione del bilancio e di ratifica dei trattati.

 

 

Si procede altresì al referendum se cinquecentomila elettori o sette consigli regionali fanno domanda di abrogare una legge che sia in vigore da almeno due anni. Il referendum non è ammesso per le leggi tributarie».

 

 

In ordine al caso previsto nel primo comma, l’onorevole Perassi ha proposto di escludere dal referendum anche le leggi approvate con maggioranza di due terzi dei membri di ciascuna Camera. L’onorevole Grassi ha poi proposto di sopprimere il primo comma e di modificare così il secondo: «Si procede a referendum popolare se cinquecentomila elettori o sette consigli regionali fanno domanda di abrogare una legge. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie».

 

 

Prendono la parola per dichiarazione di voto gli on. Grassi, Togliatti, Perassi e Fabbri; L. Einaudi è favorevole al testo del Comitato di redazione. L’osservazione pratica fatta dall’onorevole Togliatti non ha, a suo parere, grande importanza, in quanto che, prima di tutto, il referendum importa ingenti spese e nessun partito vuole sprecare denaro; in secondo luogo crede che nessun partito, grande o piccolo, voglia procurarsi l’odiosità presso gli elettori di disturbarli continuamente per fare un referendum. Solo nelle grandi occasioni, quando vi sia un motivo importante, si chiamano gli elettori a votare.

 

 

Interviene ancora l’on. Nobile, quindi la Commissione respinge per votazione nominale la proposta Grassi e approva quella dell’on. Perassi.

 

 

La discussione ha così termine.

 

 

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30 gennaio 1947

 

 

La Seconda sottocommissione per la Costituzione prosegue il dibattito sull’articolo relativo ai consigli ausiliari e al Consiglio economico, interrotto nella seduta del 28 gennaio; intervengono vari deputati, quindi vengono messi ai voti e approvati: il principio «che si debba inserire nel testo della Costituzione una norma relativa al Consiglio economico» e la seguente formula, proposta dal presidente Terracini:

 

 

«Un Consiglio economico, il cui ordinamento sarà stabilito dalla legge, funzionerà sia per la consulenza in materia economica del Parlamento e del governo, sia per quegli altri compiti che gli vengano legislativamente attribuiti».

 

 

A questo punto prende la parola L. Einaudi: premessa la sua piena adesione alla proposta di soppressione degli ordini cavallereschi, da lui auspicata fin da trent’anni fa, ricorda come l’articolo 78 dello Statuto albertino contiene un paragrafo in cui è detto che le dotazioni di questi ordini non possono essere impiegate in altro uso fuorché in quello prefisso dalla relativa istituzione. Fa presente che questa disposizione ha salvato l’Ordine Mauriziano come istituto ospitaliero. Rammenta l’importanza delle proprietà immobiliari dell’Ordine in Piemonte e come con i redditi di quelle, conservate attraverso i secoli per l’esistenza di quella disposizione vincolante, esso provveda al mantenimento di numerose opere ospitaliere. Ricorda pure che una tale disposizione riproduce, senza saperlo, la norma di un vecchio Statuto della regina Elisabetta d’Inghilterra, in forza della quale gli istituti delle Università di Oxford e di Cambridge non potevano vendere i loro beni immobiliari. Propone pertanto che nelle disposizioni transitorie della Carta costituzionale si inserisca un articolo il quale dica semplicemente che l’Ordine Mauriziano è mantenuto come organo autonomo ospitaliero e che le dotazioni delle quali presentemente gode, non possono essere impiegate in altro uso fuorché in quello prefisso dalle proprie istituzioni e che il suo ordinamento è regolato dalla legge.

 

 

Dichiara che, conservando all’istituto soltanto la funzione ospitaliera di assistenza e beneficenza, non solo si farà cosa molto grata ai piemontesi, ma si darà loro modo di continuare, con lasciti e doni, ad accrescere ancora il patrimonio di questa istituzione tanto cara al loro cuore.

 

 

Intervengono per dichiarazione di voto Ruini, Laconi, Terracini, Nobile e Lussu; il presidente a questo punto «mette ai voti la proposta dell’onorevole Einaudi, la cui esatta formulazione è rinviata al Comitato di coordinamento, di inserire come norma transitoria nella Costituzione un articolo del seguente tenore:

 

 

«L’Ordine Mauriziano è conservato come ente ospitaliero e le dotazioni delle quali presentemente gode non possono essere impiegate in altro uso fuori che in quello prefisso dalle proprie istituzioni. Il suo ordinamento è regolato dalla legge».

 

 

La Sottocommissione l’approva. Il presidente «ricorda che nella precedente seduta era stata lasciata in sospeso la questione relativa alla nomina del presidente dei presidenti di Sezione e dei consiglieri del Consiglio di stato e della Corte dei conti, per le quali cariche il progetto degli onorevoli Bozzi e Ambrosini prevede la nomina con decreto del presidente della Repubblica fra cittadini appartenenti a categorie determinate dalla legge, su proposta delle presidenze dei due rami del Parlamento, sentite rispettivamente l’adunanza generale del Consiglio di stato e le Sezioni riunite della Corte dei conti».

 

 

Intervengono Nobile, Bozzi e Ruini; quest’ultimo osserva che presentemente il governo può formalmente nominare alle alte cariche dei due istituti chiunque esso vuole, eccetto una aliquota riservata ai referendari entrati per concorso. Non crede inopportuno stabilire delle norme a questo fine, perché bisogna decidersi: o si accetta la formula latissima proposta dall’onorevole Mortati, secondo la quale la legge determina le condizioni necessarie ad assicurare l’indipendenza dell’istituto e dei suoi componenti di fronte al governo; o si entra in specificazioni, secondo la proposta degli onorevoli Bozzi e Ambrosini. In quest’ultimo caso però ritiene che si debba esplicitamente prevedere anche la garanzia della inamovibilità.

 

 

Ricorda pure che per la Corte dei conti esiste già una norma secondo la quale i magistrati di essa non possono essere rimossi se non col parere favorevole di una Commissione costituita dalla presidenza delle due Camere.

 

 

Non ha niente in contrario a che a questa garanzia si unisca la designazione dei corpi legislativi e il parere dell’Adunanza generale del Consiglio di stato o delle Sezioni riunite della Corte dei conti per procedere alla nomina delle più alte cariche da parte del presidente della Repubblica»:

 

 

L. Einaudi si associa all’onorevole Ruini per ciò che riguarda l’inamovibilità, condizione che ritiene necessaria per i magistrati che hanno funzioni elevate. Quanto al metodo di elezione, vorrebbe fosse chiarito se si tratta di un parere da chiedere alla presidenza delle due Camere o di una vera e propria elezione da parte loro: forse si potrebbe integrare il Consiglio di presidenza delle due Camere con la presidenza delle commissioni giudiziarie dei due rami del Parlamento.

