Sulla annualità degli esercizi finanziari

Lo scrittoio del Presidente (1948-1955), Einaudi, Torino, 1956, pp. 230-232

Uno schema di disegno di legge per la modifica della legge 13 marzo 1953, n. 151 nel primo comma del suo articolo 1 innovava profondamente nel sistema della annualità degli esercizi finanziari. La sua lettura diede luogo alle seguenti osservazioni:

Non si pone in discussione la convenienza di istituire bilanci ultra annuali per determinate spese le quali debbono essere preordinate ed eseguite in un periodo di tempo oltrepassante l’anno. Il caso tipico più recente è fornito dalla Cassa del mezzogiorno. Se da talun critico possono essere mosse osservazioni intorno alla sua più o meno perfetta attuazione, non vi è dubbio che il principio informatore della Cassa è sano e non urta contro le buone norme della gestione del pubblico bilancio. Vi sono spese in conto capitale che, se devono raggiungere il loro effetto, devono essere prevedute ed eseguite in un lasso di tempo talvolta assai superiore all’anno.

La necessità di bilanci pluriennali, anche innestati nel bilancio generale, si può verificare in ogni campo delle spese pubbliche, anche di quelle che non siano comunemente considerate in conto capitale. Si potrebbero ricordare esempi recenti di assegnazioni straordinarie biennali o triennali al ministero della difesa.

Qui si vuole invece operare in un campo completamente diverso. Si affermerebbe, cioè, che l’avere in un determinato esercizio manifestato il proposito di spendere una certa somma presentando il relativo disegno di legge al parlamento e destinando a quella spesa talune disponibilità esistenti nel bilancio dell’esercizio medesimo, sia una circostanza bastevole per porre quasi un’ipoteca sulle disponibilità esistenti nell’esercizio in corso (1953-54) perché nell’esercizio successivo si possa dar seguito alle spese contemplate nel disegno di legge che il parlamento non approvò nell’esercizio 1953-54, ma approvò poi nell’esercizio 1954-55.

Il concetto va direttamente contro al proposito ufficialmente manifestato dinnanzi al parlamento dal presidente del consiglio quando affermò che le nuove o maggiori entrate verificatesi durante un esercizio devono, in primo luogo, essere usate per la copertura dell’eventuale disavanzo verificatosi nell’esercizio stesso. Operare altrimenti significa continuare in guisa permanente in quella che può essere definita la pratica dell’adorazione del disavanzo: il disavanzo, riconosciuto dalla legge del bilancio, eretto in idolo o mito dinnanzi al quale si compiono sacrifici e genuflessioni rituali. Bene riconobbe il presidente del consiglio che l’idolo del disavanzo ed i riti relativi non possono se non portare la cosa pubblica al disastro.

Vi è di più. Anche se la copertura nell’esercizio 1953-54 alla spesa recata da un disegno di legge non approvato tempestivamente dal parlamento durante l’esercizio medesimo si fosse ricavata da entrate effettive in un bilancio complessivamente in pareggio, o forse anche in avanzo, il nuovo sistema proposto non sarebbe perciò meno biasimevole.

Esso parte invero dalla premessa che non appena una spesa sia stata proposta e sia stata bene o male coperta – bene, se la copertura non turba il pareggio complessivo del bilancio, male se la copertura si fa coesistere col disavanzo – sia giusto che essa sia fatta anche se il parlamento approvò il relativo disegno di legge dopo la fine dell’esercizio.

La premessa non è accettabile perché contrasta con l’insieme dell’ordinamento politico e legislativo dei paesi liberi.

Gli insegnamenti del passato, la consapevolezza dei danni che provengono dalla fretta nel proporre e nell’approvare le leggi hanno creato tutto un insieme di norme politiche le quali hanno per iscopo di far passare le proposte di spesa attraverso ad un setaccio rigoroso. La esistenza di due camere le quali devono discutere ed approvare ogni proposta di spesa, la necessità di sottoporre le proposte medesime all’esame di commissioni parlamentari, il diritto del presidente della Repubblica di rinviare le leggi ad una nuova deliberazione del parlamento, tutte queste norme dimostrano che, se anche ciò non è esplicitamente scritto in nessun articolo della costituzione, il sistema funziona col rallentatore.

La divisione della gestione del bilancio in esercizi annui, gli uni indipendenti dagli altri, si aggiunge per le entrate e per le spese all’insieme di remore poste alle deliberazioni. Il frazionamento annuo degli esercizi finanziari ha per iscopo appunto di far cadere tutto ciò che non è definito entro il 30 giugno. Non ci si deve lamentare di questa messa nel nulla, ma la si deve invece considerare provvidenziale.

Il sistema quale fu creato dal costituente è basato appunto sul criterio di far ridiscutere e di far cercare nuovamente la copertura di tutti i provvedimenti di legge importanti spesa. Il nuovo metodo anche se non offende direttamente una particolare norma scritta nella costituzione, dev’essere dichiarato contrario al sistema voluto dalla costituzione e voluto per la salvezza della sanità nella gestione del denaro pubblico. Gli uomini, e fra questi debbono essere compresi gli uomini politici, sono umanamente propensi a cedere alle esigenze momentanee; ma devono inchinarsi ai freni ed ai limiti che sapientemente la esperienza passata e la volontà del costituente hanno posto nel sistema nell’intento di farli riflettere prima di deliberare.

Del resto, se una spesa è veramente imposta da esigenze superiori nazionali, il parlamento non si rifiuterà certamente a rinnovare deliberazioni eventualmente cadute ed a coprire le relative spese se il bilancio non presenta margini di avanzo complessivi, decretando nuove imposte. E queste saranno accettate dall’opinione pubblica.

23 novembre 1953.