 

 

Seguono interventi di Ruini, Laconi, Mortati, Nobile e Bozzi, quindi il presidente mette ai voti, e la Sottocommissione approva la seguente formula proposta dall’on. Mortati:

 

 

«La legge determina le condizioni necessarie ad assicurare l’indipendenza degli istituti e dei loro componenti di fronte al governo».

 

 

La discussione ha quindi termine.

 

 

*********

 

 

30 gennaio 1947

 

 

Il presidente Ruini sottopone all’esame della Commissione per la Costituzione gli emendamenti presentati al Titolo IV della Parte II del Progetto di Costituzione, concernente la magistratura. La Commissione discute e approva innanzitutto un emendamento all’articolo 32 presentato dagli on. Giovanni Leone e Conti, quindi passa ad esaminare una proposta dell’on. Calamandrei, secondo cui, oltre alla vicepresidenza del primo presidente della Cassazione, vi sia una vicepresidenza di persona nominata dall’Assemblea nazionale.

 

 

L. Einaudi prende la parola e afferma essergli sembrato, seguendo il filo logico del discorso Calamandrei che egli fosse partito dalla premessa dell’autogoverno della magistratura ed avesse detto che, se non si poteva ottenere questo ideale, si poteva ammettere un secondo vicepresidente. Crede che la vicepresidenza, data al primo presidente della Cassazione, sia una garanzia e che, in conseguenza l’emendamento Calamandrei dovrebbe cadere.

 

 

Intervengono ancora gli on. Lussu e Calamandrei; quest’ultimo «osserva all’onorevole Einaudi che la Commissione si è trovata d’accordo sulla necessità di cercare un sistema nel quale gli elementi della magistratura e quelli nominati dall’Assemblea nazionale fossero in condizioni di assoluta parità, e che l’organo che poteva dare il tracollo a questo equilibrio fosse il presidente della Repubbllca, elemento superiore ai partiti. Se si vuole rispettare questo sistema di parità, una volta estromesso il ministro della Giustizia, occorre creare un secondo vicepresidente nominato dall’Assemblea nazionale».

 

 

Il presidente a questo punto mette ai voti la proposta dell’on. CaIamandrei e la Commissione l’approva.

 

 

La discussione prosegue, senza altri interventi di L. Einaudi e quindi viene aggiornata.

 

 

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31 gennaio 1947

 

 

La Commissione per la Costituzione in adunanza plenaria riprende la discussione, interrotta il 29 gennaio, sull’elezione della Camera dei senatori. Il presidente Ruini mette ai voti le varie proposte formulate in merito; la Commissione approva il principio che una parte dei senatori, e precisamente un terzo, debba essere eletta dai consigli regionali. Il presidente mette quindi in discussione una proposta dell’on. Grassi, così formulata:

 

 

«Un terzo dei senatori è eletto dai consigli regionali: il resto a suffragio universale diretto uguale e segreto con una circoscrizione per ogni senatore»

 

 

Intervengono vari deputati per dichiarazione di voto; L. Einaudi dichiara che voterà a favore della proposta Grassi. Non gli sembra che l’argomento dall’onorevole Dossetti dichiarato fondamentale abbia un gran peso. Con la proposta Grassi si permette agli elettori di votare non per delle idee ma per degli uomini. Non trova in questo nessuna contraddizione. Eventuali perfezionamenti al sistema potranno essere trovati con la eliminazione del ballottaggio, in modo che gli elettori possano decidersi prima per l’uomo al quale vogliono dare il voto.

 

 

La proposta Grassi, messa ai voti, viene respinta. La Commissione prende quindi in esame e accoglie la seguente proposta dell’on. Nobile:

 

 

«L’elezione dei due terzi dei membri della seconda Camera ha luogo a suffragio universale diretto per parte di tutti gli elettori, che abbiano superato il venticinquesimo anno di età».

 

 

L’argomento dell’elezione della seconda Camera è così esaurito.

 

 

Il presidente Ruini, riprendendo la discussione sugli articoli proposti per il titolo del Progetto di Costituzione concernente la magistratura, ricorda che la Seconda sezione della Seconda sottocommissione ha proposto un articolo riguardante la giuria, così formulato:

 

 

«Il popolo partecipa direttamente all’amministrazione della giustizia, mediante l’istituto della giuria nei processi di Corte d’assise».

 

 

Il presidente dichiara aperta la discussione su questo articolo. Il dibattito ha inizio con numerosi interventi; L. Einaudi si dichiara favorevole alla giuria popolare, ma esprime il dubbio, che ciò che si propone di scrivere nella Costituzione non eviti un eccesso autoritario da parte di un nuovo regime in quanto un legislatore autoritario potrebbe restringere nel modo più opportuno l’istituto della giuria.

 

 

Il fascismo, ad esempio, non ha soppresso la Corte d’assise: questa è rimasta, ma sono cambiati i requisiti dei giurati. Ritiene che la norma proposta non tocchi la sostanza del problema e non garantisca una giuria veramente popolare.

 

 

Intervengono ancora numerosi deputati, tra cui l’on. Togliatti, che dichiara che «essendo stata sollevata dall’onorevole Mortati la questione della costituzionalità o meno del problema, osserva che, a parte le questioni tecniche, occorre tener presente che la giuria è un diritto fondamentale del cittadino. Pensa quindi che se non si inserisse nella Costituzione una norma in proposito, tale norma dovrebbe essere inserita nel capitolo in cui si parla delle conquiste dei cittadini. Quando si tratta di un reato politico o di un reato che importi privazione della libertà personale oltre un certo limite di anni, si deve affermare il diritto ad un giudizio preliminare compiuto dai giudici popolari. Occorre, quindi, che nella Costituzione si parli espressamente della partecipazione del popolo ai giudizi mediante la giuria, oppure che nel capitolo in cui si parla dei diritti fondamentali del cittadino si dica che il cittadino, in caso di reati politici o che portino una privazione della libertà personale, ha diritto ad un giudizio di fatto pronunciato dai suoi concittadini».

 

 

Il presidente «avverte che l’onorevole Moro ha presentato il seguente emendamento, che reca anche la firma degli onorevoli Mortati, Fuschini e Merlin Umberto, in cui si propone di modificare il terzo comma dell’articolo 2 nei seguenti termini:

 

 

«Presso gli organi giudiziari ordinari, anche penali, possono essere istituite per determinate materie apposite sezioni con la partecipazione di magistrati specializzati, di esperti e di cittadini, nominati a norma delle leggi sull’ordinamento giudiziario».

 

 

Pone innanzi tutto ai voti la pregiudiziale dell’onorevole Pozzi tendente a non inserire nella Costituzione la disposizione concernente la giuria”.

 

 

Prende la parola per dichiarazione di voto l’on. Giovanni Leone.

 

 

L. Einaudi dichiara di astenersi dal voto su questa e sulle altre proposte che sono state fatte, a meno che l’onorevole Togliatti non ne presentasse una nel senso da lui indicato.

 

 

Gli emendamenti presentati dagli on. Moro e Pozzi, messi ai voti, sono respinti dalla Commissione. L’articolo proposto dalla Seconda sezione della Seconda sottocommissione viene quindi approvato nella stesura originale.

 

 

Ha quindi termine la seduta antimeridiana.

 

 

La seduta pomeridiana ha inizio e la Commissione riprende l’esame del progetto di ordinamento delle autonomie locali, interrotto il 17 gennaio. Il presidente Ruini «pone in esame il seguente articolo:

 

 

«Il territorio della Repubblica è ripartito in regioni e comuni. Le province sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale».

 

 

L’on. Targetti ha proposto di sostituirlo col seguente:

 

 

«Il territorio della Repubblica è ripartito in regioni, province e comuni».

 

 

Tale emendamento si ricollega ad un articolo successivo del seguente tenore:

«La regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo delle circoscrizioni provinciali, che può suddividere in circondari per un ulteriore decentramento.

 

 

Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite giunte nominate dai corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della Repubblica».

 

 

L’on. Targetti ha proposto dI sostituirlo col seguente:

 

 

«Le province sono enti autarchici, con propria amministrazione elettiva, con funzioni e compiti determinati dalla legge, in correlazione con quelli specifici dei comuni e delle regioni».

 

 

Si tratta, in sostanza, di conservare la provincia, non come era stato stabilito nel progetto, ma come ente autarchico”.

 

 

L’on. Targetti prende la parola e afferma tra l’altro che, in base al suo emendamento, si moltiplicherebbero le assemblee popolari ed «è soltanto così che si chiamano a partecipare più attivamente le grandi masse delle popolazioni alla vita collettiva».

 

 

L. Einaudi è d’accordo sulla necessità di accrescere queste assemblee anche agli effetti dell’educazione del popolo; però crede che in questa differenza che si fa tra regione e provincia vi sia un grosso equivoco: le province, come enti autarchici, non hanno niente da fare, hanno le strade e l’acqua che passano ora alla regione. Per i manicomi non sa quale vantaggio vi sia di farli amministrare piuttosto dalla provincia che dalla regione. Inoltre, dal punto di vista puramente patrimoniale, non vi è una perdita, ma uno spostamento dei servizi dai contribuenti provinciali a quelli regionali.

 

 

Del resto la provincia non muore, in quanto che i servizi a cui sono particolarmente affezionati i provinciali, non sono i servizi dell’ente autarchico, come le strade, l’acqua e i manicomi; sono altri servizi che continueranno ad esistere. Non vede nessuna ragione perché il Tribunale che è nel capoluogo di provincia debba essere abolito, solo perché non esiste più la provincia come ente autarchico; e così i servizi dell’agricoltura, delle foreste, ecc., apparterranno allo stato o alla regione, ma continueranno ad aver sede nella provincia. Quindi le province continueranno ad esistere per quel che valgono, per i servizi che potranno ancora essere accentrati nel capoluogo o distribuiti meglio nel loro territorio. A questo può servire bene l’istituzione nelle circoscrizioni provinciali di giunte nominate dai corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della Repubblica, come è previsto nel progetto in esame.

 

 

Per queste ragioni voterà per il mantenimento del testo del Comitato di redazione.

 

 

L’emendamento Targetti viene respinto dalla Commissione, dopo interventi degli on. Ambrosini, De Vita, Grassi e Laconi. Viene quindi data lettura all’articolo 3, che è del seguente tenore:

 

 

«Le regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione.

 

 

Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige e alla Valle d’Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia con Statuti speciali adottati con leggi di valore costituzionale». L’on. Perassi propone di sostituire al secondo comma alle parole «con Statuti speciali adottati con leggi di valore costituzionale» l’espressione: «con leggi speciali di carattere costituzionale». Intervengono Ruini, Laconi e Ambrosini, quindi L. Einaudi, che è favorevole all’emendamento Perassi. In sostanza si afferma dai sostenitori della formula adottata nell’articolo 3 che l’origine di queste leggi costituzionali aventi valore di statuto per una regione si deve ricercare nella regione stessa. Ora, in sede di Consulta nazionale, ebbe a scrivere una relazione contro lo Statuto siciliano. È persuaso della necessità che questi Statuti provengano direttamente da leggi che siano votate dal Parlamento, così come è detto nella formula Perassi. La formulazione data ai due Statuti per la Sicilia e per la Val d’Aosta, sta a significare che è distrutta l’unit… italiana, che cioè quelle determinate regioni hanno manifestato chiaramente il desiderio di non pagare più una imposta allo stato, pur desiderando riceverne tutti gli aiuti. Ciò significa la distruzione dello stato italiano.

 

 

Ora, se si vuole affermare un simile principio, è necessario che sia discusso e deliberato dal Parlamento.

 

 

Seguono interventi di vari deputati, quindi il presidente «crede opportuno sottolineare che la proposta avanzata non è… di semplice tecnica legislativa, ma è una proposta che avrebbe un enorme valore politico e che potrebbe essere interpretata, se non come una revocazione dello Statuto siciliano, che è già entrato in vigore, come una censura al governo per averlo approvato». A questo punto l’on. Perassi « … ad evitare eventuali ripercussioni di carattere politico, ritira la proposta». L’on. Fabbri «proporrebbe la seguente formula in sostituzione del secondo comma dell’art. 3: “Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia. Leggi speciali aventi valore costituzionale coordineranno alla presente Costituzione gli Statuti della Sicilia, della Sardegna e della Val d’Aosta ed emaneranno le altre disposizioni” . Il presidente «pensa che, dal punto di vista politico, si sia d’accordo che si debba conservare la parola Statuto. Per il resto ritiene opportuno che la formula sia redatta dal Comitato di redazione».

 

 

La Commissione concorda, concludendo così la seduta.

 

 

*********

 

 

1 febbraio 1947

 

 

La Commissione per la Costituzione, in adunanza plenaria, prosegue l’esame, interrotto il 31 gennaio, del progetto di ordinamento delle autonomie locali, già approvato dalla Seconda sottocommissione. Vengono presi in esame vari emendamenti agli articoli del progetto, tra cui il seguente, presentato dall’on. Uberti all’art. 141: «In tali circoscrizioni sono elette dai comuni giunte provinciali con funzioni delegate dalla regione secondo norme da stabilirsi». Dopo interventi di altri deputati, L. Einaudi domanda all’onorevole Uberti se, con la parola comuni, intenda i consigli comunali.

 

 

L’on. Uberti risponde affermativamente, quindi il presidente Ruini mette ai voti l’emendamento, che non viene approvato.

 

 

Segue la discussione di numerose altre modifiche a vari articoli del progetto, poi il presidente comunica che gli è pervenuto il seguente ordine del giorno, firmato dagli onorevoli Moro, Molè, Targetti e lotti; «La Commissione dei 75, preso in esame il problema della istituzione delle nuove regioni già approvato dalla Seconda sottocommissione, considerato che sono in corso accertamenti presso gli organi locali delle popolazioni interessate, sospende ogni decisione in merito, riservandosi di riprendere in esame il problema non appena in possesso degli ulteriori necessari elementi di giudizio».

 

 

Prendono la parola Uherti, Grassi e Fuschini; poi L. Einaudi dichiara che voterà per la sospensiva, chiedendo che, nel frattempo, insieme con le altre indicazioni, si dia anche quella del significato dell’espressione «tradizionale ripartizione geografica dell’Italia».

 

 

Osserva che dal 1860 in poi le regioni non sono esistite, se non negli annuari statistici, ma non hanno mai avuto alcun significato giuridico.

 

 

A questo punto il presidente mette ai voti l’ordine del giorno, che viene approvato all’unanimità.

 

 

Per associazione di temi, il presidente propone inoltre di occuparsi della questione della regione Friuli-Venezia Giulia, che l’on. Fabbri propone di collocare nell’art. 3, dove si parla delle regioni mistilingui e chiede alla Commissione se intende lasciare in sospeso anche questo argomento.

 

 

Prendono la parola Togliatti, Dominedò, Cevolotto e Perassi; a questo punto L. Einaudi dichiara che ritiene che non sia opportuno decidere rapidamente e d’improvviso su una questione così grave, che può portare conseguenze al di là del pensiero dell’onorevole Fabbri.

 

 

È d’accordo con lui sulla necessità di tener conto del fatto che la Venezia Giulia non deve mai essere dimenticata. Ma consentire senz’altro, senza alcuna richiesta, di inserirla fra le regioni che avranno un ordinamento speciale, facendo nascere desideri di separazione doganale, come per la Valle d’Aosta, gli pare pericoloso.

 

 

Il presidente «constata che la proposta dell’onorevole Einaudi tende a rinviare il problema all’Assemblea»; Uberti e Cevolotto si associano alla proposta di L. Einaudi, che viene messa ai voti e approvata. A questo punto la Commissione approva l’art. 21, nel testo proposto dal Comitato, quindi ha termine la seduta antimeridiana.

 

 

Il presidente Ruini dà inizio alla seduta pomeridiana e «avverte che restano da esaminare gli ultimi due argomenti: garanzie costituzionali e norme finali e transitorie.

 

 

Per quanto riguarda le garanzie costituzionali, l’onorevole Einaudi ha proposto di sostituire i primi quattro articoli proposti dal Comitato di redazione coi seguenti:

 

 

art. 1.

 

 

Il magistrato ordinario è giudice della costituzionalità delle leggi.

 

 

art. 2.

 

 

La Corte di cassazione a sezioni riunite risolve i conflitti di attribuzione fra i poteri dello stato, fra lo stato e le regioni e fra le regioni.

 

 

L’Assemblea nazionale giudica il presidente della Repubblica ed i ministri accusati, a norma della Costituzione.

 

 

L. Einaudi dichiara che ha presentato questo emendamento, anche se non ha grande fiducia nell’accoglimento di esso, perché, a suo parere, la istituzione di una Corte costituzionale non adempie agli scopi a cui dovrebbe servire.

 

 

Per decidere sulla costituzionalità delle leggi vi sono due sistemi: quello della Corte e quello del magistrato ordinario. Quello della Corte non ha dietro di sé nessuna esperienza: è qualche cosa di cui si è scritto molto nei libri, si è scritto anche in molte carte costituzionali che, o sono andate male, o non hanno avuto un’applicazione concreta. Il solo metodo applicato per lungo tempo, e con grande efficacia, è il metodo del magistrato ordinario. I due esempi principali sono quelli del tribunale federale svizzero e della Corte suprema americana. Non si occupa del primo esempio, in quanto la competenza di quei giudici in materia costituzionale riguarda le leggi cantonali e non quelle federali (per l’Italia leggi statali), che dovrebbero essere, invece, la materia principale del giudizio di costituzionalità della legge.

 

 

Il vero caso importante relativo a questa materia è quello che si dice impropriamente della Corte suprema americana. Impropriamente, in quanto la Corte suprema americana non è affatto stata creata con lo scopo di dare un giudizio relativo alla costituzionalità delle leggi. Nella Costituzione americana, che egli sappia, esiste un solo articolo che indirettamente ha dato luogo al giudizio di costituzionalità e questo articolo – articolo 6 – dice semplicemente: «Questa Costituzione e le leggi degli Stati Uniti che saranno emanate in obbedienza alla Costituzione costituiranno la legge suprema del paese». Non c’è altro che potesse dar diritto alla corte di giudicare sulla costituzionalità delle leggi. Tutto quello che si è fatto è stata l’opera dei magistrati: sono i magistrati ordinari che si sono impadroniti di queste due o tre parole della Costituzione e, in base ad esse, hanno elaborato il sistema di giudizio sulla costituzionalità delle leggi. È stato soprattutto merito di un grande giurista, il primo giudice Marshall, alla fine del secolo XVlII e nel primo trentennio del secolo scorso, il quale ha affermato che il magistrato ordinario aveva il diritto di giudicare sulla costituzionalità delle leggi. Questo diritto non appartiene affatto alla Corte suprema: è un diritto che spetta al magistrato ordinario.

 

 

Qualunque giudice federale, anche appartenente alle corti inferiori, può dichiarare che una certa legge è incostituzionale. Di qui, attraverso i gradi successivi di giurisdizione, si arriva al giudizio della Corte suprema, il quale ha il valore che hanno tutti i giudizi, cioè ha valore per il caso deciso e non si estende ad altri casi.

 

 

Quindi, astrattamente, la legge dichiarata incostituzionale dalla Corte suprema potrebbe essere ancora applicata; ma ciò non è mai accaduto. La legge potrà rimanere, astrattamente, nel codice delle leggi; ma di fatto non esiste più. Di fatto accade che persino gli editori della raccolta delle leggi vigenti trascurano di ristampare quelle disposizioni che sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte suprema.

 

 

Può darsi – qualche rarissimo caso si è verificato – che un tale pretenda di applicare una legge dichiarata incostituzionale; ed allora ciascuna delle due parti ha il diritto di riprendere la causa fin dall’inizio e portarla fino alla Corte suprema, per provocare un secondo giudizio, sia che confermi il primo, sia che lo annulli. Però questi casi, nella storia giuridica americana, sono praticamente trascurabili; e, se anche un caso di questi si presenti, vuol dire che la coscienza pubblica si è modificata e che il magistrato ha ritenuto che una disposizione, la quale era in passato considerata come incostituzionale, debba ora considerarsi conforme alla Costituzione.

 

 

Il solo argomento che, a questo riguardo, sussisterebbe a favore di una Corte costituzionale sarebbe puramente formale, e cioè che si saprebbe che una certa legge non è più tale perché è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte. È un argomento il cui valore è, si direbbe, di costruzione giuridica. Si può tranquillamente ammettere che i giuristi dicano che quella tale legge è ancora in vigore. Basta che essa di fatto sia da tutti considerata nulla.

 

 

Quali sono le ragioni per cui il sistema del magistrato ordinario sembra preferibile al sistema della Corte costituzionale?

 

 

La ragione fondamentale è che, se il giudizio della incostituzionalità delle leggi è lasciato al tribunale ordinario, si ha la massima probabilità che il giudizio stesso sia inspirato esclusivamente a criteri giuridici: mentre invece, se tale giudizio è affidato ad una Corte speciale, esso avrà in parte un valore giuridico; ma in parte più notevole un valore politico. La Corte, per quanto si circondi di garanzie, è pur sempre una Corte nominata dal Parlamento e quindi, ha un carattere indiscutibilmente politico. Attraverso la nomina politica quello che influisce di più è l’ambiente politico e non quello giuridico: non sono considerazioni puramente giuridiche quelle che fanno sì che il giudizio di costituzionalità sia formato. Il giudizio di costituzionalità di una legge è un giudizio che deve avere puramente un carattere giuridico.

 

 

Qualora il Parlamento voglia modificare la legge, la modifichi secondo le vie normali, non attraverso questa maniera indiretta di far pronunziare la incostituzionalità o la costituzionalità di una legge.

 

 

Inoltre, a favore della competenza del magistrato ordinario a giudicare in questa materia, vi è anche il fatto che in tal modo il giudizio non è affidato ad una corte, che gli occhi del pubblico non si concentrano esclusivamente su una corte. Il giudizio di costituzionalità può anche essere promosso dinanzi alle corti inferiori. Sono i magistrati singoli che diranno: «in questa materia credo che la legge non debba essere applicata, perché non è costituzionale».

 

 

Verranno poi i magistrati superiori, che pronunceranno sentenze più ponderate e rivedute, fino ad arrivare alla sentenza superiore, da parte di quell’organo che nell’ordinamento italiano è la Corte di cassazione.

 

 

Così si crea un ambiente nel quale il giudizio è pronunziato esclusivamente per ragioni giuridiche e non per ragioni che abbiano carattere politico. Si evita inoltre, con questo sistema, l’inconveniente proprio del sistema contrario della Corte costituzionale che una volta che di una disposizione sia affermata la incostituzionalità (ed il giudice ordinario si limita semplicemente a riconoscere, come è detto nel progetto, che la pretesa della parte non è senz’altro da respingersi), il giudizio su quella controversia rimane sospeso. Tutto è rimesso alla Corte costituzionale la quale dichiarerà con grande apparato che la legge è incostituzionale. Manca in questa maniera un fondamento per una gradualità nel perfezionamento del giudizio nei riguardi di quel determinato caso; e si ostruisce il giudizio del magistrato sui casi ordinari. Pensa pertanto che il sistema del magistrato ordinario sia preferibile, dal punto di vista giuridico, a quello della Corte costituzionale.

 

 

Il sistema della Corte costituzionale deve essere, a suo parere, respinto, in quanto non si ha notizia di alcuna esperienza durata per qualche tempo in nessun paese e perché si darebbe il mezzo al potere legislativo di modificare la Costituzione passando sopra alla procedura fissata nella Costituzione medesima.

 

 

A questo punto interviene l’on. Mastrojanni: «è nettamente contrario all’emendamento così egregiamente illustrato dall’onorevole Einaudi. Le sue argomentazioni dimostrano che il sottoporre questioni di così grave importanza al giudice ordinario costituisce una diminuita garanzia per il popolo.

 

 

D’altra parte l’inconveniente che il giudizio dato dalla suprema Corte di cassazione non implica l’inapplicabilità della legge dichiarata incostituzionale e che quindi si venga a creare una giurisprudenza fluida e contrastante, basterebbe per ripudiare senz’altro la proposta dell’onorevole Einaudi. Così come avviene adesso, sia in diritto pubblico che in diritto privato, i giudicati della Corte di cassazione fanno stato fra le parti ed esclusivamente per quel determinato oggetto, ma non vincolano gli stessi organi della magistratura a tener fede all’insegnamento della Corte suprema.

 

 

Se tutto questo è possibile in tema di diritto pubblico e privato, non è però ammissibile in materia costituzionale, dove la certezza del diritto deve essere costante: una volta deciso che quella determinata legge è contraria alla Costituzione, nessun organo deve poterla più applicare.

 

 

L’onorevole Einaudi ha anche lamentato l’inconveniente che per primi si sperimenti l’istituto della Corte costituzionale. Tale preoccupazione è, a suo parere, infondata, perché la composizione stessa della Corte costituzionale, formata di magistrati, avvocati e persone di indiscussa competenza, offre la garanzia che l’alto Collegio saprà egregiamente assolvere l’altissimo compito, pur senza far riferimento alle esperienze passate, le quali, d’altra parte, in una tale materia è dubbio che potrebbero dare lumi. Si tratta di risolvere problemi di diritto costituzionale, così come li risolverebbe il giudice di Tribunale o il pretore, ma con maggiore competenza e più alta serenità, come si addice all’alto consesso.

 

 

Altre ragioni non vi hanno che possano indurre a seguire la proposta dell’onorevole Einaudi, mentre gli inconvenienti che derivano dall’emendamento cono evidenti, inconvenienti che possono anche essere esasperati da problemi procedurali. A chi spetterebbe, infatti, la competenza di decidere sulla incostituzionalità della legge: al pretore, al Tribunale, alla Corte d’appello, o addirittura alla Corte di cassazione?

 

 

L. Einaudi osserva che potrebbe spettare anche al conciliatore.

 

 

Mastrojanni prosegue: «La pronuncia di incostituzionalità di una legge che richiede indubbiamente indagini molto difficili e complicate, a suo avviso, esula dalla competenza del conciliatore. Ma i fatti che maggiormente preoccupano la pubblica opinione, per quanto riguarda le garanzie costituzionali, non sono quelli limitati al diritto privato, bensì tutti i problemi che investono la vita nazionale, ed è appunto a questi problemi che si fa riferimento e per cui si chiede l’istituzione di un organo competente e sovrano, che abbia competenza e potestà di decidere. Per tali motivi voterà contro l’emendamento dell’onorevole Einaudi».

 

 

Intervengono per dichiarazione di voto gli on. Targetti, Cappi e Laconi, contrari alla proposta di L. Einaudi, e Fabbri a favore. L. Einaudi prende nuovamente la parola: desidera fare qualche rilievo, pur non avendo alcuna speranza circa l’esito della sua proposta.

 

 

Come dato di fatto, l’onorevole Laconi ha osservato che in altri paesi, dove esiste la competenza del magistrato ordinario, le condizioni sono diverse, perché i magistrati sono elettivi. Ora, le cose non stanno così: i magistrati federali americani non sono elettivi; particolarmente poi quelli della Corte suprema sono nominati dal presidente a vita, e non hanno neppure l’obbligo – se non quando la loro coscienza lo comanda – di andare in pensione; e si videro così giudici che sorpassarono l’età di novant’anni e rimanevano fermi al loro posto.

 

 

Condivide una preoccupazione dell’onorevole Laconi. Dato il tipo della Costituzione, non vede quale questione concreta di diritto civile o di diritto penale non possa essere portata dinanzi alla Corte costituzionale.

 

 

A suo parere, vi sarà sempre qualche cosa che permetterà di dire ad una parte che c’è una violazione della legge costituzionale. Le disposizioni relative ai diritti dei cittadini sono talmente ampie – è stato notato che esse hanno un valore morale e politico più che giuridico – che crede non vi sarà questione la quale non possa essere portata dinanzi alla Corte costituzionale. Con tutta probabilità, per un lungo tempo – sino a che non sia consolidata una certa giurisprudenza – vi sarà un ingorgo spaventoso di questioni. L’esperienza, a questo riguardo, è abbastanza probante. La massima parte delle questioni che sono state portate finora dinanzi alla Corte suprema nel solo paese dove questo sistema di giudizio di costituzionalità ha una lunga durata, sono dovute a due o tre parole inserite nella Costituzione, ossia che ogni persona – e la persona essendo stata interpretata come persona fisica e giuridica, anche tutti gli enti morali e le società per azioni hanno avuto la possibilità di valersi della norma -ha dritto di essere giudicata secondo un giusto procedimento di legge.

 

 

Facendo ricorso a queste poche parole, moltissime questioni sono andate dinanzi alla Corte suprema per giudizio di incostituzionalità; e quella norma così generica è l’arma più frequente di cui quella Corte si serve per dichiarare l’incostituzionalità delle leggi. Si può immaginare quello che accadrà in Italia, dove non poche, ma infinite parole possono fornire argomento a giudizi di incostituzionalità. Non si potrà evitare l’inconveniente che accanto ad una procedura normale, la quale spesso sarà interrotta, si avrà una procedura di incostituzionalità per decidere moltissimi casi particolari.

 

 

È stato detto che questa Corte deve ispirarsi a concetti i quali vengo fuori dalla sovranità popolare. Ma, già altre volte ha avuto occasione di osservare come in materia di applicazione delle leggi tale criterio non abbia valore: l’unico criterio che ha valore è quello di vedere che cosa dice la legge costituzionale. Ora, sapere che cosa dice una legge costituzionale è compito specifico di qualunque magistrato, e qualunque magistrato – anche il più piccolo conciliatore – ha diritto di dire: «Questa disposizione che mi viene presentata e di cui si chiede l’applicazione, è in contrasto con un’altra legge, che è legge fondamentale». La sovranità popolare ha un altro mezzo congruo per sua natura di farsi valere: far votare nelle forme previste dalla Costituzione una modificazione della legge costituzionale.

 

 

Il presidente a questo punto mette ai voti l’emendamento proposto dall’on. Einaudi e la Commissione non lo approva.

 

 

Nobile «osserva che non si stabilisce nel progetto il numero dei componenti la Corte costituzionale».

 

 

Il presidente «informa che la questione è stata discussa a lungo e ad unanimità è stato deciso di rimetterla ad una legge che dovrà regolare il funzionamento della Corte costituzionale. Si dice, infatti, all’articolo 4: “La legge stabilisce le norme per la composizione, il funzionamento e le procedure della Corte costituzionale”.

 

 

La discussione ha così termine.

 

 

A questo punto il presidente Ruini «avverte che l’onorevole Einaudi ha proposto la soppressione del seguente articolo delle disposizioni finali e transitorie: «La legge disporrà l’avocazione allo stato dei beni di casa Savoia».

 

 

L. Einaudi crede che la materia esuli completamente dal diritto. Non esistono norme generali di diritto, le quali possano giustificare l’articolo transitorio.

 

 

Farà pertanto qualche rilievo di carattere politico.

 

 

In conformità alla sua fede, in tutti i discorsi che ha fatti durante la campagna elettorale per la Costituente e per il referendum istituzionale ha sentito il dovere di dichiarare agli elettori che il suo voto era per la conservazione della monarchia.

 

 

Questa dichiarazione implicava per la sua coscienza l’ossequio ad una fede ancora più profonda, che è quella nel valore della democrazia, inteso in questo senso: che la democrazia è discussione e voto. Le parti avverse discutono e poi votano; si contano le teste e si forma una maggioranza, la quale ha il diritto di deliberare e di attuare la sua volontà; e la minoranza ha il dovere di osservare lealmente il deliberato della maggioranza.

 

 

La maggioranza si è manifestata in favore della Repubblica, e la minoranza ha il dovere dell’osservanza leale di questa volontà manifestata dalla maggioranza della popolazione. Ma crede che una Costituzione debba avere un ideale più alto di quello di ottenere dalla minoranza una semplice osservanza leale della volontà manifestata dalla maggioranza.

 

 

Questo ideale, a parer suo, è quello della cooperazione volonterosa della minoranza. Una Costituzione non funziona bene se la volontà della maggioranza non si manifesti in modo che la minoranza presti non solo osservanza leale alle leggi dello stato, ma la sua cooperazione volonterosa.

 

 

Non pretende che la maggioranza sempre si debba proporre questo ideale; ma per lo meno quando il proporselo non è di grave sacrificio, quando il non cercare questa cooperazione volonterosa da parte della minoranza reca una inutile ferita ai sentimenti e alle tradizioni della minoranza stessa.

 

 

Per queste ragioni di carattere politico vorrebbe chiedere alla maggioranza di cercare quelle vie di pacificazione le quali possono ottenere dalla minoranza – che pure è stata cospicua – un avvio alla cooperazione volonterosa, quale tutti desiderano, affinché le attuali istituzioni si perpetuino e contribuiscano al bene comune.

 

 

Non ha chiesto che sia modificato un altro articolo, il quale manda in esilio i membri della famiglia reale. L’esilio è la nemesi delle dinastie.

 

 

È inutile tuttavia aggiungere a questa nemesi, propria delle famiglie reali, anche un’altra che alla minoranza potrebbe sembrare una ferita inutile, una ferita economica – che non starà a dire se abbia poca o molta importanza (crede ne abbia poca, sostanzialmente, oggi) – quando arrecando questa ferita inutile si toglierebbe un po’ di valore politico a quel voto, che tutti fanno, di dare cooperazione volonterosa alle istituzioni che si vanno creando.

 

 

Con questo non si dice che non si possa pronunciare una sentenza anche di questo genere. Non crede sia compito della Costituzione pronunciarla; non crede sia compito di un documento così solenne di scendere a disposizioni le quali hanno un carattere puramente economico: sarà la legge del Parlamento, la quale, caso mai, si pronuncerà in questo senso.

 

 

Si cerchi di far sì che le prossime elezioni si svolgano in un’atmosfera di concordia; senza che si pongano problemi, i quali possono inutilmente inasprire gli animi.

 

 

Ecco le ragioni per le quali ha proposto la soppressione dell’articolo.

 

 

Seguono numerosi interventi per dichiarazione di voto; si dichiarano favorevoli all’emendamento presentato da L. Einaudi gli on. Mastrojanni, Fabbri, Dominedò, Lucifero, Bozzi e Grassi; si dichiarano contrari gli on. Conti, Cappi, Targetti, Lami Starnuti, Togliatti, Perassi, Cevolotto, Fuschini, Mannironi e Maria Federici. L’on. Tosato propone il seguente articolo sostitutivo:

 

 

«La legge disporrà la destinazione dei beni di casa Savoia».

 

 

A questo punto il presidente mette ai voti per appello nominale l’emendamento di L. Einaudi, che viene respinto con 9 voti a favore e 26 contrari.

 

 

L’on. Tosato ritira il proprio emendamento e la discussione è così esaurita.

 

 

*********

 

 

29 aprile 1947

 

 

L’Assemblea Costituente in adunanza plenaria prosegue la discussione del Progetto di Costituzione, iniziata il 4 marzo. L’ordine del giorno reca la votazione degli emendamenti all’art. 27. Viene data lettura del seguente emendamento, presentato dagli on. Dossetti, Gonella, Bernini, Gronchi, Marchesi, Francescbini, Carlo Cremaschi, Tumminelli, Lozza, Silipo e Bernamonti:

 

 

«Enti e privati hanno diritto di istituire scuole ed istituti di educazione. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni equipollenza di trattamento scolastico rispetto agli alunni degli istituti statali.

 

 

È prescritto un esame di stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole, per la maturità e per l’abilitazione all’esercizio professionale.

 

 

Alle istituzioni di alta cultura, università e accademie, è riconosciuto il diritto di darsi autonomi ordinamenti».

 

 

Ha inizio il dibattito e numerosi deputati prendono la parola, quindi interviene L. Einaudi:

 

 

Dichiaro che voterò contro questo emendamento come avrei votato contro l’articolo 27, così come era stato proposto dalla Commissione perché ritengo che questo articolo consacri non la libertà della scuola, ma la sua schiavitù. O la lingua italiana vuol dire qualcos’altro di quello che dice o è evidente che questo articolo consacra la schiavitù della scuola e non la sua libertà. Infatti, il primo comma, già votato, dice che l’arte e la scienza sono libere e libero è l’insegnamento. Poi l’articolo seguita nei commi successivi a dire che la legge fissa gli obblighi delle scuole non statali ed assicura un’equipollenza di trattamento scolastico rispetto agli alunni degli istituti statali. Non si sa che cosa ciò voglia dire.

 

 

Acquista poi significato da quello che è detto dopo, quando si afferma che è prescritto un esame di stato per l’ammissione ai vari ordini, quindi dal ginnasio inferiore al superiore, dal liceo all’Università, e per l’abilitazione all’esercizio professionale. Se la lingua italiana vuol dire qualche cosa, questo vuol dire che lo stato o qualche organo pubblico stabilirà quali siano i programmi, quali siano gli insegnamenti che devono essere impartiti, programmi ed insegnamenti a cui tutti gli ordini di scuole pubbliche e private si devono uniformare. L’articolo significa letteralmente, per quello che dice, che si consacra ancora una volta il valore legale di quello che è il pericolo, la peste maggiore delle nostre Università, il valore giuridico dei diplomi, dei titoli di dottorato e di licenza, che si rilasciano con vari ordini di scuole. Mi si consenta di fare appello alla mia quasi cinquantennale esperienza di insegnante: ciò che turba massimamente le Università è il fatto che gli insegnamenti, invece di essere indirizzati alla pura e semplice esposizione della verità scientifica, sono indirizzati al conseguimento di diplomi di nessun valore, né morale né legale. Poiché questo articolo consacra ancora una volta il valore legale a tutti questi pezzi di carta, io voterò contro.

 

 

Ricordiamo il colloquio che il Falloux, ministro dell’Istruzione pubblica, all’epoca di Napoleone III, ebbe con uno straniero. Interrogato intorno all’insegnamento scolastico in Francia, il ministro tirò fuori l’orologio e disse: «Sono le undici; in tutti i licei francesi, pubblici e privati, si commenta quel determinato passo di Tacito alla terza classe liceale».

 

 

Questo noi non vogliamo e questo è concretato implicitamente nell’articolo in esame, in cui viene negata la libertà della scienza e dell’insegnante, proclamata nel primo comma (Applausi).

 

 

Il dibattito prosegue e vengono presentati ulteriori emendamenti; l’Assemblea procede alla votazione di ogni singolo comma e infine l’articolo 27 risulta approvato in questa stesura definitiva:

 

 

«L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento.

 

 

La Repubblica detta norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi.

 

 

Enti e privati hanno diritto di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per lo stato.

 

 

La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà ed ai loro alunni equipollenza di trattamento scolastico rispetto agli alunni degli istituti statali.

 

 

È prescritto un esame di stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi, nonché per l’abilitazione all’esercizio professionale.

 

 

Alle istituzioni di alta cultura, università ed accademie, è riconosciuto il diritto di darsi autonomi ordinamenti, nei limiti consentiti dalle leggi dello stato».

 

 

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8 maggio 1947

 

 

L’Assemblea costituente in adunanza plenaria prosegue l’esame del Progetto di Costituzione; viene data lettura all’articolo 31 nella stesura approvata dalla Commissione per la Costituzione:

 

 

La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni per rendere effettivo questo diritto,

 

 

Ogni cittadino ha il dovere di svolgere un’attività od una funzione che concorra allo sviluppo materiale o spirituale della società, conformemente alle proprie possibilità e alla propria scelta.

 

 

L’adempimento di questo dovere è condizione per l’esercizio dei diritti politici”.

 

 

Segue il dibattito generale, con numerosi interventi, poi il presidente Tupini mette ai voti il primo comma dell’articolo e l’Assemblea lo approva.

 

 

Il presidente comunica che l’on, Nobile ha presentato un emendamento aggiuntivo a questo comma, che non è stato accettato dalla Commissione per la Costituzione, del seguente tenore:

 

 

«Essi [i cittadini] potranno esercitare la loro professione, arte o mestiere in qualsiasi parte del territorio nazionale».

 

 

Non essendo presente l’on. Nobile, il deputato Musolino interviene:

 

 

«…dichiaro che faccio mio l’emendamento… e lo mantengo»; l’on. Taviani comunica che il gruppo democristiano voterà contro; L. Einaudi dichiara:

 

 

Voterò a favore di questo emendamento, perché mi pare sia la sola cosa che abbia un significato in tutto questo articolo. Per il resto si tratta di dichiarazioni astratte, che non hanno nessun contenuto comprensibile.

 

 

L’emendamento Nobile invece ha per scopo di evitare un danno gravissimo che si manifesta già nelle regioni alle quali è stato dato o si sta per dare uno statuto particolare. Nelle regioni, a cui è stato già concesso lo Statuto regionale, si manifesta la preoccupante tendenza a mettere vincoli ai cittadini non nativi quanto al libero esercizio da parte loro di una libera professione o di un’arte. Per ciò l’emendamento Nobile mi pare quanto mai necessario ad impedire che si stabiliscano pericolose differenze di trattamento e nuove barriere tra regione e regione che aggiungerebbero altri danni a quelli che sono la conseguenza degli impedimenti posti dagli stati esteri alla nostra emigrazione. (Commenti).

 

 

Il presidente chiede all’on. Ghidini, presidente della Terza sottocommissione per la Costituzione «quale è il parere della Commissione in merito alla dichiarazione di voto dell’onorevole Einaudi?»

 

 

L’on. Ghidini risponde: «Se è come dice l’onorevole Einaudi, mi sembra opportuno che si debba parlare di questo argomento quando si discuterà delle regioni».

 

 

Il presidente chiede all’on. Musolino se mantiene l’emendamento nonostante il parere della Commissione e questi si rimette al parere della Commissione.

 

 

A questo punto L. Einaudi dichiara:

 

 

Faccio mio l’emendamento Nobile.

 

 

Il presidente mette ai voti l’emendamento Nobile e l’Assemblea lo respinge.

 

 

Il presidente mette quindi in discussione il secondo comma dell’art. 31.

 

 

Intervengono vari deputati e propongono numerosi emendamenti, che l’Assemblea non approva; seguono la votazione e l’approvazione della prima parte del comma, fino alle parole: «conformemente alle proprie possibilità». Il presidente mette ai voti l’ultima parte del comma: «e alla propria scelta». Intervengono i deputati Lucifero, Villani e Canevari, favorevoli alla soppressione di questa dicitura, e Cappa, Laconi e D’Aragona”, favorevoli alla sua approvazione. L’on. Laconi osserva: «Non è senza stupore che abbiamo assistito a questa incredibile discussione e abbiamo udito la singolare proposta che si limiti la libera scelta dei cittadini laddove è riaffermato il dovere del lavoro…»; l’on. D’Aragona dichiara che voterà, con altri del suo gruppo, a favore della dicitura, perché «noi riconosciamo a tutti i cittadini italiani la libertà di scegliersi il proprio mestiere, la propria professione, la propria occupazione». A questo punto L. Einaudi riprende la parola:

 

 

Voterò in favore del mantenimento delle parole: «alla propria scelta», non solo per le ragioni esposte dagli onorevoli Laconi e D’Aragona, ma anche perché (questa è una mia motivazione personale) siccome queste parole negano il primo comma ed io l’ho negato, sono ben contento che nell’ultimo articolo sia espresso un concetto il quale renda logicamente impossibile l’applicazione del primo comma.

 

 

Il presidente mette ai voti l’ultima parte del secondo comma dell’articolo e l’Assemblea l’approva. Ha inizio la discussione dell’ultima parte dell’articolo. Gli on. Mario Montagnana, Gian Carlo Pajetta, Pesenti e Foa presentano un emendamento , sulla cui collocazione l’Assemblea non riesce a raggiungere un accordo; la discussione è quindi rinviata alla seduta successiva.

 

 

*********

 

 

9 maggio 1947

 

 

L’Assemblea costituente in adunanza plenaria riprende la discussione, interrotta nella seduta dell’8 maggio, sull’emendamento presentato all’articolo 31 del Progetto di Costituzione dagli on. Montagnana, Gian Carlo Pajetta, Pesenti e Foa. I deputati Grieco e Laconi si associano nella proposta. L’on. Pajetta prende la parola: «Desidero illustrare alcune modificazioni da apportare all’emendamento e chiedo pertanto di poter fare alcune precisazioni… Poiché la dizione stessa dell’emendamento ha sollevato qualche obiezione, dichiaro che là dove si parla di coordinare e dirigere l’attività produttiva, noi proponiamo che alla parola ” dirigere” si sostituisca la parola ” orientare”; e dove nella conclusione si parla di un piano che dia il massimo rendimento per la collettività, proponiamo che si dica: “un piano che assicuri il massimo di utilità sociale”».

 

 

L’on. Ghidini, a nome della Commissione per la Costituzione, esprime parere sfavorevole all’emendamento.

 

 

A questo punto prende la parola L. Einaudi:

 

 

Nel dare un giudizio sull’emendamento proposto dall’onorevole Montagnana, mi sono trovato di fronte a due difficoltà. La prima è quella che non sono riuscito e non potevo riuscire a formarmi un’idea precisa di quello che potesse essere il significato delle parole «un piano il quale dia il massimo rendimento per la collettività». Suppongo che gli onorevoli proponenti si siano trovati di fronte alla medesima difficoltà, in quanto ho udito ora che essi l’hanno mutato nel senso di proporre un piano che dia la massima utilità sociale.

 

 

Essi hanno definito così quale sia lo scopo di un piano che dia il massimo rendimento per la collettività: il piano deve dare il massimo di utilità sociale.

 

 

C’è una difficoltà per intendere il significato da dare al fine che il piano dovrebbe proporsi: ed è una difficoltà non nuova. Intorno ad essa si discute da almeno centocinquant’anni, dal giorno in cui, per primo, il filosofo inglese Bentham ha esposto i concetti di utilità individuale e di utilità sociale ed ha fondato tutto il suo sistema economico sui principi medesimi.

 

 

La difficoltà intorno a cui invano si sono finora travagliate generazioni intere di studiosi è costituita da quello che, in linguaggio abbreviato, si dice essere il ponte fra l’utilità di un individuo e quella di ogni altro individuo.

 

 

Ebbene, questo ponte non si è ancora trovato. Noi possiamo apprezzare quale sia l’utilità che ogni singolo individuo conferisce al fin

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